財權、事權的內涵及其關系新探——兼論當下財稅改革的主要目標

◆姚軒鴿

將理順財權與事權關系作為財稅體制改革的主要目標，邏輯上，我們必須首先弄清楚“財權”與“事權”各自的內涵與本質，以及二者的實質性關系是怎樣的？否則，很可能誤導財稅改革，貽誤財稅改革的戰(zhàn)略機遇，同時背離財稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減而不是增進全社會和每個國民的福祉總量。基于此一認識，本文嘗試對財權、事權的內涵與本質，以及二者實質性關系進行探討，并梳理和求解當下財稅體制改革面臨的主要挑戰(zhàn)及其對策。

一、財權、事權內涵

流行定義認為，“財權”是指在法律允許下，各級政府負責籌集和支配收入的權力，主即包括稅權、收費權及發(fā)債權，即是指各級政府的財政權力。“事權”是指一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，即政府的責任或義務。

但是，在“財權”一詞的實際使用中，就是學界專家，也將“財權”界定為“財政權利”，或將“財權”界定為“財政權力”。事實上，“財權”既有“財政+權力”的內涵，也有“財政+權利”的內涵，究竟“財權”的實際內涵是什么？這就要看使用者是在哪種語言情境之中運用。因此，“財權”一詞客觀上也就很容易造成歧義。就“權力”含義而言，“財權”既包含各級政府的稅收權力，也包含各級政府的支出權力。就“權利”含義而言，“財權”既包含各級政府征稅的權利，也包含各級政府支出的權利。準確說，當“財權”屬于“財稅權力”的簡稱時，主要是指由各級政府擁有的、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的一種力量。這種力量通常既有暴力強制的力量，諸如軍隊、警察、監(jiān)獄等，也有行政強制力量，比如提職、提薪及降職、停職等獎懲力量。當“財權”屬于“財稅權利”的簡稱時，則主要是指各級政府在“財稅權力”保障下的利益索取。

同樣，“事權”既可能是“事務+權力”的簡稱，也可能是“事務+權利”的簡稱。作為“事務+權力”的簡稱，是指各級政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的力量，與“財政權力”是同一個概念。作為“事務+權利”的簡稱，則是指各級政府在財政權力（事務權力）保障下的必須且應該的利益奉獻，是一級政府在財政權力（事務權力）保障下的必須且應該的對民眾的利益奉獻，即給民眾提供的公共產品和服務。顯然，此時的“事務+權利”（事權）是指各級政府對民眾的利益奉獻，與財政義務（責任）是同一個概念。

正是因為上述關于“財權”與“事權”簡稱概念內涵的歧義性，也就使得財稅改革基本理論問題缺乏必要的清晰度與客觀性，很容易給財稅體制改革帶來諸多理論上的困惑與實踐上的猶疑。眾所周知，權利是指權力保障下的利益索取，義務或責任是指權力保障下的利益奉獻。因此，權力的合法性就成為權利和義務公正平等分配的邏輯前提。權力越合法，權利與義務的分配就可能越公正平等。毋庸諱言，權力的合法性來源于民眾的同意和認可。一種權力來自被管理者的認可與同意越多，這種權力就越合法；反之，這種權力就越缺乏合法性。這個道理，洛克這樣說：“開始組織并實際組成政治社會的，不過是一些能夠服從大多數而進行結合并組成這種社會的自由人的同意。這樣，而且只有這樣，才會或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府。”①（英）洛克：《政府論（下篇）》，葉啟芳、瞿菊農譯，北京：商務印書館，1996 年版，第61-62 頁。但法國政治學者迪韋爾熱說得最清楚：“權力的合法性只不過是由于本集體的成員或至少是多數成員承認它為權力。如果在權力的合法性問題上出現共同同意的情況，那么這種權力就是合法的。不合法的權力則不再是一種權力，而只是一種力量。”②（法）莫里斯·迪韋爾熱：《政治社會學——政治學要素》，北京：華夏出版社，1987 年版，第117 頁。

也就是說，當“財權”本質內涵是指財稅權力時，是指各級政府進行財稅管理的一種力量，是由各級政府擁有、迫使被管理者——民眾或下級政府——不得不服從的一種力量。而當“財權”的內涵是指“財政權利”時，則是指各級政府在財政權力保障下的利益索取——即收稅的權利。與之對應，財政義務（責任）是指各級政府在財稅權力保障下的利益奉獻——即為民眾提供公共產品和服務的利益奉獻，也即“事權”（事務+權利）。顯然，“財權”（財政權力）越合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權利與義務的分配就越可能公正平等。反之，如果“財權”（財政權力）越不合法，征納稅人之間、征稅人之間、納稅人之間的權利與義務的分配就越可能不公正不平等。

如此看，不僅“財權”既可能有“財政+權力”的內涵，也有“財政+權利”的內涵。而且，“事權”也既可能有“事務+權力”（事權）的內涵，還可能有“事務+權利”（事權）的內涵。

如此看，在“財權”與“事權”的簡稱下，便有以下四種組合（表1）：

表1 “財政”與“事權”組合模式

二、財權與事權關系辨析

上述關于“財權”、“事權”內涵的探究告訴我們：

第一，“財權”（財政權力）是保障“財政權利”與“事權”（財政義務）分配的工具和手段，“財權”的合法性直接決定“財政權利”與“事權”分配的公正與平等。合法性越大的“財權”（財政權力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權利與義務分配越容易公正平等，越有助于財稅體制終極目的的實現，越有助于增進全社會和每個國民的福祉總量。相反，合法性越小的“財權”（財政權力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權利與義務分配，越不容易公正平等，越無助于財稅體制終極目的的實現，越無助于消減全社會和每個國民的福祉總量。

第二，“事權”（事務+權力）也是保障“財政權利”與“事權”（財政義務）分配的工具和手段，“事權”的合法性直接決定“財政權利”與“事權”（財政義務）分配的公正與平等。合法性越大的“事權”（事務權力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權利與義務分配越容易公正平等，越有助于財稅體制終極目的的實現，有助于增進全社會和每個國民的福祉總量。相反，合法性越小的“事權”（事務權力）保障下的征納稅人之間，以及政府之間、納稅人之間的權利與義務分配越不容易公正平等，越無助于財稅體制終極目的的實現，越有助于消減全社會和每個國民的福祉總量。

可見，當“財權”是指“財政+權力”，“事權”是指“事務+權力”時，“財權”與“事權”的內涵重疊=（1）。同樣，當“財權”是指“財政+權利”，“事權”是指“事務+權利”時，“財權”與“事權”的內涵也重疊=（4）。但當“財權”是指“財政+權利”，“事權”是指“事務+權力”之時，二者的內涵不一致，“事權”是保障財政權利與財政義務（事務+義務）公正分配的根據與手段=（2）；而當“財權”是指“財政+權力”，“事權”是指“事務+權利”之時，二者的內涵也不一致，“財權”則是保障財政義務與事務權利（事務+權利）公正分配的根據與手段=（3）；

事實上，“財權”與“事權”關系，常常因為具體語境的不同而發(fā)生錯位，給財稅改革的實踐造成不必要的困惑。“財權”（財政權力）是指各級政府的“財稅權力”，它既包含政府收稅的權力，也包含政府預算支出的權力。既有中央的，也有地方的，還有各個政府部門的。它是保障“事權”（財政義務）與“財政權利”公正平等分配的手段。即是說，“財權”（財政權力）越合法，“事權”（財政義務）與“財政權利”的分配就會公正平等；相反，“事權”（財政義務）與“財政權利”的分配就會越不公正平等。同樣，當“事權”是指各級政府的“事務權力”之時，它既應包含政府收稅的權力，也應包含政府預算支出的權力。顯然既包括中央的，也包括地方的，還包括各個政府部門的。它是保障“財權”（財政權利）與財政義務（事務+權利=事權）公正平等分配的手段。“事權”（事務+權力）越合法，“財權”（財政權利）與財政義務（事務+權利=事權）的分配就會越公正平等。相反，“事權”（事務+權力）越不合法，“財權”（財政權利）與財政義務（事務+權利=事權）的分配就會越不公正平等

毋庸置疑，當“事權”是指各級政府的財政責任和義務時，既有中央政府對民眾的，也有地方政府對民眾的；既有中央政府對自己的，也有中央政府對地方政府的。同樣，既有地方政府對民眾的，也有地方政府對中央政府的，還有地方政府對自己的。這豈不意味著，要理順“財權”與“事權”的關系，必須首先弄清楚二者的本質內涵及其使用的具體語境，其次才能談及理順二者的關系。當然，由于地方政府只是一個籠統的概念，地方政府還包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，嚴格說來，全面的財稅體制改革，也應包括這些相應“財權”與“事權”關系的理順。

當然，無論“財權”與“事權”的關系多么復雜，從利害央、地而言，也就十六種：

表2 中央地方權利與義務關系分析

從表2 可以看出，就財稅改革的結果而言，央、地之間的權利與義務關系不過上述十六種。顯然，唯有央、地“兩利”的行為，如利央、利地（5）和利地、利央（2）的行為是最佳的關系，因此才是一切理想財稅體制改革應該共同追求的目標。而害地、利央（4）或者害央、利地（7）之“損人利己”行為都不可能長久。這是因為，現代心理行為科學的研究表明，唯有行為目的恒久利己、手段恒久利他的行為才是行為主體的主要活動方式。①王海明：《新倫理學》，北京：商務印書館，2001 年版，第240 頁。也就是說，長期利央、害地，或者利地、害央的財稅行為，都不可能長久。換句話說，長期財稅權利大于財稅義務（事權）的財稅行為，因其不公正，不人道，根本就不可能長久，也就無助于增進全社會與每個國民福祉總量的終極目的。

質言之，唯有征納兩利，或者說央、地兩利的財政權利與義務關系，才是理想財稅體制改革應該共同追求的目標。長期而言，害央、利地或者利央、害地，以及“害納、利征”或“害征、利納”類的“損人利己”行為，都是不可能長久。換句話說，就財稅行為的目的與手段而言，唯有目的利己手段利他的財稅行為的，也就是說，一方面央、地財稅行為目的都是恒久為自己的；另一方面，央地財稅行為手段則既可能恒久為自己、也可能恒久害對方。但是，唯有央、地財稅行為目的恒久為自己、手段恒久利他的財稅行為才是央、地兩利的，才是一切優(yōu)良財稅體制改革應該遵從的價值導向系統。或者說，要實現央、地兩利的財稅改革目標，實現財政權利與財政義務（事權）關系的公正平等，“財權”（財政權力）合法化，或者說民意基礎的堅實，才是保障“財政權利”與財政義務（事權）分配公正平等前提。

三、兼論當下財稅改革的主要目標

綜上所述，中國財稅體制改革面臨的問題雖然很多，但從財權、事權的本質內涵及關系而言，主要目標如下：

首先，對“財權”、“事權”本質內涵的認識模糊不清，很容易使財稅改革誤入歧途，忽視財稅改革的核心目標與關鍵問題。

事實上，理順“財權”與事權（財政義務）關系意味著，必須最先弄清楚“財權”、“事權”的本質內涵。只有在弄清楚“財權”、“事權”本質內涵的基礎上，才可能真正理清“財政權利”與“財政權力”的關系。因為，此“財權”非彼“財權”，此“事權”非彼“事權”，完全取決于具體的使用情境。

毋庸諱言，由于對“財權”“事權”本質內涵缺乏基本的共識，在財稅改革目標的設定上也就難以達成共識。結果，大多數也就只能唯“權力”的馬首是瞻，匍匐在“特權”淫威下，任其持續(xù)地濫用和囂張。

“財權”、“事權”本質內涵認識不清，具體使用語境不明確，各級政府的職責與責任也就不可能清晰劃分，財稅改革和治理的效能也就不可能提高。

或許正是因為如此，三中全會《決定》明確提出要“適度加強中央事權和支出責任”，把“國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規(guī)則和管理等作為中央事權”，即“中央的責任”——必須且應該的利益奉獻，由中央負責承擔；要把“部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權”，即中央和地方的“共同的責任”——必須且應該的利益奉獻，由中央和地方共同負責承擔；同時要求“逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。”并要把“區(qū)域性公共服務”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《新華每日電訊》，2013 年11 月16 日。的責任交由地方政府負責承擔。因為，弄清楚“財權”“事權”本質內涵是理順二者關系的邏輯前提。

其次，“財權”與“事權”關系尚未理清，致使職責不明，權利與義務不公現象大面積存在。

毋庸諱言，由于對“財權”、“事權”內涵認識的模糊，以及對具體語境的忽視，致使當下中國的“財權”與“事權”關系不清晰，難以發(fā)揮“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職能和作用，最大限度地增進全社會和每個國民的福祉總量。因此，三中全會提出要“建立事權和支出責任相適應的制度。”在這里，“事權”應為“事務+權力”，“相適應”應該意味著，這種“事權”（事務+權力）能夠保障各級政府“支出責任”（財政責任與義務）與收入權利，以及“用稅”權利與義務分配的公正與平等。

“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。”顯然意味著，中央和地方責任與權利關系必須理順并明確。對于中央委托地方承擔的責任，中央可通過安排轉移支付給予保障和支持。“對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”即給予相應的財政支持。從學理和邏輯而言，顯然，一級政府負多大的責任（財政責任與義務）——提供公共產品——就應該擁有多大的征稅權力。否則，政府與納稅人之間，或者征納稅人之間權利與義務的分配就不可能公正平等。責任越大，相應的“財權”（財政權力）、“事權”（事務權力）就應該越大。責任越小，相應的“財權”（財政權力）、“事權”（事務權力）就應該越小。

毋庸置疑，“財權”與“事權”關系的交織重疊，必然帶來征納人之間關系、政府與國民之間權利與義務關系的錯位甚至倒置，從而背離財稅治理及其改革的終極目的，不是增進，而是消減全社會和每個國民的福祉總量。

最后，“財權”與“事權”本質關系的辨析告訴我們，理順二者關系的關鍵在于：如何優(yōu)化“財權”（財稅權力）、“事權”（事務權力），增強二者的合法性與合意性，也就是民意性。

如前所述，越是被管理者認同和同意的財稅權力，其合法性越大。相反，越是不被管理者認同和同意的財稅權力，其合法性越小。

無疑，財稅權力屬于國家權力的重要組成部分。因此，國家權力的合法性就決定財稅權力的合法性。即是說，國家權力越合法，財稅權力便越合法；國家權力合法性越小，財稅權力的合法性就越小。常識告訴我們：一個國家權力的合法性程度，完全取決于這個國家實行的是哪種政體：專制的，寡頭的，還是民主憲政的。民主憲政制下的國家權力合法性無疑最大，寡頭制次之，專制政體下的國家權力合法性最小。因此，民主憲政制下的財稅權力合法性最大，寡頭制次之，專制政體下的財稅權力合法性最小。

換句話說，如果國家的政治體制改革嚴重滯后的話，這個國家財稅權力的合法性就不可能很大，也就不可能有效保障國民與國家之間公共產品交換的公正平等，也就很難實現增進全社會和每一個國民福祉總量的財稅體制改革的終極目標。因此，財稅權力合法性大小便是決定財稅體制改革成敗的核心標準。甚至可以說，財稅改革的根本目標就在于不斷擴大財稅權力的民意基礎。財稅權力合法性大小對政治體制改革的依賴性非常大。

遺憾的是，當下倡導的財稅改革，是懸置“財權”（財稅權力）、“事權”（事務權力）合法性的，是在假定這兩種權力民意基礎十分廣泛基礎上的。當然，對這兩種財稅權力的監(jiān)督也非常重要和必要。《決定》特別強調：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”

總之，“財權”與“事權”關系辨析告訴我們，優(yōu)化“財權”（財稅權力）、“事權”（事務權力），增強二者的合法性與合意性，即民意性才是根本問題。唯有在此下工夫，才不會貽誤財稅改革的戰(zhàn)略機遇，背離財稅體制創(chuàng)建的終極目的，消減全社會和每個國民的福祉總量。美國稅史學者查爾斯·亞當斯也告誡：“我們是如何征稅和用稅的，在很大程度上決定著我們是繁榮還是貧窮、自由還是奴役，以及，最重要的，正義還是邪惡。”①（美）查爾斯·亞當斯：《善與惡：稅收在文明進程中的影響》，翟繼光譯，北京：中國政法大學出版社，2013 年版，第3 頁。誠哉斯言，正是財稅體制的優(yōu)劣決定著我們社會的文明程度，決定著我們的繁榮與貧窮，決定著我們每一個人能否成為一個真正“人”。一言以蔽之，財稅體制體制改革是所有社會體制改革中最為重要的一個系統，若突破，或能產生四兩撥千斤的功效。