當前農地糾紛的基本形式及化解路徑

劉燕舞 王曉慧

(1.武漢大學 社會學系，湖北 武漢 430072；2.華中農業大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430070)

黨的十八大再次強調要以改善民生和創新社會管理為重要抓手來推進社會建設。加強和創新社會管理工作最重要的環節之一就是要化解矛盾糾紛，調節利益沖突。當前農村社會管理所面臨的突出問題在于農村社會各種矛盾糾紛和利益沖突日益增多，而其中大多都涉及農地糾紛。因此，通過全面深入了解當前農地糾紛的基本形式、產生原因以及尋求具體的化解途徑是加強和創新農村社會管理的一項重要課題。

一、當前農地糾紛的基本形式

當前農地糾紛形式多樣，根據不同的劃分標準可以劃分多種類型。如有學者從農地糾紛主體的角度將之劃分為農戶與農戶之間、農戶與集體之間以及農戶與國家之間等幾種基本形式[1]。筆者根據農地用途和處置方式，將農地糾紛劃分為農地流轉糾紛、農地征用糾紛、國土整治糾紛、農村建設用地糾紛四種基本形式。

(一)農地流轉糾紛

農地流轉在民間一直廣泛存在，主要有以下四種情況。

其一，因農地過多而流轉。一些農戶由于人少地多，自身無力全部耕種，從而將部分富余土地以適當價格租給其他村民耕種。這種農地流轉建立在雙方自愿的基礎上，由此所引發的農地糾紛并不多。

其二，因外出務工而流轉。一些農戶由于舉家或其主要勞動力外出務工，從而將自己土地委托給其他村民代為耕種，土地收益歸代耕者所有，稅費也由代耕者負擔。這種農地流轉情形所導致的農地糾紛也不多。

其三，因躲避稅費而流轉。在1997年我國第二輪土地延包前后，因農業稅費負擔較重，一些農戶為躲避稅費將農地拋荒后外出務工，經由鄉鎮政府引導和村組集體具體負責，其農地被流轉給外來農戶或本村村民。當時由于這些農地的流轉處置比較倉促，村集體多未與原承包人簽訂嚴格的合同，以致在第二輪土地延包或稅改前后，承包關系發生變更。此后，隨著農業稅費的取消，農地原承包人與新承包人、村集體甚至鄉鎮政府之間發生了一系列的農地糾紛。

其四，因外力強制性介入而流轉。地方政府和村集體為坐地生財或套取國家惠農補助，以現代農業規模經營為幌子，采取以租代征的形式通過外力強制對農地進行流轉。這種情況下如果流入方能按時兌現租金，便不會發生農地糾紛，但當流入方因為諸如土地開發、資金不足等從而導致租金不能兌現時便會引發一系列的農地糾紛。

當前，由農地流轉而引發的農地糾紛主要是由后兩種情況所造成的。依據農地糾紛的主體，農地糾紛主要發生在本地失地農戶與流入了土地的外來戶之間、失地農戶與村集體及鄉鎮政府之間、本地失地農戶與流入了他們土地的本地村民之間。

(二)農地征用糾紛

農地征用糾紛是由于各種公益或公共事業建設需要征用農地而引發的糾紛。從現實情況來看，幾乎每一起征地事件都會引發農地糾紛，其主要形式有以下三種。

其一，由村集體內部公益事業建設征地而引發的糾紛。取消農業稅以來，農村基礎設施建設加快，公共財政投入加大，農民在普遍獲益的同時，個別農戶也會因土地征用而引發一些糾紛。這些糾紛十分復雜，有些是直接針對征地補償標準的，有些是借征地之機要求公權力解決生產生活困難的(如一些涉及地塊征用的農戶除了要求按正常標準賠償外，還要求獲得低保指標、困難補助指標等)，還有一些則是由于在村集體內部存在其他糾紛而借征地之機要求有關方面加以解決的。

其二，由村集體外部公共設施建設征地而引發的糾紛。近年來，高速鐵路、高速公路、省級公路等建設或改造工程越來越多，在涉及征地方面往往也會產生一系列的糾紛，這些糾紛主要涉及征地賠償款問題。

其三，原已解決的征地糾紛由于形勢發生變化而引發新的農地征用糾紛。某些地方在取消農業稅前，因建設多項公益事業(如修建道路)就占用了不少農用地，地方往往是通過由受益戶來分攤被占地農戶的稅費負擔處理占地問題。然而，取消農業稅費后，其他農戶由于不需要再承擔分攤的稅費而獲益，再加上農地占用又往往是長期性或永久性的，從而使被占地農戶感覺利益受損，因而要求重新補償而引發系列農地征用糾紛。

(三)國土整治糾紛

近年來由于國土整治而引發的農地糾紛也日益增多。國土整治的初衷和目的在于改善土地肥力、平整耕地、方便農業機械化操作、增加耕地面積，等等。國土整治從政策設計目標來說，是一項善政。然而，在具體操作中仍引起了一系列的農地糾紛，主要有以下兩種情況。

其一，因國土整治以服務農民為幌子抵消土地補償從而引發農地糾紛。筆者通過調查發現，一些地區在國土整治過程中，農民未得到任何補償。有關方面認為國土整治是幫農民“做好事”，不收農民的費用就已經不錯了，更不可能有所謂“補償”。然而，在實際操作過程中，由于國土整治會涉及土地平整后機耕道路以及灌溉水渠的重建問題，這勢必會使得部分農戶土地被占用而受損，其他農戶土地未被占用而得益。因此，在同樣的善政框架下，一些農戶會因農地被無償占用利益受損而對地方政府和相關職能部門產生強烈不滿，從而引發農地糾紛。這些糾紛主要涉及農戶與地方政府及施工單位。

其二，因國土整治工作不到位而引發農地糾紛。一些國土整治項目存在比較嚴重的腐敗問題，使得項目經過層層轉包后，利益被逐層剝取。作為最底層的具體施工方，為了獲取利益只能采取偷工減料或敷衍塞責，造成農地在國土整治后比整治前情況更差，以致出現農作物嚴重減產、農業收益下降、農業耕作不方便等一系列新問題，由此也引發一系列的后續糾紛。這類糾紛所針對的主體往往是農戶和政府有關部門，尤其是地方國土部門。

(四)農村建設用地糾紛

本文所說的農村建設用地主要指農民的宅基地。由農村建設用地處置所引起的糾紛也是農地糾紛的一種主要形式，其主要包括以下兩種類型。

其一，由于1990年代中后期沉重的農業稅費負擔，一些農戶采取以賣房屋的形式免費搭售耕地的辦法將房屋轉讓給外來農民，而地方政府為應對農業稅費的收繳難題而默許了這一行為。但是，取消農業稅費后，一些賣房農戶以宅基地不能買賣為由重新找買入戶要回宅基地甚至承包地，從而引發農地糾紛。

其二，由于實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，一些地方為了獲得更多的城市建設用地指標，不顧自身財力而強力推進農村集中居住和拆村運動以騰出更多的宅基地土地并將之復墾為耕地。農民在失去自己原有宅基地的時候，需要支付比補償款更多的資金以獲得集中居住地的宅基地使用權，并需要支付比其原有房屋更多的資金用于建造新房。這對于一些需改建新房的農戶來說不成太大問題，但對于一些既不急需改建新房同時也無力承擔建造新房開支的農戶來說就成為極其嚴重的問題，并因此而引發一系列糾紛。

二、當前農地糾紛產生的原因

(一)政策及法律變動

1.農業稅費政策變化是產生農地糾紛的首要原因

上述農地糾紛中，有相當部分糾紛與農業稅費政策變動緊密相關。自1995年開始，農業稅費在各地增長較快。如筆者在湖北京山等地調查時發現，1990年代中后期當地農村畝均稅費達到300～380元，而戶均耕地在12畝左右，因畝均稅費過高，導致每戶總體承擔的農業稅費過重。為躲避沉重的農業稅費，迫使許多農戶直接將農地拋荒然后外出務工。不過，當時的地方政府和村集體為了彌補因大面積農地被拋荒而造成的農業稅費缺口而不得不采取各種辦法進行補救，如安排外來移民落戶、代耕拋荒地并墊交農業稅費，或者強行流轉給村組干部或勞動力富余的農戶耕種，并相應墊交農業稅費。1997年第二輪土地延包時，拋荒農地的承包權被重新確權到流轉戶，與原承包戶沒有了任何關系。2002年費改稅政策出臺，農業負擔開始降低，一些拋荒外出的原承包戶開始回來索要自己原有的承包地，農地糾紛隨之出現，并隨著稅費的降低而逐漸加劇。取消農業稅時，這類糾紛達到頂峰，有些地區甚至因農地糾紛釀成流血沖突。2009年金融危機爆發，部分農民工開始返鄉，農地糾紛再次大規模爆發[2]。就目前來看，隨著城鎮化加速，農地升值預期加快，部分地區將可能會迎來第三輪農地糾紛大爆發。

除此之外，農業稅費政策的變動還影響到了征地糾紛。很多地區在取消農業稅前，在村集體公共品供給事業上，都是采取由受益戶分攤被占地農戶的農業稅費來實現的。如果法律允許村集體調整土地，那么，在村集體公共品建設上，如果涉及到征地就可以采取調地的辦法來實現。然而，一些政策或法律事實上是越來越傾向于阻止村集體調地的，這在農地承包時間預期比較長的地方如貴州地區尤其突出。因此，農業稅費就成為利益調節的杠桿，能夠平衡村集體內部各成員的利益。然而，取消農業稅后，這一平衡被打破，從而引發被占地農戶的強烈不滿而產生農地糾紛。

2.農地政策及法律的調整也是產生農地糾紛的重要原因

每一輪農地糾紛高潮都與土地政策及法律調整有關。1980年代初期，剛分田到戶時，由于對原有土地制度體系預期的改變，在如何分田過程中產生了一系列農地糾紛。隨后，因為政策調整逐步到位且開始鞏固，糾紛開始減少。1997年第二輪土地延包政策開始實施時，同樣由于政策預期的改變，農地糾紛開始增多，但因為當時高額稅費的壓力，使得農地糾紛相對并不是非常突出。2002年隨著啟動農業費改稅和《農村土地承包法》的出臺，使人們對土地承包期長期不變的預期更為清晰，從而引發了新一輪的農地糾紛。2005年農業稅取消后，圍繞農地承包而發生的糾紛進一步加劇。此后，《物權法》的出臺，使得農地承包權成為一種用益物權，農地糾紛再次加劇。此外，《物權法》的出臺，也強化了農戶對于附著于其宅基地上的建筑物的權利，實際上也間接地使得宅基地使用權物權化或準私有化。這樣所形成的后果是，因為面臨高額賠償問題，一些廢舊建筑物無法拆掉，而新的宅基地無法供給，以致引發有宅基地建房需要的農戶與村集體之間的糾紛，這在我國北方農村尤其突出。總體而言，在政策與法律調整的同時，原來抱有觀望態度的農民逐漸意識到，農地承包權或農村建設用地使用權一旦放棄或失去就可能很長時期內不會再擁有，因而，對農地權利的伸張，不管是合理與否，都會突然急劇增多，因此糾紛亦隨之而來。

(二)農地利益釋放

農地利益的釋放是引發農地糾紛的直接誘因，其主要包括以下兩個方面。

1.由農地升值而引發農地糾紛

伴隨經濟加速發展與城市化速度加快，農地大幅升值，農民的土地觀念以及農民對農地變現的預期發生改變。一些地區在農地沒有升值預期時，農地收益十分有限，因而，農民農地觀念相對淡薄。然而，當進行大量基礎設施或工商業建設而需要征用土地時，農地的高價值和高收益就會刺激農民的利益神經。一些農戶在風聞農地有可能被征用時，就開始為農地被征用而做準備，因此，涉及農地各種權利界定或獲得而引發的糾紛就開始增多。而當征地一旦開始，農地升值變現在即，圍繞利益分配而展開的糾紛就更加在所難免。尤其對于一些農地所有權和使用權均屬于集體的情況，圍繞農地升值后利益分配的糾紛更為劇烈。每一個農戶都想盡一切辦法實現自身利益的最大化，以致任何一種利益分配方案都會遭到部分農戶的否決。筆者曾經對某條高鐵線路所經過的諸多村莊進行調查，結果發現，每個村都存在由集體土地征用而引發的利益分配方面的糾紛。

2.由外來資源輸入分利而引發農地糾紛

當前中國農村已進入到以工補農和以城帶鄉的發展階段。在此階段，輸入農村以扶助其發展的外來資源日益增多。然而，面對這些資源如何進行分配，而農民最終又能否真正獲得這些資源呢？據筆者調查，當前農村的實際情況是，眾多自上而下的資源并未能直接分配到各個農戶，而是被各種分利集團將之瓜分掉了[3]。更嚴重的是，一些分利集團在瓜分這些資源和利益的同時，還會以為農民謀利和服務為幌子侵害農民利益，農戶不僅未因此獲利，甚至還會因此受損。如推行國土整治，由于措施不當，使得原有農田水系破壞、農地土壤改變，從而導致農產品減產的現象層出不窮，而真正能夠分食這部分利益的卻是涉及國土整治的相關部門及地方黑惡勢力。除此之外，諸如在興修小型農田水利工程、修路鋪橋等公共設施建設過程中，均存在此類現象，盡管形式不一，而各分利集團將農戶排斥在外、自上而下對輸入農村的各種資源分利的實質是相同的，并因此而造成各種涉及農地的糾紛。

三、當前農地糾紛的化解路徑

針對當前多發的農地糾紛，筆者認為可以從以下幾個方面進行有效化解。

(一)進一步完善農地政策和法律制度，重點加強農民對農地政策與法律預期的穩定性

事實證明，每一輪農地政策及法律的調整都會帶來一系列的農地糾紛，相反，每一次農地政策及法律的穩定和鞏固都會使農地糾紛減少。實踐表明，政策法律的調整過于頻繁，圍繞農地利益的預期被不斷改變。這也從另一個角度揭示出，我們在制定相關政策制度或法律時既應符合現實情況，又需要有一定的超前思維。否則，每一次政策法律的制定都會在短期內面臨多次調整的命運。這一方面降低了政策法律的公信力與合法性，另一方面也容易產生利益沖突和糾紛。

農地政策與法律制度完善的基本策略是，既要尊重歷史，也要照顧現實，更要顧及未來發展的方向。所謂尊重歷史，就是要對過去眾多形成既定事實且在過去的具體實踐中沒有爭議的問題進行確證和保護，不容推翻歷史。如對祖業權的伸張[4]就不應受法律保護，對于據此伸張權利且無理上訪的部分農戶，完全有理由按相關法律法規對其進行處理，而不能擔心其影響社會穩定而隨意遷就，以致形成負面示范效應。另外，如果一切關于祖業權的伸張都能夠獲得保護，那么，新中國成立以來的所有農地制度都將失去其基本的法理基礎。如果都否定過去，那么現在也將沒有合理性和合法性。所謂照顧現實，就是要看到某些現實權利訴求的合理性，并給予積極回應。如當前各種國土整治項目的實踐，從宏觀層面來說，其基本立意和出發點都是好的，但是不能因此而損害農民的利益，對于農民的合理訴求應該正面回應，并應有相應的政策和法律進行保障。又如，農地流轉中的糾紛問題，對于那些當年確實因高額稅費而迫不得已拋荒以致喪失農地承包權的農戶，在當前現實情況已經改變的前提下，應該有所合理安排，如給予他們部分口糧田以維持其在特殊時期(如金融危機失業返鄉)的最低生計水平，但同時又要尊重歷史，即不能完全主張其要回原有的農地承包權。所謂顧及未來發展方向，就是指我們的農地制度與法律應有較為長遠的頂層設計，一旦制定，就應當能管長遠，而非朝令夕改，讓農民無所適從。

(二)構建合理的農戶利益平衡機制

一些農地糾紛的發生，從根源來說與農村的利益平衡機制被打破有相當關聯[5]。中國社會歷來都是“不患寡而患不均”，這種樸素的平等觀念經由新中國成立后的社會主義新傳統的強化更進一步為農民所內化。所以，農地糾紛大多是由于村集體內部利益平衡被破壞而導致。如在公共品供給過程中，在農業稅取消前，因為有稅費作為杠桿進行調節，能夠讓被占地農戶感覺到利益基本平衡，而取消農業稅費后，因為利益平衡被打破讓他們感受到了機會成本的喪失。同樣，對于國土整治來說，農地占用后如果對所有剩余農地進行重新平分一般會較少出現糾紛。然而在現實條件下，試圖通過調整土地或平分土地從而實現總體利益平衡的辦法是不現實的，唯一可行的辦法就是通過財政轉移支付即以財政補貼的形式彌補受損農戶，從而讓財政轉移支付替代性地起到調節利益平衡的杠桿作用，以盡可能地化解基于村集體內部利益失衡所引致的農地糾紛。

(三)嚴控分利集團分食農地資源

無論是農地征用、國土整治項目推行，還是城鄉建設用地增減掛鉤實踐，都應嚴格控制層層轉包的現象發生，嚴格防止因各種土地開發產生腐敗，堅決制止黑惡勢力參與工程項目。黑惡勢力的加入既損害農民利益，同時又會逐漸成為權力機構自身的毒瘤，輕則損害公權力的威信，重則損害公權力的合法性。在城鄉建設用地增減掛鉤的實踐中，對于那些沒有足夠財力的地方政府，要嚴格控制其推動大規模的拆村運動，以免侵害農戶建設用地權益。此外，對于在農地流轉中以規模經營為幌子套取國家惠農補貼、既坑害國家公共財政又坑害農戶權益的現象更應強力打擊和堅決查處。總之，要盡可能地維護農戶合法的農地權益，最大程度地阻止各種勢力侵蝕分利。

四、結語

當前農地糾紛正處于多發時期。隨著城鎮化建設的加快，由農地流轉、農地征用和國土整治所引發的農地糾紛還會在新的條件下進一步加劇。要化解當前農地糾紛困境，必須要繼續完善農地政策與法律制度，增強政策法律預期的穩定性，盡力構建平衡農民利益的合理機制，嚴控分利集團參與農地利益分配從而損害農民利益。

[1] 郭亮.地權糾紛與鄉村治理的“困境”——來自湖北S鎮的調查[J].北京行政學院學報，2010(4)：10-15.

[2] 劉燕舞.農地確權確地：實踐及其出路——基于湖北省五個地區的調查思考[J].中共寧波市委黨校學報，2011(4)：31-36.

[3] 賀雪峰.論利益密集型農村地區的治理——以河南周口市郊農村調研為討論基礎[J].政治學研究，2011(6):47-56.

[4] 陳鋒.“祖業權”：嵌入鄉土社會的地權表達與實踐——基于對贛西北宗族性村落的田野考察[J].南京農業大學學報：社會科學版，2012(2):68-75.

[5] 劉岳，劉燕舞.當前農田水利的雙重困境[J].探索與爭鳴，2010(5):42-45.