信息化與社區治理模式創新
——以杭州上城社區信息化模式為例

黃 家 亮

(北京科技大學 文法學院, 北京 100083)

我國社區建設從一開始就遇到人類社會發展進程中的一個里程碑式事件——信息化時代的來臨。如何在這樣一個新的時代背景下不斷創新社區治理模式、提升社區治理水平，是一個重大的理論和實踐課題。

一、社區治理困境與信息化時代來臨

當前我國社區治理面臨著諸多方面的深層次問題，而信息化時代的來臨為解決這些深層次問題提供了歷史性契機。

(一)當前我國社區治理的困境

所謂社區治理是指“以社區地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動，它體現為社區范圍內的不同主體依托各自資源而進行的相互作用模式。社區治理的目標就是通過多元權力對社區公共事務的參與，在多元權力格局職責分明而又相互依賴的基礎上整合社區資源，滿足居民需求，維護公共利益,推動社區發展”[1]。相對于傳統的社區管理而言，社區治理理念強調的是要將社區內各個利益主體和社區內外各種資源都調動并整合起來，共同參與社區公共事務，共同滿足社區居民需求，實現社區多元主體的合作共治。社區建設的目標就在于不斷提高社區治理水平，逐漸走向“社區善治”①這里所說的”社區善治”是借用西方治理理論中的“善治”概念。在治理理論中，“治理”是相對于“統治”而言的，而“善治”是“治理”的理想狀態。聯合國亞太經濟社會委員會(UN ESACP)認為善治具有八個特征：一是參與的治理(participatory )，二是依法行政的治理(follows the rule by law )，三是透明化的治理(transparent )，四是回應性的治理(responsive)，五是共識取向的治理(consensus oriented)，六是公平與公開的治理(equitable and inclusive)，七是效能與效率的治理(effective and efficient)，八是負責盡職的治理(accountable)。參見UN ESCAP：What is good governance，網址：http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm。。

然而，由于我國社區建設起步較晚，且是由政府自上而下進行推動，社區治理體制尚未理順，致使社區建設發展滯后，社區功能得不到應有發揮。這主要表現為以下三個方面。

第一，治理主體過于單一。我國社區制是由單位制演變而來，政府行政力量在社區治理中一直處于支配甚至壟斷地位，而市場、社會等其他主體發揮的作用很小，這導致了社區治理主體的單一性。在相當長時間內，社區居委會作為國家行政力量的代表承擔著政府延伸到社區的大大小小的各種行政事務。從法律地位來看，社區居委會是居民自治組織，是帶領居民實現自治的“頭”，而非政府延伸到社區的“腿”。但實際上，無論是過去還是現在，社區居委會在社區內卻是一家獨大，是社區最核心的組織機構，承擔了大量行政性事務，甚至可以說是社區的權力中樞，這就導致了社區居委會的功能錯位和社區“行政化困境”[2]。

第二，社區資源整合不足。隨著單位制的逐漸解體，越來越多的社會成員從“單位人”變為“社會人”、“社區人”。為了實現對“社區人”的有效管理，整個社會的重心逐漸下移，社會資源配置呈現越來越明顯的社區化趨勢[3]。然而，公安、司法、社保、衛生等各部門的資源卻是相對分割，下到社區以后也呈分散狀態，需要進行有效整合才能形成“合力”。同時，作為一個“地域性社會”， 社區內部也蘊藏著各種豐富的資源，如駐區單位和社區居民的各種社會資源，社區內具有專業技能的各種人力資源，以及社區歷史、傳統、習俗等各種文化資源。這些資源往往是潛在的、無形的，容易被忽視，只有通過一定的體制機制創新，這些潛在的資源才能得到開發和激活，變成現實的、可用的社區資源[4]。可以說，社區并不缺乏資源，但是缺乏對資源進行有效承接和整合的平臺。

第三，居民的社區認同和參與機制欠缺。社區的本質是其“共同體”屬性，社區建設就是要“通過創造優美、舒適的生活環境，提升人的生活質量，使社區成為一個‘生活共同體’；通過人與人的交往與溝通，形成祥和、團結、合作的社會環境，使社區成為一個‘社會共同體’；通過互助共濟，構成一種我為人人、人人為我的理想與道德境界，提倡誠信友愛、奉獻，使社區成為一個‘精神共同體’；通過強化社區團結、法律意識，構建共同的社會價值觀和共同的精神追求，推動社區發展和社會協調發展，使社區成為一個‘文化共同體’”[5]。有學者曾形象地說，社區建設的目標就是要“把居住在同一空間的鄰里(物理空間上的比鄰而居)建設成為鄰里(社會空間意義上的鄰里關系)”，“社區姓‘社’不姓‘區’，‘社’主要指的是人與人之間的關系”[6]。 然而，當前我國社區建設卻面臨尷尬處境：政府自上而下干得熱火朝天，而社區居民參與的積極性卻不高、參與的渠道也不多，這導致居民的社區認同和歸屬感不強，社區在相當大程度上還只是一個行政管理或地域意義的概念，離“共同體”理想還很遠，在一定程度上社區建設成了政府的“獨角戲”。

(二)信息化時代的來臨及其契機

早在上世紀七十年代初，美國著名社會學家丹尼爾·貝爾就大膽預測一個技術軸心時代——后工業社會的來臨。在他看來，創造新的“智能技術”并控制技術的發展是后工業社會中政策制定的主要目標[7]。如果說丹尼爾·貝爾對于未來信息社會還主要基于大膽想象和科學預測的話，那么到了1995年，《數字化生存》的作者尼葛洛龐帝所面對的則是一個初具魔力的智能世界——盡管那時候互聯網還沒有普及。尼葛洛龐帝認為信息技術已經完全改變了人類的生活方式和生存狀態，他在《數字化生存》中描述了數字技術為人們生活、工作、教育和娛樂所帶來的種種沖擊和問題[8]。緊隨其后，曼紐爾·卡斯特則直接用“網絡社會”來概括當今這種被信息技術所統治著的社會，因為“作為一種歷史趨勢，信息時代的支配性功能與過程日益以網絡組織起來。網絡建構了我們社會的新社會形態，而網絡化邏輯的擴散實質性地改變了生產、經驗、權力與文化過程中的操作和結果”[9]434。無論是基于大膽預測，還是基于現實觀察，三者都認為信息技術革命的確是人類社會里程碑式的事件，它開啟了一個與過去完全不同的時代。當今，信息已成為經濟發展的資源和生產要素，成為社會進步的強勁推動力，一場由信息技術點燃的革命正迅速在全世界擴展。這場革命對人類影響之深，就像曼紐爾·卡斯特所說：“從根本上改變了我們出生、生活、學習、工作、生產、消費、夢想、奮斗或是死亡的方式。”[9]28人類社會正在邁向一個新的信息時代。

中國社區建設從一開始就面臨著這樣一個新的時代，并被越來越深地卷入到信息化的浪潮中。隨著信息技術特別是網絡技術在中國社會的迅速普及，如何在信息化、網絡化時代開展社區建設、創新社區治理成為一個重大的時代課題。這實際包括兩個方面的命題：首先，如何應對信息化、網絡化對實體社區所帶來的挑戰，如英國社會學家馬丁·阿爾布勞所說的“脫域的共同體”(disembeded community)問題①馬丁·阿爾布勞認為，在全球化時代，共同體(community)是沒有地方性的中心的，它已和地點脫鉤，成為“脫域的共同體”。如果想描述在全球化條件下居住在統一區域中人們之間的關系的特點，最好把他們叫做“互不相關的鄰里”。參見馬丁·阿爾布勞：《全球時代：超越現代性之外的國家與社會》(高湘澤、馮玲譯，商務印書館，2001年版第252頁)。。其次，更為重要的是如何利用信息化特別是網絡化創新社區治理模式。在信息化時代，社區建設的內涵有了新的拓展，不僅僅是實體維度社區的建設，也包括虛擬維度社區的建設。《2006-2020年國家信息化發展戰略》和《國家電子政務總體框架》也明確要求，要把電子政務覆蓋到街道和社區，提高社區服務與管理的現代化水平。無論從哪個角度來看，社區信息化建設都是當今社區發展的潮流，也成為社區建設的重要內容。如何利用信息技術，搭建新的社區治理平臺，從而實現各大社區主體間的有效聯動和各種社區資源的有效整合，并促進社區居民之間的社區認同和良性互動，形成新型社區治理模式，是當前我國社區建設亟需破解的重大課題。

近年來，全國各地都在積極探索這一難題的破解之道，并積累了豐富的地方性經驗。這里主要介紹、分析杭州上城區以“二化四網六平臺”為主要內容的社區信息化模式①筆者所在學術團隊曾于2008年和2011年兩次對杭州上城區社區建設進行系統調研，本文的材料來源于課題組調研，特別是上城區民政局提供的內部資料。關于上城區社區信息化的介紹參見：鄭杭生、楊敏、黃家亮等：《中國特色和諧社區建設“上城模式”實地調查研究》(世界圖書出版公司，2009年版第159-223頁)；鄭杭生、楊敏等：《合作共治的“上城模式”——從新型社區治理邁向創新社會管理的“上城經驗”》(吉林出版集團有限責任公司，2012年版第229-271頁)。。

二、杭州上城社區信息化運行模式

上城區是杭州市的老城區和主城區，位于市中心區域，是南宋皇城根兒所在地，有著深厚的歷史文化底蘊。全區下轄6個街道、51個社區，面積為18.1平方公里，常住人口約34萬人。

(一)上城社區信息化歷程

上城社區信息化建設歷程大體可以分為三個階段。

第一個階段是從2001年到2004年的初步創設階段。2001年12月，上城區首次實現了區、街道、社區三級縱向聯網，建成了覆蓋全區的社區信息綜合平臺，實現了區級各職能部門、各街道、社區之間文件傳遞、基礎資料共享的網絡化，并基本實現全區辦公自動化。同年，上城區率先建成了全區所有中小學、幼兒園校校聯通的教育城域網。2003年12月底，上城區湖濱街道岳王路社區作為全市第一個數字社區試點，開通了“社區e家人”網絡平臺。至此，上城區初步形成了覆蓋政府內部辦公、教育教學和社區居民事務的內部網絡。

第二個階段是從2004年到2008年的形成體系階段。2004年杭州市印發了《杭州市社區信息化建設實施綱要(2004-2006)》，提出建立八個系統，即市民呼叫服務系統、網站系統、電子政務外網、應用軟件系統、市民卡服務系統、電子閱覽室系統、小區家庭智能化系統、居民基礎數據庫系統。在此基礎上，上城區通過《關于印發〈杭州市社區信息化評估指標體系(試行V2.0)〉的通知》、《關于印發〈杭州市社區信息化管理服務軟件基本功能規范(V2.0)〉的通知》等相關文件，對社區信息化工作進行了全面部署。在實際工作層面，上城區建立了“二化三網”，即辦公自動化、臺賬電子化以及電信、電視、計算機三大網絡。在此基礎上，上城區首次提出建立“數字社區”的構想。

第三階段是2009年至今的進一步發展完善和品質提升階段。這一階段上城區逐漸形成了較為完善的“二化四網六平臺”社區信息化體系。

(二)“二化”建設

所謂“二化”，已經由之前的辦公自動化、臺賬電子化發展為社區管理信息化和社區服務信息化。

1.社區管理信息化

搭建區、街道、社區三級聯動平臺，實現辦公自動化；開發網絡版管理軟件，實現社區工作臺帳的電子化，并以“事”設“項”進行模塊設計，使區、街道、社區三級管理與服務在同一個網絡環境中運行(見圖1)。

圖1 上城區、街道、社區三級業務流程圖

2.社區服務信息化

通過《上城區便民服務手冊》、電視服務網、電腦服務網、電話服務網搭建起社區服務新平臺，以便更有效地滿足不同層次社區成員的個性化需求。

(三)“四網”建設

所謂“四網”，是指“e家人”社區事務管理網、社區電腦服務網、社區電視服務網和社區電話服務網。

1.“e家人”社區事務管理網

區、街道、社區通過“e家人”社區事務管理網絡實現整體聯動，形成實時、在線、共享的數據信息。同時，實現各種政務系統的有效銜接，如社區信訪網絡管理系統、幫扶救助審批系統、數字城管系統、計劃生育管理系統等都通過該網進入社區。該系統集網上辦公(包括網上審批、網上交流、網上考核)、電子臺帳、居民信息數據庫功能于一體，實現了基礎數據的內部共享，提高了工作效率，降低了管理成本。

2.電腦服務網

區、6個街道、51個社區建立網站群，每個社區網站都有“社區服務”、“社區論壇”和“事務聽證”等欄目，按地域性、個性化、針對性開展服務。“社區服務”欄目主要提供社區周邊的家政服務、餐飲服務、鮮花定購、電腦維修、公交車信息等；“社區論壇”欄目主要是促進社區與居民之間以及鄰里之間的交流與溝通。

3.電視服務網

該網定位為“社區電視臺”，主要為經常看電視的中老年人群服務。各社區在數字電視上開通個性化的“社區是我家”頻道，該頻道建立了社區政務類(社區動態、居務公開、居民采風等)、公共服務類(社區交通、工商預警、天氣預報等)、社區服務類(服務信息、商品信息)、家庭信息類(物業管理、水電管理等)和華數互動類(投票、團購、淘寶)五大板塊。

4.電話服務網

上城區與杭州市民服務呼叫中心共建上城區“96345”社區公共服務呼叫信息平臺(見圖2)，與各社區服務熱線、區社區醫療服務熱線、區應急救助服務中心及各種便民服務企業實現聯動對接，通過手機、電話機、呼叫器的呼叫接入，第一時間為廣大居民提供便捷、優質服務。

圖2 上城區96345公共信息服務平臺功能圖

(四)“六平臺”建設

所謂“六平臺”是指依托“四網”搭建社區事務管理平臺、公共服務信息平臺、居民互動網絡平臺、居家養老服務平臺、社會志愿服務平臺、為民服務聯盟平臺，使信息化滲透到社區生活的方方面面，讓居民享受快捷的“數字生活”。

通過以上社區信息化體系，上城區力圖逐漸實現“5A”社區服務目標，即任何人(Anyone)在任何時候(Anytime)和任何地點(Anywhere)通過任何方式(Anyway)得到任何服務(Any service)。這一體系結構可用圖3表示。

圖3 上城區“二化四網六平臺”社區信息化體系示意圖

杭州上城區通過“二化四網六平臺”建設，形成了一個覆蓋廣泛、科學嚴密、高效便捷、自成一體的社區信息化服務系統，極大地提高了社區治理的效率，實現了社區治理模式的創新。

(一)信息化與社區復合治理體制構建

杭州上城區社區信息化的首要功能是打破了過去由單一行政力量主導的社區治理模式，實現了社區復合治理。所謂“社區復合治理”是指社區內黨組織、居委會、社區服務站、社區社會組織、市場組織、社區居民、轄區單位等各種主體，基于公共利益和社區認同，協調合作，各盡所能，共同提供社區公共服務[2]。社區主體的復雜性往往被看作是社區難以治理的重要根源，但如果換一種思路的話，這也意味著社區潛在資源的豐富性。如果能夠將社區各種主體整合起來形成合力，那就是社區的寶貴財富。

上城區“二化四網六平臺”建設是與其“333+X”社區大服務體系構建直接相關的，或者說，上城區推進“二化四網六平臺”建設是為了更好構建其“333+X”社區大服務體系。在“333+X”社區大服務體系中，第一個“3”是指政府、社區、社會3個主體，第二個“3”是指公共服務、自助互助服務、便民利民服務3種體系，第三個“3”是指社區公共服務工作站、居民活動類載體、居民生活服務類載體3類載體，“X”是指三大主體提供的與生活密切相關的多個服務項目，包括吃、住、行、游、購、娛、健等各類相關服務。“333+X”社區大服務體系的基本理念就是明確政府、社區、社會各自的職責，將政府公共服務覆蓋到社區，最終目標就是要將三個主體的力量在社區層面協作起來，實現有機互動、相互補充、各盡其能，共同發揮其在社區服務中的功能[10]。真正實現三個主體之間的協作這一目標需要找到具體的機制，上城區的成功之處在于其通過信息化技術找到了連接各類社區主體和整合各種社區資源的路徑。以“四網”為例，“e家人”社區事務管理網實現了政府、企業、社區、公眾之間的合作；電腦服務網實現了政府、企業、社區、非盈利組織、公眾之間的合作；電視服務網實現了政府、企業、公眾的合作；電話服務網實現了政府、企業、非盈利組織之間的合作[11]。

(二)信息化與社區資源優化配置

社區復合治理體制的最大優勢是能夠最大限度的開發、動員、整合社區內外的各種資源，特別是能夠將社區內潛在的社會資源轉化為社區實際可用的資源，從而實現社區資源的優化配置。社區信息化平臺之所以能夠促進社區資源的優化配置，主要在于其運用數字信息技術將各種服務的提供者與社區居民的需要實現了有機對接，其具體運作機制可以從“96345”社區公共服務呼叫信息平臺的運行過程中體現出來。

“96345”看似一條簡單的市民求助熱線，但經過多年的發展已成為一個集多重功能于一體的綜合性社區服務平臺。其運行模式是通過信息網絡平臺實現全市各類社區服務信息聯網，任何一個社區居民在任何時候任何地方需要提供社區服務，只要撥打96345服務熱線，就可以通過這一平臺迅速匹配到最優資源，然后由相關服務主體提供優質服務。支撐這一條熱線的是通過“二化四網”所搭建的“六平臺”蘊含的海量信息和服務資源。正是這種強大的服務隊伍、豐富的信息資源和科學的管理方式，保障了服務需求方和服務供給方之間能夠實現無縫對接，構建起一個信息呼叫和服務供應一體化的網絡系統。

從本質上看，該平臺是政府利用自身的公信力和組織協調能力，通過構建一個信息化公共服務平臺，在千家萬戶的分散需求與成百上千的服務供給主體之間實現了有效對接，構建了一個具有張力的公共服務空間。相對于傳統的由政府直接提供或由市場自發提供公共服務的模式來說，這是一種政府主導、市場和社會組織運作的新模式，這種模式實現了所有參與主體的“共贏”，如：政府增加了稅收并促進了就業、公共服務等社會問題的解決，企業拓展了市場并促進了服務業的規范化、品牌化發展，社會團體獲得了巨大的活動空間，居民的服務需求能夠得到及時、高質量的滿足。

(三)信息化與社區居民參與機制創新

如前所述，“共同體困境”一直是困擾我國社區工作者的難題——政府努力地推進社區建設，而社區居民卻缺乏參與的積極性，也對社區缺乏情感和認同。造成這一局面的一個重要現實原因就是“社會主要群體不在場”，即中國城市社區主要成員的主要社會活動不在社區之中，他們即使想參與社區活動也缺乏機會[12]。而社區信息化正是通過信息技術為社區成員搭建了不受時間和空間限制的參與、交流平臺，使人們即使身在職業場所也能參與社區事務。上城區著力打造的居民互動網絡平臺，就是試圖創新社區居民的參與機制。如為健全民意表達機制開設網上論壇和網上事務聽證，使居民反映問題、發表意見有了暢通的渠道。網上論壇使社區居民隨時隨地只要有網絡就能反映問題、提出建議和發表意見，并能夠及時得到各種幫助和服務，從而完善了社區的自我管理，同時也實現了社區內的人力資源整合與共享。例如社區里的醫生、律師、教師等可以發揮自己專業優勢，在網上提供義務咨詢和指導，增加成員間的相互了解和幫助，促進鄰里和諧。

通過搭建社會志愿服務平臺推進社區居民的自助互助服務，是信息化推動社區居民參與機制創新的又一表現。上城區充分挖掘網絡在志愿服務方面的功能，推出了以“今天我服務你，明天他服務我”為宗旨的“網上時間銀行”。“時間銀行”網站每天公布當天的最新志愿者名單、服務項目和服務時間，同時將需要服務和能提供的服務項目在網上滾動播出，實現了服務提供方和服務需求方之間信息的有效對接。而且，志愿者每次提供服務的時長還可以儲存在網站上，等他們自己需要幫助時，可以獲得相同時長的志愿服務。此外，志愿者隊伍還與“96345”市民呼叫中心實現聯動，居民撥打“96345”，呼叫中心根據居民需求、服務對象情況和所在地址，聯系各街道志愿者管理中心，就近選派志愿者上門提供服務，為居民提供了一個全天候的服務平臺。

(四)信息化與新型“國家-社會”關系構建

從根本上來看，社區治理模式實際上就是“國家-社會”關系模式，或者說是“政府-市場-社會”關系模式。在西方，國家與社會往往被認為是相互對立、相互制衡甚至你死我活的的關系，為了防止國家對市場和社會的侵犯，往往對國家權力做了嚴格的限制；在計劃經濟時期，我國也是將國家與社會關系對立起來，但與西方不同的是，我們對市場和社會進行了嚴格限制，造成有國家而無社會。上城區社區信息化的實踐表明，一種新型的“國家-社會”關系——“國家-市場-社會的三維合作”模式是完全可能的①關于這種新型“國家-社會”關系的詳細論證，參見楊敏：《“國家-社會”的中國理念與“中國經驗”的成長——社會資源的優化配置及公共服務與社會治理的創新》(《河北學刊》，2011年第2期)。。上城區通過信息化手段，將社區各主體有效連接起來，形成了互利共贏的局面：市場組織憑借自身靈活機動、市場敏感以及先進的管理經驗和設備等優勢，實現效率維度；政府組織則利用自身的公共性、完善的規章制度以及嚴密的監督和審查機制，實現公平維度；社會組織則通過其靈活性、公益性、奉獻性等優勢，彌補社區服務中的“政府失靈”和“市場失靈”，使整個社區服務體系更加完善。最后，社區居民在這種互動中獲得了高質量、高效率的優質社區服務。這一模式的成功之處在于政府通過信息化手段構建了一個富有張力的社區服務系統，在這一系統中，政府、市場和社會三大主體之間不僅不相互沖突，而且形成了優勢互補、互利共贏、復合治理的良好局面[13]。這種“國家-市場-社會的三維合作”模式與傳統的“國家-社會二元對立”模式是絕然不同的，也是社區治理模式最深刻的轉型，代表著未來我國社區治理創新的方向。

[1] 于燕燕.社會組織在社區治理中的作用和角色定位[EB/OL].[2013-11-25].http://www.bjpopss.gov.cn/bjpssweb/n32669c49.aspx.

[2] 鄭杭生，黃家亮.論我國社區治理的雙重困境與創新之維——基于北京市社區管理體制改革實踐的分析[J].東岳論叢,2012(1)：23-29.

[3] 楊敏.我國城市發展與社區建設的新態勢——新一輪城市化過程社會資源配置的社區化探索[J].科學社會主義,2010(4)：90-94.

[4] 黃家亮,鄭杭生.社會資源配置模式變遷與社區服務發展新趨勢——基于北京市社區服務實踐探索的分析[J].社會主義研究,2012(3)：70-74.

[5] 馬麗華.關于如何構建“和諧社區”的幾點思考[EB/OL].[2013-11-25].http://www.sociologyol.org/yanjiubankuai/tuijianyuedu/tuijianyueduliebiao/2009-08-03/8510.html.

[6] 曹錦清.如何建設“社會”[J].檢察風云,2012(13)：4-5.

[7] 丹尼爾·貝爾.后工業社會的來臨[M].王建民，李紹民，譯.北京：新華出版社，1997：127.

[8] 尼古拉斯·尼葛洛龐帝.數字化生存[M].胡泳，范海燕，譯.海口：海南出版社，1996.

[9] 曼紐爾·卡斯特.網絡社會的崛起[M].夏鑄九，王志弘，等譯.北京:社會科學文獻出版社，2006.

[10] 上城區民政局.共建、共治、共享的新型社區治理模式——以杭州市上城區“333+X”社區大服務體系為例[M]//于燕燕.中國社區發展報告(2012).北京:社會科學文獻出版社，2013.

[11] 陳微,馬麗華.中國和諧社區——上城模式：共建、共治、共享的“333+X”社區大服務體系實證研究[M].北京:中國社會出版社，2011:78.

[12] 劉少杰.新形勢下中國城市社區建設的邊緣化問題[J].甘肅社會科學,2009(1)：11-14.

[13] 黃家亮.論社區服務中國家、市場與社會的互構——以北京市96156社區服務模式為例[J].北京社會科學,2012(3)：41-46.