深化改革的阻力在哪里？—利益集團理論漫談

王松奇

利益集團理論是公共選擇理論的有機構成部分，是現代美國政治經濟學家奧爾森等人所進行的開創性性研究的一部分。在與利益集團有關的分析中，奧爾森先后提出了集體行動的邏輯、搭便車問題、選擇激勵、政治制度重建背景下的利益變動等一系列饒有興味的問題，這些問題及問題分析中形成的新概念及新命題可以對我們在當下研究全面深化改革背景下的中國政治現狀提供相當多的啟迪。

1978年12月召開的中共十一屆三中全會最偉大的貢獻就是改變了執政黨在過去許多年中一直奉行的以階級斗爭為綱的基本路線，使全黨全國的工作重心由所謂的“無產階級專政下的繼續革命”轉移到經濟建設方面來。改革開放道路、中國經濟奇跡和中國神話也由此誕生。以經濟建設為中心的路線的勝利既是鄧小平“白貓黑貓”務實治國思想的勝利，也是平民生活常識的勝利。試想一下，在很多人溫飽尚無著落的條件下有誰愿意去整天喊破嗓子搞階級斗爭？因此，當大家一個心眼兒抓經濟建設時，毛澤東時期那些報紙上常見的尖銳復雜的階級斗爭好像一下子就消失不見了。盡管我們都清楚社會上的階級、階層、等級及所有對人群從經濟、政治、文化等方面進行區別和劃分的標準還在，但卻沒有人再用傳統的階級斗爭語言去觀察分析社會現象了。就這樣，我們在鄧小平務實治國理論的指引下苦干了30多年終于使中國成為了世界第二大經濟體，在政治領袖更迭上更是迎來了自毛開始的第五代領導人。

現在，以習近平總書記為核心的黨中央已部署了雄心勃勃的改革計劃并擬將2014年作為中國全面深化改革年。當我們研究十八屆三中全會通過的《改革60條》時能看出，這個全面深化改革規劃是一個以經濟改革為主在政治方面略顯滯后的改革方案。我很早以前在一些場合就說過，在中國搞政治改革要有兩個充要條件，一是不僅需要智慧更需要領導者雄厚的政治資本，只有當領導的政治資本足以覆蓋政改所帶來的地位風險時，改革才有可能出現。因此，毛澤東能隨心所欲地搞政治改革，鄧小平也有條件搞政治改革，其余各位，可能的風險覆蓋能力也許稍顯不足。二是社會共識的凝聚問題，如果像現在這樣中國絕大多數人對政治現狀滿意度很高就不需要折騰。因此，政改不是改不改的問題而是何時才具備改的條件的問題。當然，不搞政改也并不妨礙我們用政治分析方法去研究中國的問題，在階級斗爭理論不時興之后，我發現，現在最有效的分析工具可能是非泛利益集團理論莫屬。

以經濟體制改革為例，每一次改革動作的出臺牽涉的根本問題都是利益調整問題，比方說國有壟斷行業向民間資本開放其實質就是將原來被國有企業獨占的肥肉割讓給民營資本，這其間自然會出現利益集團的紛爭問題。再比方說農村集體建設用地進入拍賣市場和承包農田流轉等問題，其制度調整背后也會牽涉到許多復雜的利益集團關系。

除經濟體制改革以外，文化體制，司法體制等《改革60條》中近200項的各類改革無一不與利益調整有關，因而也只能用利益集團理論分析方法，從四個方面觀察問題：

（1） 新改革舉措觸動哪些人的利益？

（2） 改革將利益從哪些人轉移到哪些人手里？

（3） 新政策使社會整體效率或福利是提高還是降低了？

（4） 如何從改革經常遭遇抵制的領域發現政治影響力較強的利益集團？

由以上四個分析角度，我們似乎可以提出如下一些問題：

——《改革60條》之所以沒有如一些人期待的那樣明確提出國退民進，一方面可能是由于我們的決策層和參與改革頂層設計的理論家真誠地堅信中國特色社會主義就是要堅持以公有經濟為主體的基本經濟制度；另一方面也可能是因為這種現有的以公有經濟為主體的基本經濟制度下的既得利益集團（管人、財、物資源支配權）的政治影響力足夠強大以至于讓對立面根本無法發聲。

——在反腐制度建設方面，從國際公認的成功經驗說，不管什么體制制度類型的國家反腐都要從高級官員做起，具體說就是高級官員的財產申報公示制度，對于這條國際經驗，我們的理論家心知肚明，但在《改革60條》中，我們看到的制度改革僅僅寫了一條非常具體細微的改革舉措“試行官邸制度”。這頗讓人困惑：到底是參與頂層設計的理論家們認為官邸制度比財產申報公示制度在反腐力度上更大還是相關利益集團的政治影響力太強？

——《改革60條》中提出經濟體制改革的核心問題是如何正確處理政府與市場的關系。既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府的作用，這種思辨性語言雖然從邏輯上無懈可擊，但又給人一種語焉不詳的感覺。我們可以用利益集團理論對其進行解析。讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用意味著對那些以往在資源配置中掌握過大權力的中央各部委要削權，它們賴以尋租的大量審批事項要大幅減少，因此，十八屆三中全會開啟的以發揮市場機制在資源配置中起決定性作用的改革進展能否順利最終能否成功最后就要看中國“審批利益集團”的抵制程度和政治經驗；而“更好地發揮政府的作用”則能在同時矯正市場失靈和政府失靈的實踐過程中驗證中國各級政府官員的能力和智慧，比如說，老百姓關心的環境污染、社會治安、食品安全等問題能否通過強化政府監管得以改善。這種改善的背后也是一種福利轉移過程，即福利從原依賴吃污染企業進貢的環保官員、吃違法亂紀活動的公檢法不良官員和因循茍且的食品安監部門官員手中向社會大眾手中轉移的過程。

許多國家的改革都經歷過以減少政府管制干預為手段以提升市場和社會活力為目標的過程，這個過程可能會拉得很長，之所以需要很長的時間，除了人們認識能力的限制外，利益集團阻擾是最常見的情況。這方面最著名的案例是美國的無線電頻譜執照分配制度的改革。

美國自1927年就通過了《無線電法》以之對頻譜執照的分配進行集中化管理，1934年又將無線電法修改為《通訊法》繼續維系政府對頻譜這一稀缺資源的高度集中管理體制，而諾獎得主科斯早在1950年代開始就對當年美國政府的頻譜執照分配模式進行體制性改進的建議，當年他的改革建議曾遭到無數人的圍攻和抨擊，這些攻擊主要來自那些對政府管制頻譜資源體制下獲利多多的利益集團及其代言人，直到1993年美國政府在遭受財政赤字困擾時才將科斯早在1959年就已經成熟的頻譜競價理論轉化成改革政策，而這個頻譜管理制度改革又與美國傳媒業的發展特別是影響全球每個人生活的手機的出現有重大關聯。

我在這里簡短講述這個故事想說的是一句自《改革60條》發表以來我一直想說出來的研究心得，那就是我們那個偉大改革文件中哲學性的語言太多，能夠表現出傾向性特別是針對政府管制過多或失效方面的明確傾向性則語言很少見到，這才使得許多國外研究者產生了《改革60條》語言模糊的印象。

習近平總書記最近在索契冬奧會有關改革的談話中說，中國改革容易改的都已經改了，剩下的都是難啃的骨頭，習總書記說的“難啃的骨頭”，我理解所指的當然不是我們想不出好的問題解決方法而是利益集團的阻力太大，特別是在放松管制過程中那些來自“審批利益集團”的阻力肯定會大得驚人，我們在全面落實深化改革各項政策時，關鍵是如何超越集團利益，以全社會福利水平提升為最終著眼點。從全球的經驗說，一場改革運動，只要立意正大，方向無誤，措施步驟科學合理，特別是領導者無私心個人家族不謀求私利——像以習近平為首的新一代領導集體所做的那樣，再強大的利益集團阻力也不難克服。