傳媒體制“兩分開”的制度安排邏輯

李 杉 阮 毅

(1. 武漢大學 新聞與傳播學院，湖北 武漢 430072；2.湖北科技學院 人文與傳媒學院，湖北 咸寧，437100)

在相當長的一段時間內，我國傳媒體制改革是在“事業單位，企業管理”的混合型體制下維持既有的利益格局，是在原有的計劃經濟體制內的局部改革。這種改革必然不會觸及核心制度層面，因而在推進傳媒市場化、產業化發展到一定程度后，無可避免地又變為傳媒產業發展的制度瓶頸。在新一輪文化體制改革的背景下，政府對傳媒制度變遷的安排從誘致性走向強制性，尤其是文化事業與文化企業兩分開的政策安排體現出政府對傳媒屬性、傳媒市場結構的新的“路徑設置”，梳理近十年政府的傳媒制度安排，呈現出“屬性多元、結構重建”的制度邏輯。

一、一元體制、二元思維的制度安排邏輯

以改革開放為起點，中國傳媒體制改革歷經三個階段：初步市場化、傳媒集團化和“轉軌改制”。三個階段的體制改革基本是在政府的制度安排下展開推進，尤其是前兩次制度安排邏輯，是在一元新聞體制下或是偏向宣傳屬性、或是偏向產業屬性的二元發展思維。

(一)混合型體制的安排邏輯：一元新聞體制的邊緣開放

一元新聞體制就是以國有制為唯一所有制形式、以政治宣傳為核心功能，這是在計劃經濟體制下確立的傳媒體制。傳媒是純粹的事業單位，其日常開支大部分依靠政府的財政補貼，肩負著政府“耳鼻喉舌”的功能。傳媒尤其是廣電傳媒是個需要高投入的部門，僅靠政府財政撥款難以支撐和發展。在此背景下，1978年，人民日報社等八家新聞單位聯合給財政部打報告，要求實行“事業單位，企業管理”的混合型管理體制。財政部因無法全面填補媒體單位的資金缺口，為緩解經濟壓力，很快批復同意執行，并指定了試點單位。1979年4月，財政部頒發的《關于報社試行企業基金的實施辦法》明確指示報社試行企業化管理模式。1981年開始，報業逐步自負盈虧，到80年代中期，混合型體制在全國多數中央和省級新聞報紙單位普遍實行。廣電業混合型體制的實踐稍稍晚于報業。1979年中央電視臺作為試點試行“預算包干”的財政政策，采取“差額補助、結余留用”的辦法，在獲得財政保障的同時，也獲得了資源收益和收益后資金的支配權，至80年代末期，整個廣電系統全面確立混合型體制。

“事業單位、企業管理”的制度安排源自于對傳媒實踐的一種追認，成立的條件是確保意識形態的框架，即在意識形態框架的默契下，政府減輕財政支出的壓力，而傳媒獲得一定的產業發展空間。傳媒若回報“意識形態”，政府即授予傳媒以“產業發展”——這種“產業發展”并非傳媒的完全市場化和產業化，而是基于傳媒的雙重屬性，將其非意識形態屬性部分進行市場化運作，因而也就不難理解政府制度供給時的“個體評估-追認-行業推廣”模式。政府先是“按兵不動”，傳媒業對現有制度進行突破，政府則根據制度突破行為產生的實際效果對制度創新行為進行評估，然后以政策法規文件、領導講話指示等形式做出表態，對既履行宣傳職責又提高傳媒自身經濟效益的行為予以默許或追認并在行業內迅速推廣，對違反了宣傳職責的則予以通告批評或叫停、禁止。因此，政府對傳媒制度安排的邏輯是基于一元新聞體制的邊緣開放。

(二)傳媒集團化制度設計思維：產業屬性的單一膨脹

處于一元體制、二元思維中的傳媒業的生存與發展主要受到兩股力量的影響，一是政府，一是傳媒自身。政府力圖維系“意識形態”的“底線”，而傳媒的“產業發展”則不存在“上限”。“產業發展”的需求渴望不斷突破制度困境與瓶頸；出于規避管理風險的需要，“維護底線”者卻不會貿然變革現有制度，除非制度需求達到一定程度，并且制度變遷也能給自己帶來利益時，兩者才能“合意”。與混合型體制確立的制度安排邏輯類似，集團化制度設計的思維也源自天平兩端的“合意”。

從產業發展的角度來看，傳媒集團化可以帶來規模經濟和范圍經濟。邊際成本低于平均成本就會存在規模經濟，不同于物質產品的生產，媒介產品的生產并不會因為受眾數量增加而提高生產成本，反而會因為受眾數量增加而減少成本。同時，傳媒集團內不同媒體之間分享同一信息資源，可以減少信息采集費用，節約信息采集時間，使信息資源利用率得以最大化。當傳媒集團旗下擁有電視臺、廣播電臺、電影、報紙、雜志、網站等多種媒介形態，業務范圍朝著節目制作與播出、信息產品研發、商務會展、旅游、房地產、體育和娛樂等多元化發展時，就可以創造范圍經濟。因此，集團化是傳媒組織發展到一定階段，在外部競爭與內部發展擴張的現實背景下，追求規模效益、提高抗風險能力的一種產業化發展的現實需求。

從政府的角度來看，傳媒集團化便于集中管理，從而降低管理成本與風險。以報業集團為例，報業集團的組建是圍繞黨報展開的，不論黨報的經營狀況如何，一律將黨報定為主報，其他一些業績好的報紙被列為“系列報”，其大部分收入都要上繳報業集團，子報從屬于黨報，為黨報服務。政府相關部門只要加強對黨報的直接管理，就能實現對各子報的間接管理，以達到減少管理環節、降低管理成本的目的。同時，政府通過對黨報的直接管理能夠繼續強化其輿論宣傳的導向功能，以維護政權穩定。廣電業集團化的道理亦如此，而且，由于廣電傳媒的媒介特性，如電波資源的稀缺性以及廣電傳媒覆蓋面廣、影響力大，相比報業傳媒，國家對廣電傳媒的管制更為嚴格。

因此，從制度安排的邏輯上看，傳媒集團化制度設計的思維仍然是在意識形態的框架下，以行政手段主導的傳媒產業兼并與重組。政府干預使我國傳媒集團帶有濃厚的行政色彩，成為“事業集團”，事業集團與下屬事業單位之間不是以資本為紐帶、以業務為聯系的母子公司關系，而是行政層級關系。事業集團的相繼誕生，是“事業單位，企業化經營”思路發展到極端狀態的體現。傳媒的集團化不是基于充分市場化的前提建立的，而是利用行政資源優勢而組建，集團化改革仍然拘泥于混合型體制的框架之下，這也意味著傳媒集團多元化經營不過是一句口號，傳媒的主要資源補償來源是廣告。行政資源配置帶來的制度優勢使得傳媒集團在廣告中獲取高額回報也并非是合理的市場行為，反而形成了單一的資源依賴與壟斷，因而在傳媒集團化過程中體現出傳媒“產業屬性的單一膨脹”。

從以上制度安排的理念與傳媒實際發展的狀態來看，制約我國傳媒發展的因素只有政府與市場，亦即傳媒具有意識形態與市場的雙重屬性。

二、文化事業與文化產業分開：屬性多元化的制度邏輯

德弗勒曾以“結構-功能”為基本框架，分析大眾傳媒在社會系統中的特性，認為傳媒在社會系統中始終扮演一種穩定的角色和功能，因而對傳媒產生制約的因素包括社會、市場和政府三個維度。混合型體制下的制度安排恰恰只關注了政府與市場兩個維度，傳媒政策關注的更多是政治和經濟兩種力量，因而也造成中國傳媒所謂的“雙重屬性”實則是單一屬性，從而也表現為國家與社會、公共與私人這些范疇在傳媒內容中的缺失或先天不足。

(一)從雙軌到剝離轉軌：多元屬性建立的可能

2003年我國開始啟動的文化體制改革，將包括媒體在內的事業單位改革全面置于市場經濟的基礎上。2003年7月，中央辦公廳下發《關于文化體制改革試點工作的意見》，改革試點工作全面推開，明確將文化單位分為公益性文化事業和經營性文化企業兩類，明確要求經營性文化企業實施公司制改造，完善法人治理結構，按照現代企業制度要求培育文化市場主體。并且確定北京、上海、廣東、浙江等9個省市為綜合性試點地區，35家文化單位作為試點單位，其中，新聞出版系統有21家，這其中包括4家黨報報業集團、4家經營性報社、7家出版集團(出版社)和6家發行集團，文化體制改革正式拉開序幕①參見《文化事業體制改革》(http://wenku.baidu.com/view/d654b2f4f705cc1755270995.html)。。2003年12月31日，國務院辦公廳《關于印發文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》，進一步明確了在WTO框架內開放文化市場，以政府配置文化資源為主向以市場配置文化資源為主方式轉換等基本取向，這意味著我國傳媒改革已從運作機制的變遷發展到體制的實質性變革階段②參見國務院辦公廳《關于印發文化體制改革試點中支持文化產業發展和經營性文化事業單位轉制為企業的兩個規定的通知》(http://baike.baidu.com/link?url=H9kbgOx8ynMvmALwNBAJZfpRa-vTVNdPMhpDn_evosKD8aWizeurxAxJAPp5fB0xxDCVxR391bS0uR20N8_80q)。。

從這兩個文件中可以看到，政府對傳媒干預的范圍與程度有了進一步的明確分野：公益性事業是指以新聞宣傳為主的節目內容，屬于意識形態范疇，由政府來主導；經營性產業由市場來調節，政府逐步放松對其的經濟規制。這一分開意味著政府開始由主宰一切經濟活動向提供公共物品和宏觀管理轉移，從而對傳媒產品和服務的產供組合方式有了新的認識。

基于這一制度安排，傳媒從原來的混合型雙軌體制中部分剝離直至整體轉軌改制。需要說明的是，整體轉制并不意味著傳媒改革回到產業屬性單一膨脹的老路上，而是將傳媒產品與傳媒服務的生產權、供給權、資源配置權等交予市場和社會公眾。這就意味著中國傳媒發展依賴政府、社會和市場等多重路徑成為可能，傳媒屬性從單一向多元的確立也逐漸成為可能。

(二)單一到多元：對傳媒屬性的再認識

對傳媒屬性的思考一直是我國傳媒理論的一個基本問題。20世紀50年代中期，王中教授提出報紙的“兩重性”：“報紙是階級斗爭的工具是真理，報紙是商品也是真理，兩個互不排斥，而是從不同角度提出問題，一個從辦報的目的提出，另一個是從經濟學角度提出。”[1]當然，雙重屬性的提出在計劃經濟時代注定是“異教邪說”不被接受，直至“事業體制、企業運作”作為傳媒雙重屬性論的制度確認，這一對傳媒屬性的認識才被認可。

顯然的一個問題是，雙重屬性論只是基于特定歷史條件的一種過渡性觀點，具有模糊性、策略性和不徹底性等特點，也正是從2003年學者們開始對傳媒屬性、雙重屬性論有了重新的思考。如李良榮認為：“中國的新聞媒體都具有雙重屬性，雙重屬性是就新聞媒體而言，但就個別媒體，雙重屬性的體現會有不同的偏重，屬于黨的喉舌的新聞媒體具有更多的上層建筑即更多的事業性質，而不屬于黨的喉舌的新聞媒體具有更多的信息產業屬性即企業性質。”[2]這一觀點是對原本模糊的“雙重屬性”做出更為微觀、細致的分解，也是對傳媒屬性再認識的開始。

伴隨著社會經濟與媒介技術的發展，人們對傳媒的新聞性、娛樂性、服務性、社會性、商品性和高科技性等逐漸有了更為清晰的認識與判斷，并且至少學界出現一種聲音，即認為傳媒具有以公共性、意識形態性和產業性構成的多元屬性，公共性是其他屬性的前提，多元屬性之間存在一致的可能，但更多的時候，多元屬性之間保持著一定的分離狀態，使它們之間保持一定的張力，從而維持傳媒屬性結構的穩定。

當然，事業性與產業性傳媒的分開是基于整個文化體制改革的宏觀背景之下的，首先實現轉制的是與新聞宣傳距離較遠的部門，比如新華書店、圖書類音像類出版社、電影制片廠和藝術院團等，然后是那些涉及剝離改制的部門，最后才是經營性文化事業單位需要轉制的部門。作為意識形態控制的核心領域，中國傳媒尤其是廣電傳媒的體制改革還具有一定的滯后性，尤其是當傳媒在混合型體制中獲得巨大的市場壟斷帶來的高回報以后，也讓其自身更不愿意從原有體制中剝離出來而在市場中“自由”發展。因此，我們也不難理解，在出版發行業轉制普遍實現之時，中國報業和廣電業卻僅僅以“采編與經營分開”、“制播分離”等部分剝離的現實路徑選擇來應對文化事業與文化產業分開的宏觀制度安排，它不僅是對“兩分開”的一種誤讀，也將對中國傳媒的可持續發展帶來新的體制性障礙。

三、理想制度路徑下的結構重建：政府、社會和市場三者關系中的傳媒發展

傳媒作為社會子系統，從誕生之時就與政府和社會緊密聯系，但市場作為傳媒資源配置的一種主導方式和制度并不是一直存在的，而且，市場不是傳媒生存與發展的唯一路徑，即使是在傳媒業高度發達的西方國家，傳媒并不是全部都依賴市場而生存或受市場影響(如公共傳媒)。檢視中國傳媒的發展歷程，我們發現，在與傳媒發展相關的社會、市場、政府三要素中，政府一直并且依然最為強勢。自建國以來，我國政府始終以全能型姿態存在，在社會各個領域扮演著最為重要的角色；市場的合法性地位只是在意識形態領域取得，依然受到政府“看不見的手”的強力管制和“看得見的手”的直接行政干預；社會雖然開始發展，但在三者關系中最為弱勢，并受到政府與市場的雙重侵蝕，社會的自治化和獨立化發展面臨著政府權力和市場利益的雙重沖擊。因此，在傳媒發展和體制改革進程中，社會這一要素實際上是缺失的，這造成了傳媒的結構性缺陷和制度性問題，即社會公眾利益的缺失。

(一)舊有治理結構的觸動

“兩分開”實質上觸及到了傳媒產權結構的變革。在原屬事業單位性質的傳媒集團下成立傳媒集團(股份)有限公司，將內部產業經營性資產與產業經營型子報子刊或頻道(率)全部劃歸到集團(股份)有限公司，并整體轉制為企業法人。整體轉制后的子報子刊或者頻道(率)從理論上可以獲得包括采編權和經營權在內的完整權利，實現內容生產和經營的統一。同時集團公司建立內部法人體系和健全法人治理結構，成為按照現代企業制度組建的新型傳媒市場主體。以廣電傳媒為例，在“兩分開”的制度安排下，廣電傳媒的公益性文化事業部分即廣電傳媒集團(總臺)仍歸屬國有，繼續履行意識形態的宣傳功能；而經營性文化產業部分即集團(股份)有限公司成為獨立的企業法人，作為市場主體參與市場經濟活動。集團(股份)有限公司實行產權多元化的股份制改造，建立現代企業制度，進行投融資上市，遵循優勝劣汰的市場游戲規則，采取完全市場化的商業運作。

1.對所有權、經營權關系的觸動

我國傳媒的產權得失一直完全由政府決定，收益權與處置權不歸經營主體而是歸政府，形成了一種產權結構單一、實際主體利益多元的局面：無論是投資、建設、使用等都隸屬于各級政府，且呈現出既高度集中又高度分散的結構特點，治理結構集管理、宣傳和經營三位一體，而政事、政企、政資和企事業混雜在一起。用現代產權制度和企業制度來運作經營性資源，將公共性事業與經營性事業分開，就是從實質性的操作層面將經營性資產、資源和業務從事業體制中分離出去，政府職能轉向監管，逐步實現管辦分離、政事分開、政企分開[3]，使局、臺的職能劃分更加明確。

2.對行政化競爭格局的觸動

我國的制度安排與政策變遷一直多為行政命令式的結構調整，從而形成了行政區域化的規模。傳媒市場化、集團化的改革路徑也是依據行政區劃、專業分工和級別大小來設置，各級政府與單位更多地關注政績而非經濟績效，社會公共利益更無從保證。文化體制改革背景下國務院發布的《文化產業振興規劃》，要求落實非公有資本以及外資進入文化產業的相關規定，指出要積極吸收社會資本和外資進入政策許可的文化產業領域，參與企業的股份制改造，形成以公有制為主體的多元化的所有制結構。規劃的出臺，使跨區域、跨行業、跨媒體并購重組成為可能，市場化競爭取代行政化競爭成為可能。當然，出于各種因素的影響，傳媒領域的跨區域、跨行業與跨媒體的發展仍然一波三折，甚至充滿反復。

(二)多元化結構建構目標的可能

與以往體制內的制度變革與制度設計不同的是，“兩分開”的制度安排，還敏感地觸及到了傳媒業體制的核心——產權制度的改革。“兩分開”的制度安排，進一步要求明晰產權界限，既要保證事業性傳媒能充分履行輿論引導、組織宣傳等社會職責，還要使產業性傳媒實現真正意義上的市場化、規模化的發展。國家在推進體制改革時，一方面，要考量改革是否會帶來傳媒業的失控，是否會成為增加社會風險的因素；另一方面，又必須保證傳媒作為黨政喉舌功能的充分履行，力求使整個改革不損害傳媒的社會管理功能，避免引起巨大的社會震蕩。因此，從運作機制的改革入手，循序漸進仍然是目前推進傳媒業體制改革的合理路徑，在這一思路下，基于多元屬性的傳媒結構的重建成為一種目標上的可能。

1.橫向領域從兩分開到三分開

兩分開是從體制上對傳媒組織內部的事業性和經營性的分開，發展到傳媒結構層面則意味著從計劃經濟時代的基于行業和行政區域的條塊分割和傳媒種類分割走向屬性分開發展的體系改革演進之路，即實現國家傳媒、公共傳媒和商業傳媒的三分開。國家傳媒作為“黨的喉舌”而存在，主要負責宣傳黨和國家的政策方針，依靠國家的直接撥款和其他財政投入獲得資金來源；商業傳媒在接受當地領導并嚴格遵守相關的法律法規的前提下，按照市場規律開展傳媒商業化運作和市場化競爭，自主經營、自負盈虧；公共傳媒主要負責提供新聞信息、討論公共事務，成為社會溝通的重要平臺。

公共傳媒不同于國家傳媒，是對單純事業性傳媒和產業性傳媒分開的補充。“傳播的公共利益，就應該是媒介允許并鼓勵、提升公共的參與和表達，塑造產業和政府以外的自治空間。也可以稱為孕育公共生活、鼓勵公共空間、提升公民文化”[4]。“新聞體制改革，最終將是政治派別利益、媒體產業利益與公眾利益的博弈”[5]。

2.縱向領域的結構分層

社會分層源自于社會分工的不同，意味著利益主體的多元化以及利益凝聚維度的多元化。在國家、社會、市場的三重關系中，傳媒結構基于社會結構與分層重建不同的層次類型，包括全國性傳媒、區域性傳媒和社區性傳媒。全國性傳媒和區域性傳媒一直受到重視，而社區性傳媒一直處于被忽視甚至壓制的邊緣。20多年的傳媒產業化發展浪潮中，社區媒介所遭受的沖擊最大，一方面無法通過產業化實現再生產的良性循環，另一方面政府主管部門的“關停并轉”等清理行動直指此類媒介。

在中國社會轉型時期，伴隨著“公民社會”的崛起與發展、網絡平臺的不斷成熟，社區媒介顯然具有全國性媒介與區域性媒介無法替代的價值。隨著傳媒產權結構的進一步調整與獨立，社區性傳媒的建立也日漸成為可能。當然，中國傳媒改革向來是以一種試錯與漸進的方式[6]緩慢推進，因此，雖然文化體制改革從時間上已經推進了10年，“屬性多元、結構重建”還只是作為一種治理目標的可能性而存在。但是，我們對于傳媒發展的漸進式路徑選擇的評價，不是對于這種路徑本身特征的評價，而是在社會公平和正義的原則下對于傳媒發展的根本價值目標的評價。如何推進傳媒體制改革，本身也是一個多方利益博弈的過程。“公共利益至上”應是傳媒體制改革和價值歸屬的本質方向，也應是評判傳媒發展的本質標準。如何將這一本質標準和方向落實在傳媒實踐中還將是一個任重道遠的歷程。

[1] 鄢光讓，周斌. 關于新聞事業性質及屬性的再認識[J].當代傳播，1997(1)：34-38.

[2] 李良榮.論中國新聞媒體的雙軌制——再論中國新聞媒體的雙重性[J].現代傳播，2003(4)：1-4.

[3] 張金海，余曉莉.媒介發展政策導向與制度變遷[M] //羅以澄，張金海，單波.中國媒體發展研究報告：2003-2004年卷.武漢：武漢大學出版社，2005：123-142.

[4] 夏倩芳.黨管媒體與改善新聞管理體制——一種政策和官方話語分析[J].新聞與傳播評論，2004：124-133.

[5] 夏倩芳.公共利益界定與廣播電視規制——以美國為例[J].新聞與傳播研究，2005(1)：54-61.

[6] 張金海，李小曼.傳媒公共性與公共傳媒——兼論傳媒結構的合理建構[J].武漢大學學報：人文科學版，2007(6)：863-867.