民辦養老機構發展的問題表達與策略選擇
——基于杭州的經驗

徐 祖 榮

(杭州市社會科學院，浙江 杭州 310006)

加快發展養老服務事業是落實科學發展觀的重要實踐，是社會文明進步的重要標志，是保障和改善民生的重要內容，是共建共享全面小康社會、共建共享“生活品質之城”的重要體現。近年來，杭州市委、市政府十分重視養老服務業的發展，出臺了一系列政策措施，初步建立了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系，有力推進了養老服務業的發展，許多工作走在了全國、全省前列。但必須清醒地看到，杭州人口老齡化程度高于全國、全省平均水平，養老服務供給相對不足，這給社會和家庭帶來一系列問題和挑戰。據抽樣調查，有47%的老年人擔心年老生活不能自理或生活無人照料，有98%的老年人要靠居家養老，目前能進入機構養老的老人只占老年人總數的1.28%,而杭州老年人口中，有各種疾病或生活不能自理的大約有10萬人，其中80歲以上的已不在少數。同時，傳統的大家庭正在或已經被核心家庭取代，老年人和子女分開居住已相當普遍，“空巢”老人越來越多，2011年就發生了數起獨居老人慘死家中多天未被人發覺的事例[1]。因此，如何實現“老有所養、老有所醫、老有所樂、老有所學、老有所教、老有所為”，改進和提升傳統的養老服務供給體系，在社會福利社會化背景中培育多元化養老服務供給主體，大力發展民辦養老機構，需要全社會未雨綢繆，認真對待。

一、民辦養老機構的優勢與劣勢

(一)優勢

1.初具規模，影響逐升

民辦養老機構在杭州已經形成一定的規模，在社會上也有一定的影響力，并且在很大程度上分擔著杭州養老事業的重任。

在2010年杭州市民政局調查的部分民辦養老機構中,平均入住率達80.7%，而國有養老機構、集體辦養老機構平均入住率分別為70.7%和43.7%①資料來源：邵勝撰寫的報告《杭州市養老機構發展現狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

若將養老問題全部推給居家養老和社區養老，杭州的養老情況將是什么樣的？且不說現代居家養老的可實現性和可操作性有多大，單看社區養老的承載能力就可以斷言，社區養老不可能解決居家養老剩余的養老需求，社會需要民辦養老機構作為社會養老方式的重要補充力量。

2.與居家養老相比，民辦養老機構能降低養老成本

目前，家庭養老功能正在弱化。首先，家庭結構小型化對子女的經濟供養能力構成了挑戰。我國從20世紀70年代開始實行計劃生育政策，生育率逐年下降，家庭子女數量漸漸減少。同時，生活水平和醫療水平的提高使老年人口的壽命在延長，子女的贍養負擔也在加重。如果現有的計劃生育政策不變，到2020年，杭州將迎來“1-2-4-8”的家庭結構，即一個家庭中有2個中年夫婦，8個高齡老人，4個低齡老人，還有1個小孩。家庭很難充分擔當起老年人的生活贍養和精神慰藉的義務。其次，家庭結構的核心化。一方面老年戶數量增加，另一方面家庭關注的重心從老年人轉向子女，以子女為中心的家庭觀念開始整合到整個家庭結構中。與此同時，在城市中出現了越來越多的“啃老現象”，父輩一代要承擔起子女的買房首付和孫輩的照顧，這種供養文化的轉移正在改變著家庭經濟資源的分配方式。

居家養老固然能使老年人怡然自得地在家進行養老，享受天倫之樂，能夠有比較舒暢的心情。但是，老人居家養老是以犧牲子女及親人大量時間和精力為前提的。如果老人有重病或者臥床不起需要人全天候照看時，子女及親人需要花更多的時間和精力去照料。在壓力大而又繁忙的現代社會，這樣的時間與精力付出并不比去養老機構的花費實惠，反而加重了子女及其親人的經濟負擔。按月份或相應時間交納一定費用，民辦養老機構就能讓老年人入住，讓他們享受到比較專業且全面的服務。入住的老人有了自己的群體，有了共同的語言，可以有相對豐富的業余生活，還能保證老年人即時的健康和安全，提高了生活質量。老年人的子女及其家庭可以更好地投入到工作和學習中，在增加家庭收入的同時，減輕了家庭養老服務成本較高帶來的經濟負擔。相對于居家養老而言，民辦養老機構有著一舉兩得的好處。

3.與社區養老相比，民辦養老機構服務體系相對比較成熟

社區養老是介于完全居家養老與完全機構養老的中間形式，在一定程度上能讓老年人生活得自由自在，滿足他們在家中養老的愿望。社區養老以社區為依托，向老年人提供各種養老服務需求以及各種緊急上門服務需求。這對低年齡段的老年人來講還比較現實和方便，因為很多事情他們還可以自理，只需要一些小的幫助而已。然而對高年齡段的老年人而言就不太現實，因為他們基本上需要24小時的照料服務，社區養老服務基本上不可能做到完全的24小時上門服務，即便隨叫隨到，萬一有特別緊急的生命危險情況出現，等社區服務人員到達時，后果可能不堪設想。目前，我國社區服務和社區照顧的發展狀況很不樂觀,調查表明，城鄉社區中能夠提供家政服務所覆蓋的居家老年人比例，城市為68.2%，農村僅為6.8%[2]。

民辦養老機構養老方式有著社區養老無法比擬的優越性和安全性，如民辦養老機構有相對專業的照料,針對老年人的自理程度不同收取不同費用，采取不同的護理措施，以保證老年人得到及時、周到、全面的養老服務，這與社區養老相比，有著不可取代的優越性。

4.與公辦養老機構相比，民辦養老機構市場發展優勢明顯

公辦養老機構是在計劃經濟條件下形成的，是國家包辦、政府部門分工統管、財政統包供給，機構的發展和運營直接受制于政府部門。這種機構運營非產業化、性質行政化、經費供給化、資源配置非社會化、運行機制非效率化的發展格局，在實行市場經濟的今天暴露出很多問題。一是因為經濟水平的提高帶來人們對高質量、多元化養老服務的需求，公辦養老機構很難包辦并滿足不同類型、不同層次的養老需求；二是由于缺乏外在的約束和激勵機制，公辦養老機構容易陷入低效率與低質量的困境，這給民辦養老機構的生存發展留下了空間。與公辦養老機構相比，民辦養老機構有著明顯的市場發展優勢。

(1)機制的靈活性。民辦養老機構作為民營經濟的一種，有著快、輕、便等機制的靈活性。“快”指民辦養老機構能夠隨市場的需求變化，迅速改變和調整與市場相適應的經營管理體制和競爭策略；“輕”指民辦養老機構負擔輕，無需承擔國家、集體遺留的沉重歷史包袱，能充分發揮市場在資源配置上的優越性，為政府承擔公共事業領域應有的責任；“便”指民辦養老機構提供養老服務的便捷性，能以市場需求為導向，提供適合市場需求的服務，不會受到條條框框的約束。

(2)決策的時效性。市場瞬息萬變，唯有迅速決策，縮短決策周期，才能適應市場變化，發揮市場在資源配置上的優越性，而公辦養老機構由于經營體制上的特殊性，決策周期長而復雜,當一個項目開始運營時，市場需求的方向可能已經發生改變。如全國各個地區投資興辦的星光養老院，依靠政府投資建設，在后期經營不能滿足社會需要時，難以及時調整經營策略，改變經營服務內容，致使“星光工程”形同虛設。

(二)劣勢

1.機構功能欠全面

各類養老機構的功能定位缺乏統籌規劃和合理布局，大多屬單純供養型，而集收養、治療、康復、教育、娛樂于一體的養老機構發展慢、數量少，尤其是缺乏專門針對自理能力較差的高齡老年人、殘障人員的醫療護理型的養老機構。調查發現，杭州絕大多數民辦養老機構缺乏精神病、傳染病、老年癡呆、重癥疾病患者的養老設施。據國內有關調查顯示，全國重度精神病患病率約占老年人群的1.07%，癡呆癥患病率占老年人群的5%～10%[2]，對精神病老人、癡呆癥老人的生活照料已成為不少家庭的嚴重負擔。浙江省內現有溫州、寧波、紹興三家床位數為1 430張的精神病養老機構收治精神病老人。杭州目前還沒有一家專門收治老年癡呆癥患者的民辦養老機構，精神病老人長期托管、康復服務也面臨困境。

2.資金短缺，設施匱乏

資金短缺是困擾民辦養老機構的普遍性問題。2008年杭州市政府向養老機構共撥款1 677.53萬元，其中向7家國有養老機構撥款1 476.95萬元，向12家民辦養老機構僅撥款51.14萬元。按規定，在機構養老設施方面，主城區用房自建的民辦養老機構，床位數達到50張(含)以上,取得社會養老服務機構設置批準書和民辦非企業單位證書并投入使用后，由省、市、區財政按照核定的床位數分別給予每個床位3 000元、6 000元、6 000元的補助，相對于新建養老機構動輒10萬余元每床的成本而言，仍顯不足[2]。在不計設備折舊的前提下，不論檔次高低，民辦養老機構大多處于收支相抵的境況，基礎建設投資無法正常收回，后續投入更難以為繼。由于辦社會福利機構利潤低、前期投資大、回收時間長、入住率低等原因，一些私人出資者舉債經營，不堪重負，沒有能力添置、改善設施，對有入住需求的老年人缺乏吸引力與競爭力，無法形成良性循環。

在被調查的民辦養老機構中，部分開設于20世紀90年代末期的機構最早購置的一些基礎性設施已經老化，有的房間內線路及獨立衛生間的熱水器、水龍頭等已經不能使用，嚴重影響老年人的生活;有幾家機構的室外活動面積相當小，沒有日常健身活動設施，只有幾十平米的綠化帶;只有個別有條件的機構安裝了室內呼叫器，多家機構只有一些體溫計、血壓計、氧氣瓶等醫療設施，只有為數不多的機構有醫療室和醫生，據上城區調查，僅1家機構配備保健醫生;部分機構設施存在安全隱患，大都不符合老年人建筑設計規范，有1家機構無安全樓梯通道，有9家機構僅配單向安全疏散樓梯通道[3]。

此外，杭州民辦養老機構還存在著布局和場地問題。如上城區和下城區，雖然老齡化程度高，養老設施服務能力弱，但由于是開發較早的老城區，人口密度大，用地緊張，新建養老機構勢必涉及拆遷問題，養老設施發展空間受限。

3.服務和收費標準欠規范

各民辦養老機構分級護理自成一套，缺少科學、統一的管理，表現在：①分級護理的級別數量不統一，從1～11級不等。②分級護理內涵不統一。同樣是一級護理，有些是針對完全自理生活的老人，有些是針對完全不能自理生活的老人。③分級護理標準不同，服務提供內容不同，收費標準不同。④缺少統一、科學的分級護理服務規范和評價體系。對各級別護理細則及護理服務要求缺乏明確而詳細的規定，也沒有統一的評價標準。此外，分級護理主要依據老年人的生活自理情況和需要提供的服務內容，對老年人的心理方面的需求沒有考慮。

民辦養老機構的收費大多由床位費、護理費、伙食費三項構成，其中床位費、護理費的收費差距較大。部分民辦養老機構的收費超過大多數老年人的經濟承受能力，入住設施較好的機構，每月需2 000元以上[4]。

4.養老護理員數量不足、待遇偏低、專業技能不高

民政部要求養老機構中老人與護理員的比例為健康老人(6～7)︰1，病患老人(2～3)︰1，但2010年杭州無論是公辦還是民辦養老機構此項比例平均達到7.5︰1，高者達26︰1，比例遠高于民政部門的要求①資料來源：邵勝撰寫的報告《杭州市養老機構發展現狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

民辦養老機構護理員缺乏的主要原因在于自負盈虧的性質和資金緊缺的困境。機構期望以最少的人干最多的事情，以達到護理員使用價值的最大化，導致護理員工作量大、待遇偏低，而工作量大、待遇偏低等工作特點使許多人不愿意到民辦養老機構從事護理工作，機構難以找到更多的護理員，加大了現任護理員的工作量，從而難以滿足許多老年人的特殊護理需求或者24小時護理需求，影響老年人的生活質量，最終影響民辦養老機構的發展。據了解，2010年杭州市民辦養老機構護理員工資低者只有每月900元，最高也不過2 000多元①資料來源：邵勝撰寫的報告《杭州市養老機構發展現狀與對策研究》(2010年民政部民政政策理論研究課題)。。

2005年，《養老護理員國家職業標準》頒布，將養老護理服務定義為一個專門的職業，把該職業從業人員分為四個等級：初級、中級、高級和技師，對各級人員的基本要求作了規定。但目前杭州民辦養老機構基本上沒有按此標準執行，沒有完全實行分級管理，沒有相應的分級管理要求和規范。盡管杭州近年來進行多次培訓，由于隊伍不穩定造成人員流失，至今仍沒有有效建立持證上崗的機制。調查發現，機構護理員文化素質普遍較低，很少有護工經歷，缺乏護理技巧和技能，在護理過程中遇到特殊問題時，不能及時采取有效的方法解決，從而拖延了解決問題的最佳時機，給入住老人及機構都帶來一定的麻煩，影響了服務質量的提高。

二、民辦養老機構的機遇和挑戰

(一)機遇

1.老齡化速度加快，養老需求量加大

《杭州市2013年老齡事業統計公報》(杭老辦字〔2014〕6號)顯示， 2013年底，杭州全市60歲以上老年人口134.88萬人，占總人口數的19.10%，比上年增加6.99萬人，增長5.46%。老年人口數按年齡分組，60～69歲為74.74萬人，占老年人口的55.41%；70～79歲為38.02萬人，占老年人口的28.19%；80～89歲為19.86萬人，占老年人口的14.72%；90歲以上為2.26萬人，占老年人口的1.68%。表1為2014～2020年杭州老年人口發展趨勢，結果顯示老年人口比重呈逐年增加趨勢。

表1 2014-2020年杭州老年人口發展趨勢(萬人)

與此同時，“空巢”老人數量逐年增多。“空巢”老人為無子女或雖有子女但子女長大成人后離開老人另立門戶、剩下老人獨自居住的老年家庭或老年個人。據“第五次全國人口普查”數據顯示，全國平均家庭戶規模為3.44人，浙江省為3人，杭州則為2.98人。隨著住房條件改善、生活方式變化和人口流動越來越頻繁，老年人同子女分開居住已愈趨普遍，即使在農村，獨子結婚后不與父母同居的情況也越來越多。根據2010年全國老齡委公布的《我國城市居家養老服務研究》統計顯示，目前我國城市老年人“空巢”家庭(包括獨居)的比例已達49.7%，與2000年相比提高了7.7個百分點。大中城市的老年人“空巢”家庭(包括獨居)比例更高，達到56.1%，其中獨居老年人占12.1%，與配偶同住的占44%。研究報告稱，隨著社會經濟發展和人們生活觀念的改變，獨生子女的父母開始進入老年期，“空巢”現象將更加普遍，“空巢”期也將明顯延長，“空巢”比例持續增加的趨勢將不可逆轉[5]。2006年底，浙江省城鄉實際“空巢”率已達73.99%[6]。預計到2015年，隨著大批獨生子女的父母進入老年，杭州“空巢”率將高達90%[2]。

2011年，杭州按常住人口計算，人均GDP突破10 000美元，根據世界銀行的標準，杭州已經邁入了上中等收入地區。“十二五”期間，隨著經濟結構的調整和產業轉型升級，杭州經濟將持續增長，人均GDP有望接近或達到高收入國家的水平，老年人購買養老服務能力不斷提高，城鄉老年人的養老服務需求將大大增加。

2.養老床位數嚴重不足，民辦養老機構發展空間廣大

杭州市目前共有養老機構217家，其中民辦養老機構37家；共有養老床位26 036張，每百名老人擁有床位2.23張，低于全省平均2.4張的水平，居全省11個市的第7位；民辦養老機構床位數6 551張，占總床位數的25.16%，低于寧波的50%和溫州的67%。2005～2009年養老床位數年均增長率為8.2%，低于全省年均9.7%的增長率，列全省11市(地)的第8位[2]。

3.社會福利社會化改革全面推進

(1)社會福利社會化內涵不斷豐富。2000年，國務院辦公廳轉發民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化意見》的通知(國辦發〔2000〕19號)。該《意見》針對老年人、殘疾人、孤兒等特殊困難群體的社會福利事業，提出“社會福利社會化”思想，對“促進社會穩定和社會文明進步具有重要意義”和“積極的現實意義”。2005年，民政部發布《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》(民發〔2005〕170號文件)，提出“社會力量興辦的社會福利機構”已經“成為我國社會福利事業的一個重要組成部分”，“社會福利社會化是在社會主義市場經濟條件下發展我國社會福利事業的必經之路”。 該《意見》強調社會福利社會化主要發展方向是針對老人的養老服務，表明其思想得到了深化，突出了專業化的發展方向。2006年，國務院辦公廳轉發民政部等部門《關于加快發展養老服務業的意見》(國辦發〔2006〕6號)，提出了“養老服務業”的概念，將養老服務上升到“產業”的高度，成為第三產業的重要組成部分。2006年，全國老齡委《中國老齡事業發展“十一五”規劃》提出“老齡產業”的概念，即養老服務在向深度發展的同時向廣度延伸，最終目的是滿足老年人日益增長的物質文化需求，培育老年消費市場。2011年，全國老齡委《中國老齡事業發展“十二五”規劃》提出“統籌發展機構養老服務”的要求，即按照統籌規劃、合理布局的原則，加大財政投入和社會籌資力度，推進供養型、養護型、醫護型養老機構建設，積極推進養老機構運營機制改革與完善，探索多元化、社會化的投資建設和管理模式，進一步完善和落實優惠政策，鼓勵社會力量參與公辦養老機構建設和運行管理。

(2)投資主體得到明確的投資政策支持。《關于加快實現社會福利社會化的意見》只是提出“投資主體多元化”概念，其意指“采取國家、集體和個人等多種渠道投資方式，形成社會福利機構多種所有制形式共同發展的格局”，并沒有明確具體是哪些投資者。而《關于加快發展養老服務業意見》則提出了“要建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務等多種方式興辦養老服務業，鼓勵采取社會以獨資、合資、合作、聯營、參股等方式興辦養老服務業”，為民辦養老機構采取多種方式參與社會福利事業提供了“公平、平等”的準入制度。《中國老齡事業發展“十一五”規劃》則提出“制定引導老齡產業發展的稅收、信貸、投資等各種政策，采取稅收優惠、減免費用、信貸支持等特殊政策，大力扶植尚在起步階段的老齡產業，積極鼓勵、引導和規范個體私營和外資等非公有資本參與老齡產業的發展”；“積極引導民營資本和吸收國外資金投入老齡事業發展，逐步形成多元化的老齡事業投入機制。國家商業銀行和政策性銀行要加大對老齡事業發展的信貸支持力度。對于符合老齡事業發展方向，又有市場前景的老齡產業，需要銀行信貸支持的，要按信貸規定給予支持”。

(3)養老服務對象由“同質化”向“差異化”轉變，服務產品由“單一化”向“個性化”和“多樣化”轉變。《關于加快實現社會福利社會化的意見》提出了“服務對象公眾化”的概念，“除確保國家供養的‘三無’對象(無勞動能力、無生活來源、無法定撫養人或贍養人)、孤兒等特困群體的需求外，還要面向社會老年人、殘疾人，拓展服務領域，擴大服務范圍和覆蓋面，并根據服務對象的不同情況，實行有償、減免或無償等多種服務”。《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》指出，“鼓勵和支持為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊困難群體提供服務的社會辦福利機構的發展”，“應當堅持非營利的性質和發展方向”。從兩個文件精神可以看出，老年人對養老服務的需求是同質的，沒有個體之間的差異，而且與殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊群體沒有本質的差別，民辦福利機構“應當堅持非營利的性質和發展方向”。《關于加快發展養老服業的意見》則開始重視老年人的差異化需求。“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業”；“隨著經濟社會的發展，人民生活水平的提高，社會生活方式的轉變，老年群體在日常生活照顧、精神慰藉、心理支持、康復、護理、臨終關懷、緊急救助等方面呈現出日益增長的需求”；“引導和支持社會力量興建適宜老年人集中居住、生活、學習、娛樂、健身的老年公寓、養老院、敬老院，鼓勵下崗、失業等人員創辦家庭養老院、托老所，開展老年護理服務，為老年人創造良好的養老環境和條件”。《中國老齡事業發展“十一五”規劃》則更明確地提出“加快發展養老服務業”，“大力開發老年用品和老年服務產品”，“培育老年消費市場、引導老年人消費”，以達到發展老齡產業的目標。

總之，社會福利社會化改革取得的成就，既為我國民辦養老機構的發展和參與社會福利事業提供了戰略機遇，同時也為民辦養老機構如何參與、發展我國的社會福利事業提出了指導性的意見。

4.審時度勢，杭州全面創新養老服務業的政策體系

2010年11月25日，杭州市委、市政府頒布《關于加快推進養老服務事業發展的意見》(市委〔2010〕24號)(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，加快推進養老服務事業發展的指導思想，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，結合杭州老年人口特點，按照“政府主導、政策扶持、社會參與、市場推動”的總體思路，加快推進養老服務社會化、專業化、標準化建設，建立健全與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展相協調，以社區服務為依托、自主養老為基礎、居家養老為主體、機構養老為補充，覆蓋城鄉的養老服務網絡，形成投資主體多元化、服務層次多樣化、服務方式社會化、服務隊伍專業化、運行機制順暢、服務品質優良、監督管理到位、可持續發展的養老服務體系，努力實現“老有善養”。《意見》決定加大對民辦養老機構公助力度。一是堅持國辦養老機構與社會辦養老機構并舉；二是非營利性養老服務機構在扣除辦院成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦院結余中取得合理回報；三是提高對老城區社會辦養老服務機構寄養補助；四是降低養老服務機構建設準入門檻，簡化養老服務機構審批程序。《意見》強調加強養老服務專業人才隊伍建設，一是提高養老服務專業化水平；二是穩定護理人員隊伍，將養老服務業單列特殊服務行業，將養老護理人員單列服務工種；三是鼓勵志愿者參與為老服務。《意見》強調重視發展和壯大各類志愿者服務組織，建立健全志愿者服務活動長效機制，開展志愿者與被服務老人的結對服務和有針對性的專業服務。

(二)挑戰

1.產權認定不明晰

我國《民法通則》規定的法人只有企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四種，包括民辦養老機構在內的民辦非企業單位的法人地位還有待明確。由于缺少專門的法律進行調整和具體規范，非營利組織在資產管理、資金籌措與使用、稅收政策、經營范圍、評價標準、社會監督等方面界定模糊。

民辦養老機構作為社會組織的組成部分，屬于非營利機構，而目前私人和企業經營養老機構的主要動機又來自于獲利，當一家民辦非企業的養老機構創立之后，創辦者對于組織的產權已經發生了轉移，經營所產生的利潤無法在管理人員之間進行分配的，養老機構的產權也轉為社會所有，公益的性質使得機構的經營管理與創立初衷之間存在偏離，這些矛盾直接體現到了對于產權問題的解決上。根據2004年財政部頒布的《民間非營利組織會計制度》第2條的規定，民辦非企業須具備以下三項要素：第一，該組織不以營利為宗旨和目的；第二，資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；第三，資源提供者不享有該組織的所有權。這意味著投資人在出資后與養老機構脫離了財產關系，在機構終止以后，出資人也無法將投入收回他用，而只能繼續用于公益事業。這種制度將使資產用于養老事業的意愿下降，同時導致在養老機構的運行中，管理者的經營方式與市場需求出現偏離。

2.競爭環境不公平

民辦養老機構與公辦養老機構共同處于養老服務市場之中，由于二者提供的是同質產品，未有明顯的功能劃分，因此競爭相當激烈。然而，這種競爭卻是在不公平的環境下展開的，對民辦養老福利機構而言，這是一種非常態的生存和競爭環境[7]。數據顯示，與公辦養老機構相比，13.8%的民辦養老機構有明顯的被不平等對待之感，47.2%的機構認為“有一些”[8]。雖然國家為扶持民間力量參與養老服務的供給已制定出多項優惠政策，但政策最終能否得以落實仍取決于地方相關的資源掌控部門。由于我國政府機構條塊分割，部門之間資源相對獨立，出于自身利益的考量，很多資源掌控部門并未出臺相應配套措施，導致優惠政策在實際執行過程中常常難產。《關于加快實現社會福利社會化的意見》中明確指出各地應“將社會福利設施尤其是老年人服務設施納入公共設施進行統一規劃”，然而現實中國土規劃部門并未將老年福利設施和養老機構納入到城市的整體規劃中來，民辦養老機構很難找到地理位置及場地大小合適的開辦場所。

3.社會公益環境未形成

(1)觀念誤區。一種誤區是長期形成的國家包辦社會福利的錯誤認識。一些人習慣于計劃經濟下形成的思維模式，簡單地把養老看成是國家與單位的責任，對養老服務要走社會化、產業化道路不理解甚至抵觸。另一種誤區是對民間力量的不信任。一些人認為任何個人或組織都是“經濟人”，都要追求個體利益的最大化，民辦養老機構也不例外。因此，民辦養老機構進入養老服務領域只是假“非營利”之名行“營利”之實，必然會損害老年人的利益。還有一些人把投資舉辦民辦養老機構看作是個別思想覺悟高的人的慈善行為，與己無關，對民間福利服務供給存在一定程度的冷漠。

(2)社會資源難動員。一方面，我國缺乏西方社會大規模慈善捐助的傳統，民辦養老機構幾乎得不到社會資金的無償支持；另一方面，我國正處于社會轉型期，經濟基礎薄弱，中產階級還未形成，社會捐助資源尚不充足，難以有效動員社會資源。此外，公眾對“全能政府”的過度依賴和迷信，也影響他們對民辦養老機構等非營利組織的關注和信任，如公眾的捐贈對象往往只是公辦養老機構，而極少想到民辦養老福利機構。

(3)志愿服務理念缺乏。目前，社會還缺乏一種強烈的、能持久支持人們開展志愿服務的志愿精神，志愿服務理念尚未形成。目前，到民辦養老機構提供志愿服務的人群多為在校學生，活動通常只具有組織性，缺乏志愿性，有時甚至帶有一定的功利目的，提供的服務內容也常常局限于一些表面化、形式化的活動，如打掃衛生、文藝表演等，社會效益有限。

4.多元主體監管力度不足

在我國現行的行政體制下，民政部門、老齡委、審計部門等都是民辦養老機構的監管主體。但各個主體的監管權利、責任、程序、方式在法律上缺乏可操作性的規定，不僅在監管上互相推委，而且監管的動力不足，處于一種被動、消極的狀態。以民政部門為例，作為民辦養老機構的登記管理與業務主管部門，既有事前登記管理上嚴格把關的責任，也有事中指導和監督其合法經營、事后追究其違規違法行為的責任。然而在現實中，民政部門把監管的側重點放在入口而不是民辦養老福利機構的運作過程，導致部分民辦養老機構在偏離非營利宗旨、逐漸蛻化變質時得不到有效的糾正，影響了美譽度。

三、推進民辦養老機構發展的策略選擇

基于上文的分析，在發揮優勢、彌補劣勢、把握機遇、規避挑戰的基礎上，從政府、民辦養老機構、社會三方面提出若干具有前瞻性的推進民辦養老機構發展的應對策略。

(一)政府方面

1.加強管理機制建設

(1)規范行業標準。規范民辦養老機構的服務標準要由政府與養老機構共同努力。民辦養老機構的可持續發展需要法律的保障。養老服務是一項新興的特殊服務業，需要制定相應的服務標準，其中包括護理規范、統一的合同文本等方面的內容。政府應制定《養老機構服務標準法》，通過法律的形式明確養老機構的性質地位、各方權利義務關系、開辦養老機構籌資方式、糾紛處理機構與理賠等；政府應在《老年人社會福利基本規范》基礎上，制定細致完善的有關民辦養老機構管理、經營、服務、建設設施標準、維護老年人權益為內容的條例和辦法；政府應在《養老護理員國家職業標準》的基礎上，制定適合本土的養老護理員職業標準和執行辦法，規范養老護理員的管理，提高護理員的準入標準。

(2)設立評估體系。對養老機構的場地、設施、設備條件和人員配備、服務質量、信譽等情況進行綜合評估，向社會公布養老機構的評估結果。評估體系的構建包括養老機構服務的質量檢驗標準以及評估流程，根據質量檢驗標準，依據評估流程檢驗養老機構的服務設施、服務人員、服務質量。養老機構可以根據質量檢驗標準進行自檢，自檢不合格的按照標準補足缺失的部分，然后再由政府或政府指定的組織或個人主審。對于檢驗不合格的養老機構，政府應給其機會修正，不應采用簡單的懲罰措施，而要找出其存在問題的原因，提供便利條件使其盡快達到質量標準。對達到標準的機構給予激勵，將評估結果的好壞作為獲取政府資金等條件的一項依據，從而調動養老機構在提高自身服務質量方面的主動性，最終帶動整個養老服務行業的發展，適應不斷增長的老年人的需求。

(3)建立定期匯報制度。民辦養老機構同相關管理部門之間的聯系并不像上下級之間那樣緊密，政府及相關管理部門對民辦養老機構的經營狀況、出現的問題并不是很了解，這在一定程度上阻礙了政府對民辦養老機構的科學化管理和全面性政策的制定以及民辦養老機構的發展。相關管理部門應組織各民辦養老機構負責人定期向該部門匯報養老機構的經營狀況和遇到的問題以及在經營管理過程中的經驗體會等。如果將這一制度經常化，讓政府與相關管理部門及時了解到民辦養老機構的經營狀況和遇到的問題，就能及時地提出有針對性的建議和解決對策，為民辦養老機構的長遠發展和管理水平、服務質量的提高提供實質性的幫助。

2.提供資金支持

(1)保障資金周轉正常。民辦養老機構在經營過程中經常會遇到資金短缺的問題，當出資人沒有足夠的實力解決資金短缺問題，就會嚴重影響民辦養老機構的正常經營及創辦人的經營積極性。政府應設立一定的財政資金賬戶專門用以支持民辦養老機構的資金運轉，適時地給予資金幫助以解決民辦養老機構的資金緊缺與周轉問題。除此之外，市政府應起到橋梁作用，為各民辦養老機構聯系一個定點銀行，讓銀行以公益性低息或無息貸款方式對民辦養老機構提供資金支持。實踐證明，只有在政府的幫助之下，民辦養老機構的資金短缺與周轉問題才能得到根本解決，機構才能正常經營和發展下去。

(2)擴大補貼范圍。政府應制定針對所有民辦養老機構的各種資金補貼政策，明確民辦養老機構享受養老產業補貼的權利，探索更加有效的政府補貼機制。政府可以直接對民辦養老機構實行床位補貼、修繕補貼以及對所有養老機構的管理與飲食補貼等，加大補貼范圍與補貼力度。同時，相關部門應該到民辦養老機構當中了解其所出現的各類資金問題，用以加強補貼計劃的可行性與實用性。

3.加大政策扶持力度

(1)納入市政基礎設施建設規劃。養老機構建設應與幼兒園、學校、醫院等建設一樣，一并納入市政基礎設施整體規劃中，由政府投資建設或住宅小區開發商建成后交政府使用。民政、規劃、土地、財政等有關部門應按照經濟社會的發展要求各司其職、密切配合，發揮各自作用，積極予以落實。建立促進民辦養老服務機構建設的土地使用政策，認真落實國家和省有關老年服務機構建設的扶持政策，優先保障民辦養老機構建設用地。對各類投資主體新建、改建、擴建的養老服務項目和養老服務設施，優先予以立項。對新辦的民辦養老機構建設用地采用劃撥方式，劃撥方式取得的土地使用權不得用于其他用途。鼓勵通過對舊廠房、民用設施改建擴建的方式建立民辦的各類養老服務機構。

(2)出臺扶持和優惠政策。主要包括財政政策(專項撥款、補貼、減免收費等)、稅收政策(優惠與減免等)、信貸政策(貸款的規模、期限、利率方面的優惠)、價格政策，等等。對申請報批的民辦養老機構，政府相關部門應在法律和政策許可的范圍內簡化立項和審批手段，在批(或用)地、信貸、稅收、城市建設與公用事業收費、醫療保障和服務等方面積極給予扶持。對資金不足但有償還能力的民辦養老機構申請的投資性貸款，金融部門應放寬貸款條件、延長貸款期限，在給予低息照顧的條件下實行差別利率。增加合理有效的稅費優惠政策，民辦養老機構提供的養老服務收入按規定免征營業稅、企業所得稅以及自用房產、土地的房產稅和城鎮土地使用稅。養老機構的水、電、暖、燃氣管道管線工程和用水、用電、用氣(管道燃氣)、取暖、電話、有線(數字)電視、寬帶互聯網等費用，按居民收費標準或服務價格執行，養老機構免收有線(數字)電視入網費，減半收取視聽維護費；免收電話、寬帶互聯網入網費，通信費給予適當減免。企業通過公益性社會團體或者政府部門用于福利性、非營利性養老機構的捐贈支出，可以減免或者免交一定比例的企業所得稅，個人通過公益性社會團體和政府部門向福利性、非營利性養老機構的捐贈，在繳納個人所得稅前予以全額扣除或者免交。

4.牽頭建立行業協會

杭州民辦養老機構都還處于發展階段，還沒有形成較大的規模，生存和發展處境都比較艱難，自身還沒有能力建立一個行業協會或者組織以加強行業內部的管理與交流。政府應牽線搭橋為杭州民辦養老機構建立一個行業組織協會，并且聯系外地行業協會與之形成結對幫扶或者伙伴關系，以加強行業的生存活力和競爭力。行業協會的主要作用在于：①建立民辦養老機構行業自律機制。制定或參與制定并組織實施本行業的行規行約，對違反協會章程或者行規行約、損害行業整體利益的會員，采取相應的行業自律措施，促進民辦養老事業的健康和良性發展。②制定本行業服務技術標準。制定或參與制定行業發展規劃、技術和服務標準，組織開展城市民辦養老機構服務等級評定，使一批服務技術達標的民辦養老機構逐漸發展壯大，使不合格的一部分逐漸淘汰，促進城市民辦養老機構的資源整合。③開展對外交流與合作。開展行業統計、培訓和咨詢，促進國內外的交流與合作。積極選派優秀醫護人員外出進修學習，取長補短，努力把全體民辦養老機構員工塑造成愛崗敬業、訓練有素、技術高超、視野開闊、善于學習、富于愛心和奉獻精神的團隊。④協調爭議。協調或參與協調民辦養老機構之間及民辦養老機構提供服務過程中產生的爭議，開展其他行業自律、服務、協調等活動。民政部門應當支持行業協會依法開展業務活動，并加強對行業協會的業務指導和監督。⑤加強溝通與交流。組織民辦養老機構負責人學習先進地區養老機構的設置與管理經驗，從而提升管理理念和改進經營模式。

5.創辦培訓班

杭州民辦養老機構經營和發展過程中呈現出管理觀念落后、護理技巧不高等問題，原因就在于杭州缺乏關于對管理人員及護理員的培訓管理機制。政府應開辦針對民辦養老機構管理方法與管理模式的培訓班，以先進案例展示的方式，將國內外成功的養老機構的具體情況做成宣傳冊，或者以課堂內容的形式展現給管理者，以提升他們的管理水平。同時，政府應出資建立專門針對老年人護理工作的培訓機構，創辦免費的護理技能培訓班，吸引下崗職工、無業人員及在崗護理人員參加培訓，以增強護理知識，提升護理技能。如此，一方面解決了下崗職工的再就業問題，另一方面也為各民辦養老機構提供了合格的護理員，解決了民辦養老機構聘用專業護理員的困難，最終提高機構的辦事效率和服務質量。

(二)民辦養老機構方面

1.明確非營利性

《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》強調，社會辦福利機構應當堅持非營利的性質和發展方向，鼓勵和支持為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰等特殊困難群體提供服務的社會辦福利機構的發展。作為社會福利社會化的產物，加上政府的各種補貼和優惠政策，民辦養老機構擁有一定的福利性質。現實中民辦養老機構因收費而呈現的“營利性”絕不是為了獲取“利潤”，而是為了民辦養老機構能更好地經營和發展。民辦養老機構應將自身定位為解決社會養老負擔的非營利性單位，而不是以實現自身利潤最大化為目的的營利性商業機構。如此，才能使民辦養老機構接收更多的有養老服務需求的老年人，真正發揮作為非營利性質的民辦養老機構在緩解社會養老壓力中的作用。

2.突出服務特色

民辦養老機構應對自身的服務水平、服務質量、管理水平、管理質量有一個綜合把握和整體認識，設立自己的服務對象，接收適合自己服務、管理及機構設施設置特點類型的老人。隨著社會生活水平的不斷提高，老年人對養老機構的服務需求從單一的生理照顧，上升到心理的慰藉乃至醫療上的求助。民辦養老機構較之公辦養老機構的優勢在于自主性較強，可根據現實狀況靈活運用資金人力，民辦養老機構要抓住這一顯著優勢，探索多樣化的護理模式，以彌補與公辦養老機構相比在價格上的劣勢。具體來說可以借鑒的現代化護理模式主要有：①醫護結合養老護理模式。這是一種針對半自理或完全不能自理的患有疾病的老年人并將現代醫療理論技術與日常護理工作有機結合在一起的新型護理模式。老年人既享受到了養老服務，又能得到醫療保障，可以提高養老機構的入住率。②開放式養老護理模式。該模式是將養老日常生活對外開放，旨在加強老人與社會的聯系，這樣一方面可以吸引附近居民進院參觀游玩，挖掘潛在顧客，增強潛在顧客的購買興趣與購買欲望，吸引更多的老年人入住；另一方面可以與企業、學校和社會團體建立聯系，邀請他們來院舉辦活動，以豐富老年人的生活。③個人生活起居空間式養老護理模式。現實中普通養老機構只是給老人們一種臨時居住地的感覺，嚴重缺少歸屬感。很多養老機構都是若干老人共住一個房間，老人沒有了自己的私人空間。同時，老年人睡眠質量普遍較差且大多患有疾病，多人同住會造成相互干擾，增加疾病傳播幾率，這都不利于老年人身心健康，因此，建立個人生活起居空間式養老機構必將是發展趨勢。每人一個單間，適當、合理增加費用，有利于吸引身體健康的獨居老人，縮小養老機構居住與家庭居住的差別感，提高老年人對養老機構居住的滿意度[9]。

3.提高管理水平

(1)合理規劃和分配資金用途。民辦養老機構的收入大都由床位費、護理費以及生活費等三部分構成，支出部分主要由員工工資、伙食費、水電費、房租費以及其他方面的日常支出構成。部分民辦養老機構對經費收入與支出不能很好地分配和使用，致使機構出現資金鏈條斷缺、周轉不靈以及養老機構設施配置缺乏后勁、設備老化得不到修護等問題。機構應合理規劃和分配資金，除去收回成本的資金外，應該將其余資金投放到機構本身的建設、設備的更新以及機構宣傳和員工待遇方面，用于機構的長遠發展。合理規劃和分配資金用途是民辦養老機構正常經營、生存和發展的必要條件。

(2)完善收費標準。2007年11月21日，民政部和國家發改委等部門聯合頒布了《關于規范社會團體收費行為有關問題的通知》，規定社會組織的收費必須依據相關的制度要求，不能強制收取費用，并且要保證收費的公平、公正和公開。為應對社會民眾的質疑，民辦養老機構的收費要服從評估機制的評估和監督，定期向監督部門提供財務報表，報告活動信息，不能給社會交一筆糊涂賬。同時，還要借助社會力量或者第三方對收費情況進行監督，增強收費透明度。

(3)規范養老服務合同。養老服務合同，就其實質來看屬于委托合同的一種，雙方權利義務的核心是委托方及時給付報酬和受托方提供約定的服務。從養老服務合同內容的完整性來說，協議書中所有條款都要按機構整體運作程序來緊扣，從入院到出院，每一個重要的環節，雙方都須有約定[10]。養老服務合同的條款應當包括服務內容和方式、服務收費標準及費用支付方式、當事人的權利和義務、合同變更、解除與終止的條件、違約責任等。合同中應當明確規定養老機構承擔民事責任的情形，如疏于管理和設備、食品、藥品等安全隱患以及老年人突發疾病或傷害的應對不利等。同時也應該列明養老機構不應承擔責任的情形，如養老機構在履行了相應職責后仍發生的不可抗力和老人違反管理規定、難以及時發現的個人行為導致的傷害或死亡等。

4.提高護理員護理技能與待遇

(1)推進護理員職業化建設。首先，要對養老護理員的職業做出更加清晰的定義，體現其在解決社會養老、促進社會進步中的作用和重要性，增強養老護理員對自身職業的榮譽感以及社會對其工作的尊重；其次，可以依托相關院校培養養老護理工作者，有針對性地培養其養老護理知識和護理技術，畢業時分配到養老機構從事養老護理工作；第三，要嚴格養老護理員的準入標準，養老護理員在進入養老機構之前要獲得相應的專業技能等級證書，先接受崗前培訓，考核后確定其具備養老護理知識與技能后方能進入工作崗位，還要定期對養老護理員進行復訓，不斷增強其在養老護理方面的知識與技能。同時，要創新思路，在民辦養老機構中引進社會工作者。社會工作是推動社會良性運行的潤滑劑，以社會工作的理念和方法服務于養老機構，可以促進我國老年福利事業發展，在養老機構中開展社會工作，通過社會化的服務理念和專業性的服務技巧，不僅可以解決老年人面臨的問題，滿足老年人的個性化需求，也可以促進老年人和社會的互動。

(2)提高護理員的待遇。民辦養老機構中護理員的工作量大、活較臟且待遇較低，致使相當部分人員不愿長期做護理工作。機構應適當提高護理員工資，逢年過節給予一定的物品表示慰問。此外，還應開展各種有益于提高護理員工作熱情與積極性的活動，讓護理員在民辦養老機構的工作中能夠感受到歸屬感和榮譽感，從而調動護理員的工作積極性和主動性。

5.強化宣傳意識

(1)加強自身營銷。民辦養老機構在宣傳方面需要從行業內部宣傳和社會宣傳兩方面來進行，樹立自我宣傳的意識。在行業內部宣傳方面，應該讓同行了解到自身的特點和優勢，同行間應該進行定期的溝通和交流，從而擴大自己在社會上的影響力。在社會宣傳方面，民辦養老機構引導人們改變傳統養老觀念，接受民辦養老機構服務，使人們逐步認識到，民辦養老機構同國辦養老機構一樣，都能使老年人在生活上得到更好的照料，在身體上得到更好的護理，在精神上得到更好的慰藉，有效緩解社會負擔、家庭壓力，以應對人口老齡化的挑戰。良好的經營意識和公關意識，為樹立品牌效應打下堅實的基礎。由于各個群體之間有著不同的偏好和消費能力，使得老年群體內部需求產生了分化。所以，民辦養老機構應該針對不同的老年群體，運用不同的營銷手段和方法來展開營銷。同時，民辦養老機構還應該針對老年人的不同偏好，開發不同類型的民辦養老機構來供其選擇。

(2)提高社會公信力。在服務范圍上，民辦養老機構對“三無”老人和生活水平在最低生活保障線以下的老人進行幫扶和服務，應優先滿足他們的基本養老服務需求；對低收入的貧困老人，應根據其困難程度，確定不同的扶助標準，確保他們得到必要的養老服務保障；對有一定經濟能力的社會老人，應根據他們的養老需求，不斷增加服務項目、豐富服務內容、拓展服務功能。如此，社會各界就會對民辦養老機構形成良好的評價，民辦養老機構的社會公信力自然就會慢慢提升。品牌的力量是無窮的，民辦養老機構擁有自身的品牌優勢，就能夠在宣傳組織理念、樹立組織典型、整合社會資源和推進社會公益事業上起到良好的示范效果。在這方面要借鑒企業品牌戰略發展模式，通過樹立企業化的思維和企業化的規范運作，來樹立和維護自身的品牌形象。

(三)社會方面

1.提倡全社會關愛老人

在目前的社會中，由于老年人在生理上的衰退，總會被認為是子女的負擔并得不到應有的照顧和關懷，尊重老人的觀念并沒有得到繼承和發揚光大，讓老年人產生了孤獨感和自卑感，影響了老年人的晚年生活。因此，社會上應該營造出一種敬老、尊老、愛老的社會氛圍，并且要養成敬老、尊老、愛老的觀念和習慣，能夠讓老年人感受到社會上的關懷，消除老年人的孤寂感和自卑感。除此之外，社會各界還要加強力量在養老問題上進行宣傳，讓社會意識到老年人養老需求的緊迫性以及養老問題的嚴重性，從而使得更多的社會力量加入到機構養老的大軍中，為解決養老問題添磚加瓦。在全體社會成員共同努力之下，營造出良好的社會氛圍，讓老年人能夠更加快樂和幸福地安度晚年。

2.鼓勵非政府組織投入養老事業

(1)借助非政府組織力量幫助和支持民辦養老機構。要利用非政府組織公益性的地位和身份，借助非政府組織力量增加對民辦養老機構的支持。一方面，非政府組織可以通過慈善捐助幫忙解決民辦養老機構資金短缺的問題，同時還可以聯系到實力雄厚的財團和企業，對民辦養老機構進行捐贈、幫扶以及修繕，改善民辦養老機構自身的服務設施和環境，進而提高民辦養老機構在社會上的支持力度。另一方面，非政府組織可以利用自身擁有的志愿者隊伍或義工隊伍，來幫助民辦養老機構的護理人員照顧老年人的日常生活，以使養老機構中護理人員數量不足的問題得到解決。所以，通過非政府組織的幫助和支持，民辦養老機構在資金、人員管理和設施等方面的問題能夠得到更好的解決。

(2)借助非政府組織力量加強對民辦養老機構的監督。僅由政府相關管理部門和入住老人的家人對民辦養老機構的服務進行監督，監督的全面性和有效性仍很有限。很多非政府組織本身屬于公益性的組織，投入養老事業的目的不在于營利，而在于更好地促進民辦養老機構發展，減輕社會養老需求壓力。如此，非政府組織以各種方式介入民辦養老機構，對機構會有更清楚的認識和了解，會起到政府相關管理部門和入住老人的家人無法實現的監督效果，形成政府、非政府組織、社會三方的監督，有利于引導養老機構朝著美好的方向發展。

四、結語

21世紀是人口老齡化的時代，發展養老服務事業，服務越來越多的老年人口，不僅是經濟社會發展的客觀要求，也是社會文明進步的具體體現。在我國，隨著城市化進程的加快，傳統的“家庭+單位”的養老服務模式逐漸瓦解，機構養老服務模式將會蓬勃發展。經濟水平的提高和文化素質的提高，使越來越多的老人會選擇在養老機構中與同齡人共度晚年生活。在對社會組織管理與監督放開的今天，將會有越來越多的社會資本投入到養老服務事業當中。通過本次研究可以看出，應對老齡化已經成為全世界所面臨的艱難課題，同時也是一次機遇、一次挑戰，是民辦養老機構展示實力與魅力的舞臺。民辦養老機構將隨著“銀發浪潮”的到來而迅速發展，它的全面發展也將帶動老年市場及老齡事業的發展，并為全世界真正實現“健康老齡化”做出應有的貢獻。

[1] 杭州市政協.關于發展民間養老機構，培育完善養老市場的建議[EB/OL].[2014-02-26].http://z.hangzhou.com.cn/content/2010-04/08/content_3220737.htm

[2] 徐祖榮.杭州市藍皮書：2011年杭州發展報告(社會卷)[M].杭州：杭州出版社，2011.

[3] 夏熙,金曉霞.杭州市上城區民辦養老機構的生存現狀和發展建議[J].現代商業,2010(33).

[4] 杭州市民政局社會福利處.目前杭州最全最細的養老機構服務手冊[N].都市快報,2010-11-16.

[5] 城市老年家庭近一半的空巢率[N].中國青年報,2010-09-16.

[6] 浙江省老齡辦.浙江城鄉實際空巢率高達73.99%[EB/OL].[2014-02-28].http://news.xinhuanet.com/life/2007-04/21/content_6006845.htm

[7] 易松國.社會福利社會化的理論與實踐[M].北京：中國社會科學出版社，2006.

[8] 金燕嬌,張永理.民辦養老機構的產權困境——以愛地頤養中心為例[J].鄭州航空工業管理學院學報,2005(4).

[9] 王思瑤,張莉.從顧客滿意度視角看民辦養老院內部管理優化[J].企業研究,2013(5).

[10] 許建蘇.養老機構法律調控問題研究[J].中國法學,2005(7).