農村學前教育政府供給效率研究

收稿日期：20131111

作者簡介：曾婭琴（1981-），女，重慶市人，重慶三峽學院公共管理學院講師，博士，主要從事農村公共服務研究。

*基金項目：重慶市社會科學規劃培育項目（2013PYGL29）；重慶三峽學院重點項目（13ZD12）摘要：一直以來，人們認為農村兒童學前教育服務的供給不足源自于政府責任的缺失。為此，在農村公共服務體系的建設過程中，政府加大了對學前教育的投入。然而社會轉型背景下制度的缺失制約著政府提供公共服務的效率。政府供給方式的單一以及服務內容的不足影響著服務供給的分配效率、制度效率以及技術效率，導致學前教育服務的供給難以滿足農村居民的需求。如何針對兒童學前教育的技術特征以及農村地區的環境設計適當的供給制度成為提高政府供給效率的關鍵。

關鍵詞：農村；學前教育；政府供給效率

中圖分類號：D631.15，G619.20文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.04.017武漢理工大學學報（社會科學版）2014年第27卷第4期曾婭琴：農村學前教育政府供給效率研究

國際經驗表明，人均GDP超過1000美元后，公共服務的需求將快速擴張。根據我國各省市2012年國民經濟和社會發展統計公報，目前北京、上海等發達地區農村居民人均收入已超過2000美元，四川省、陜西省、重慶市等西部地區省市的農村居民人均收入也逐步超越1000美元，農村居民對公共服務的潛在需求開始向現實需求轉變。隨著我國公共財政的富足以及新農村建設的進行，改變城鄉二元體制，縮小城鄉間的基本公共服務巨大差異成為改革的重點。

農村公共服務體系涉及到公共教育、公共衛生、社會保障、基礎設施建設等多方面，在財力有限的情況下，改善農村地區的公共服務需要找到一個合適的突破口。著名經濟學家舒爾茨曾經指出，促使農業生產量迅速增加和農業生產力提高的重要因素已不是土地、勞動力與資本，而是人的知識、能力與技術水平的提高。改善窮人福利的決定性生產要素不是資金、能源和耕地，而是人口質量的改善和知識的增進＼[1＼]。從這個角度來講，對于農村地區，基礎教育等公共服務應當優先供給。公平的公共教育資源分配對縮小城鄉居民享有公共服務的過大差距有重要作用，并能夠由此有效緩解不斷擴大的城鄉人口素質差距。因此，公共教育服務的有效供給是解決再分配問題、緩解貧富差距的重點。

目前在我國農村地區“普九”工作已基本完成，改革的重點開始轉向學前教育。學前教育是指由專門的學前教育機構針對學齡前兒童提供的教育和保育服務。隨著城市化進程的加速以及新農村建設的進行，農村居民的生活方式發生了巨大的變化，傳統的家庭養育方式將越來越不適合兒童的發展，農村居民對學前教育的需求已經逐漸顯現。尤其在西部這樣的勞動力輸出地區，大量留守兒童缺少父母的關愛和適宜的教育環境，大多存在情感、行為和社會性發展等問題，亟需學前教育來補償家庭教育的缺失。然而目前我國農村兒童學前教育的供給難以滿足農村居民的需求，造成近2/3的農村幼兒沒有機會接受學前教育＼[2＼]。對于農村兒童的入園難問題，一般認為其直接的原因在于政府責任的缺失。在我國，學前教育經費的匱乏是一個長期的話題，多年以來我國的學前教育財政投入只占整個教育投入的1.2%～1.3%，而這些經費的絕大部分投向了城市的公辦幼兒園，農村幼兒園很難得到財政支持。為此教育界的學者和媒體不斷呼吁政府要加大對農村學前教育的投入。然而，公共服務的供給效果不但與投入力度相關，也受供給效率的影響。投入力度越大，供給效率的變動對最終結果的影響也越大。雖然經濟的發展極大地提高了我國政府提供公共服務的財政能力，但是社會轉型背景下制度的缺失制約著政府提供公共服務的效率。因此，“只要政府更多地承擔責任，問題就能迎刃而解”這種認識在我國特殊的經濟轉軌背景下是片面的，它忽視了中國問題的復雜性＼[3＼]。目前地方政府缺乏一套切實可行的學前教育投入機制，造成政府提供學前教育服務的決策和執行隨意性強、成本高。在這種情況下，增加政府投入并不自然等于改善農村學前教育的供給效果，如何因應兒童學前教育的技術特征以及我國農村地區的環境設計適當的供給制度以提高政府供給的效率，對于改善農村學前教育公共服務的供給效果，有著舉足輕重的作用。

一、學前教育政府供給效率的理論基礎

經濟學對效率的研究由來已久，最廣泛的效率判斷標準便是帕累托效率，指的是資源分配的一種理想狀態，假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態到另一種狀態的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好，這就是帕累托效率＼[4＼]。Farrell對現代效率的衡量方法進行了探討，提出了技術效率的概念，強調在既定的技術水平下投入產出的比例關系＼[5＼]。新制度經濟學則從制度變遷的角度，提出了制度效率，將效率的外延由傳統的經濟領域拓展到了社會制度領域。按照制度經濟學家的分析，產權制度將影響人的行為，最終決定整個組織或社會效率的高低。對于公共服務而言，投入的是公共資源，而產出則是社會福利的增加。根據經濟學對效率的研究，公共學前教育服務的供給必須追求以下效率目標。

（一）分配效率

公共資源的配置是追求公共福利的最大化。公共教育支出是一種以平等的資助來尋求縮小人們生產水平差距的重要方式，帶有強烈的分配職能的色彩，用于教育的支出安排本身應體現公平的內涵，即面對全體公民，在條件相同的情況下，要為大家提供一視同仁的服務。但是我國政府對公共學前教育資源的分配并沒有提出“人人有份”的原則，因此公共學前教育資源分配效率的關鍵問題在于資源是否在不同的社會群體之間得到了合理配置。英國經濟學家庇古認為，一國的全部福利等于個人的福利總和，由于存在邊際效用遞減，同樣價值的貨幣給窮人帶來的效用總是大于給富人帶來的效用。如果把富人收入的一部分轉移給窮人，社會福利就會增加①。因此，庇古學派的福利經濟學強調對弱勢群體的關懷。

政府應當優先承擔起社會弱勢群體的學前教育，這在國際社會已成為一種共識，即使在那些對政府參與社會生活持極保守態度的國家，其政府仍然發起并維持了龐大的貧困家庭兒童免費學前教育計劃，例如美國的“提前開端”（Head Start）項目以及英國的“確保開端”（Sure Start）項目。農村學前教育服務的人群是處于相對貧困中的農村兒童。相對于城市家庭而言，農村家庭經濟狀況較差。對于西部農村地區大量存在的留守兒童而言，由于缺少父母關愛和適宜的教育環境，使得他們更可能在將來的生活和學習中面臨失敗。因此農村兒童在發展的初期便處于劣勢地位，為農村兒童提供學前教育具有明顯的補償作用。政府利用公共資金為農村兒童，特別是貧困地區的農村兒童提供持續的、適當水平的學前教育服務，能夠有效提高財政資金的分配效率，實現社會福利的最大化。

（二）制度效率

制度效率是指當制度所提供的服務為既定時，選擇費用較低的制度是更有效率的。合理有效的制度能夠提高資源配置的效率，落后的制度則會導致資源使用的低效率。提供公共物品和服務是政府的職能，但是公共物品和服務卻并非只能由政府來提供，只要能夠排斥不付費者，那么私人和私人之間的合作也能夠有效地提供公共物品。西方國家改革的實踐證明，在準公共物品提供上，私人部門的效率通常要明顯高于公共部門②。在美國，營利性組織提供公共服務尤其是垃圾清運等市政服務，已經成為新公共管理主義的標志性實踐。多中心供給制度的引入已經成為公共物品和服務供給制度改革的大勢所趨。

兒童學前教育在其自然屬性上并不是純粹的公共產品。公共產品理論的提出者薩繆爾森本人從來就沒把教育作為公共產品，而是當作公共提供的私人產品來看待。斯蒂格利茨也認為，教育不是純公共物品，多一個小孩的教育邊際成本遠遠超過零，而且在技術上，為教育服務而向私人收費沒有任何困難＼[6＼]。基于此，學前教育顯然是可以由市場來供給的。相關研究認為，政府直接提供幼兒保育的效率很低，通過機構提供學前教育與服務的成本也就相對較高。Abrar Hasan認為，有許多證據證明政府直接供給學前教育并不太理想，只要采取合適的激勵，私人部門供給幼兒教育更有效率＼[7＼]。因此近些年來OECD國家廣泛采用兒童教育券、稅式兒童補助、補貼機構等方式鼓勵營利或非營利組織參與兒童保育和教育服務的供給。當然，也有學者指出政府購買服務存在著委托代理問題，交易費用可能會非常高昂，因此政府必須做一名精明的購買者＼[8＼]。

（三）技術效率

公共服務供給的技術效率反映的是公共部門在既定的技術水平和投入水平下獲得最大產出水平的能力。公共部門應當努力按最低成本提供公共服務的最適水平和結構，否則該部門的制度安排中就存在著技術低效率。學前教育服務機構應當提供讓家長感到滿意的服務內容，并以技術的改進實現學前教育服務的技術效率。

學前教育服務內容的核心是課程的設置。然而學前教育服務的供給者與消費者之間存在著嚴重的信息不對稱，若非專業人士，家長很難了解什么樣的課程是真正符合兒童發展需求的。這也使得人們常常選擇其他一些信息來代替對教育質量的評價，例如重視幼兒園的環境建設和硬件設施。因此學前教育是一種典型的“信任品”，這類產品即使在消費之后也很難辨別其質量，需要借助專門的技術標準或者通過專家予以評估。在信息不對稱的情況下，容易產生逆向選擇和道德風險等交易障礙，從而導致交易成本過高，對制度的效率也產生影響。學前教育的這種特征要求政府必須制定學前教育服務機構的課程標準，從技術上對學前教育服務機構的服務內容進行科學的范圍界定。這需要對農村兒童的學前教育需求進行調查和分析，在此基礎之上作出妥善而合理的安排，實現以最低的成本為目標群體提供適當水平的學前教育服務。

二、影響農村學前教育政府供給效率的問題

長期以來，農村學前教育一直處于被政府遺忘的境地。近些年隨著城市兒童“入園難”、“入園貴”成為社會輿論關注的焦點，兒童的學前教育開始為政府關注，社會普遍達成共識，城市貧困群體和農村兒童的學前教育應當由政府承擔主要責任。2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》就提出學前教育的發展要“明確政府職責”、“重點發展農村學前教育”；《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》也指出要“將幼兒園作為新農村公共服務設施統一規劃，優先建設，加快發展……重點支持中西部地區”。通過增量改革的方式，改變投入的重點和結構，有助于提高學前教育財政資金的分配效率。為此，2010年國家發改委、教育部啟動了“中西部農村學前教育推進工程試點”項目，通過專項資金的方式用于試點地區農村中心幼兒園的建設。2011年財政部、教育部又啟動了“中西部地區利用閑置校舍改建幼兒園、農村小學增設附屬幼兒園”項目。盡管政府加大了對農村，尤其是落后地區農村學前教育的投入，但僅僅增加農村學前教育的政府投入并不能夠保證公共資金的有效使用，西部農村學前教育政府供給仍然面臨以下一些問題影響著供給效率。

（一）政府供給方式的單一

政府供給公共服務的手段有兩種，一是建機構直接提供服務，二是購買服務。從目前各省市的學前教育三年行動計劃來看，顯然還沒有超越通過建設鄉鎮中心幼兒園、中心校附設園來提供學前教育服務的認識。然而，在農村地區僅僅通過建機構的方式來提供公共服務，供給效率并不高。首先，農村人口的居住特點決定了建立中心幼兒園并不是最好的方式。不同于城市人口密集、居住集中的特點，農村人口的分布較為松散，這與農村的自然地理條件、生產方式以及歷史傳統等因素相關。由于年齡的緣故，兒童不可能到很遠的地方接受學前教育，在這種情況下，鄉鎮中心幼兒園的輻射作用有限，鄉鎮以下的兒童不得不進入民辦幼兒班或者村小附設的幼兒班，而這些幼兒班是完全依靠收費來維持運轉的，無法獲得財政資金的支持。這導致只有部分農村兒童能夠享受公共學前教育資源，出現了分配的不公平，影響分配效率。其次，建設學前教育機構的成本非常高昂。學前教育是勞動密集型行業，根據教育部2013年1月印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》，對于全日制幼兒園，全園教職員工與幼兒的配備比例為1∶5～1∶7，保教人員與幼兒的配備比例為1∶7～1∶9，在正常的班級規模下每班應配備2名專任教師和1名保育員，或配備3名專任教師。然而農村人口的散居意味著農村幼兒園的規模并不大，無法實現必要的規模效益，而且當機構分散時，按照規程來監管學前教育機構就會變得異常困難，機構運行績效的信息獲得成本非常高，導致農村學前教育的質量無法得到保證，從而損害農村兒童的利益，難以實現制度效率。因此，在農村通過建機構的方式來提供學前教育的效率并不高。

（二）服務內容的不足

幼兒園的服務內容主要體現在為兒童提供的課程上。傳統上，我國農村地區對學前教育的理解局限在為進入小學作準備上，對兒童其他方面的發展關注較少。中國學前教育研究會“十二五”課題“全國農村幼兒園課程現狀調查”發現，農村幼兒園的課程“小學化”傾向嚴重＼[9＼]。筆者于2012年對重慶市農村幼兒園的實地調查也發現，目前農村幼兒園的教學以知識傳授為主，包括拼音、識字和計算等內容，而對課外活動、藝術、健康等方面的內容則不夠重視。盡管我國教育部門在2001年頒布了《幼兒園教育指導綱要（試行）》，將幼兒園的教育內容分為“健康、語言、社會、科學、藝術等五個領域”，可以說對學前教育機構的服務內容作出了嘗試性的規定，然而根據教育部的統計，2012年我國有54.9%的農村幼兒園教師學歷為高中及以下，且有調查研究發現，貧困地區農村幼兒園教師的職后培訓在相當大的程度上陷于癱瘓，對于這部分沒有接受過系統的學前教育培訓、不了解兒童發展的規律、業務素質較差的幼兒教師而言，教育教學中的關注點仍然集中于基本知識與技能，情感與態度的培養遠未納入教育目標＼[10＼]，難以勝任多樣化的教學內容。

除了幼兒園課程單一之外，農村學前教育的內容還存在著其他方面的不足。2006年聯合國兒童基金會的兒童早期綜合發展項目（IECD）調查發現，項目縣兒童的發育不良不僅與這些地區的貧困有關，更和這些地區家長缺乏兒童養育知識有關＼[11＼]。在這種情況下，農村學前教育服務的內容并不應局限于教育方面。學前教育服務其實是一個含義廣泛的詞，并不僅僅等于上幼兒園，國際上為處境不利兒童提供的學前教育服務通常都是一整套的，包括健康服務、營養服務、教育服務、社會服務以及基于家庭需求的其他服務，體現服務的補償性特征＼[12＼]。如何通過學前教育綜合服務為兒童的家庭提供更多的支持已成為發達國家學前教育服務供給關注的主要問題。而當前我國農村兒童學前教育尚未能將對家庭的支持納入服務的范疇，從而導致農村學前教育服務在技術上未能切實地滿足農村居民的需求，增加農村居民的福利，難以實現技術效率。

三、農村學前教育政府供給效率提升的途徑

公共部門服務能力的建設有著豐富的內涵。然而，我國政府在加大投入時，往往將大部分投入用于場地的興建、設備的添置而忽視職能調整、人員培養、制度建設等內容，導致供給效率不高。針對上述農村兒童學前教育政府供給存在的問題，我們可以選擇從如下方面著手加以改進。

（一）實現政府供給方式的多樣化

政府應當成為農村兒童學前教育供給的責任主體并不意味著需要政府直接生產，政府可以嘗試通過購買服務來完成學前教育的供給責任。在國際上政府購買兒童早期服務存在兩種方式：補貼需求方和補貼供給方。這兩種方式曾經引起了激烈的爭論，爭論的核心在于家長選擇的效率問題。支持補貼需求方的人強調父母選擇的有效性，認為父母能夠為自己孩子選擇最適合的教育機構，并且相信消費者的選擇將能夠淘汰劣質的服務供給機構。而Fuller等指出補貼家長的形式沒有支持普及服務或員工的在職培訓及薪水；如果家長將補貼用于支持不正規的、無執照的兒童照料服務，將導致小型的組織和個人提供一系列不正規的兒童照料服務＼[13＼]。OECD的研究發現，在OECD國家中，3歲以上兒童的學前教育與服務主要采取補貼供給方的方式，他們認為對供給方的資助形式比起對家長的補貼形式，能夠提供更高質量的學前教育和更高的兒童覆蓋率＼[14＼]。

由于信息不對稱的存在以及農村兒童家長文化知識水平較低，家長的選擇有可能出現效率損失，補貼供給方的方式相對而言更加適合我國農村的社會環境。政府可以補貼現有的鄉鎮學前教育機構，由他們向有需要的農村兒童提供流動性的服務。地方政府可以借鑒浙江省臨海市“大篷車”幼兒園的經驗，通過補貼現有的學前教育機構，使他們在雙休日通過大篷車的方式將學前教育服務送到貧困山區兒童的身邊。這種方式一方面能夠減少廣泛設置學前教育機構帶來的高昂成本和監管難題，另一方面可以拓展現有機構的服務范圍，獲得規模效益。此外，政府還可以通過補貼機構引導市場提高學前教育的質量。例如，香港政府為了刺激幼稚園聘請高質量的幼兒教師實施了幼稚園資助計劃，幼稚園聘用的合格教師比例越高，獲得的津貼越多；同時香港政府還利用學券計劃為所有的幼稚園提供發展津貼，并規定了用于教師專業發展的經費比例；香港政府還每年開辦免費的培訓班，為在職見習的教師提供學習機會＼[15＼]。這樣的資助方式有助于推動民辦幼兒園改善教育質量，引導學前教育市場的健康發展，從而提高財政資金的支出效率。

（二）制定基準化服務的菜單

通過購買服務的方式來實現學前教育的政府供給，需要相應的制度調整，其中最重要的便是確定服務的基準，以基準化服務核定經費預算。長期以來，我國實行的定崗定編制度雖然遏制了機構膨脹的傾向，但是容易出現“養人”而不“養事”的局面，公共服務機構往往缺乏活動經費而導致服務供給能力不足。目前各地都提出要將學前教育經費列入財政預算，作為學前教育預算體制改革的基礎，政府必須制定出基準化服務的菜單，根據服務內容核定經費預算才能保證政府的投入實實在在地用到兒童的學前教育服務上，避免因活動經費缺乏導致機構“做事”能力的不足。同時，明晰基準化服務菜單的基本結構也能夠使公眾對公共學前教育服務的監督成為可能。

科學界定農村兒童公共學前教育服務的內容應當以需求為導向，即服務的內容既要滿足服務對象的需求，又要注意避免出現超額供給，影響政府供給的效率。以美國的“提前開端”項目為例，其為處境不利兒童提供滿足基本需求的綜合性服務，這些服務包括綜合健康項目——免役、醫療、牙齒、精神健康以及營養服務；發展適應性課程——課外活動，鼓勵積極的游戲和各種社會活動；促進家長參與——為家長提供咨詢或是工作機會和信息，提高家長的能力和家庭生活的質量，幫助他們擺脫貧困的境地＼[16＼]。這些基本服務滿足的是貧困兒童及其家庭的生存型需求，能夠有效地改善服務對象的福利狀況。

農村兒童學前教育的需求需要地方政府在廣泛調查的基礎之上進行分析，從發達國家的實踐來看，整合的、多樣化的學前教育服務對于促進處境不利兒童的發展更加有效，應當成為我國農村學前教育改革的方向。

（三）完善幼兒園的信息公布制度

當政府通過購買服務的方式來提供學前教育時，政府與學前教育機構之間形成了委托代理的關系。作為委托人，政府供給幼兒教育的目標函數在于通過幼兒教育的供給增進整體的社會福利，實現對社會財富的再分配，以矯正由于市場缺陷或其他原因導致的社會不公正，避免貧富差距極端化和由此引發劇烈的社會動蕩等公共財政的根本目標。然而作為代理人的民辦幼兒園園長，他們的目標函數則在于追求利潤的最大化。在信息不對稱的情況下，委托人對代理人的行為難以做到有效的監管，代理人有可能通過減少課程設置、聘請不合格的教師等方式來減少服務內容、降低服務質量，以獲得高額利潤，最終損害公眾的利益。因此政府要做一名精明的購買者，除了應當制定基準化的服務內容之外，還需要對服務質量進行監控。

一般而言，人們認為投入（或成本）是判斷商品和服務質量的一個關鍵因素，“投入”是我們判斷質量最常見、也最直觀的標準。因此政府對于民辦幼兒園辦園成本的信息公布將有助于修正學前教育市場上的信息不對稱。政府應當制定一個統一的信息模板，要求所有民辦幼兒園公示其服務項目、收費標準、成本構成等信息。雖然教育成本的信息公布并不能直接用于教育質量的評價，但是信息公布具有比較功能，當公眾發現相比其他幼兒園，某幼兒園的成本構成中，用于師資和課程開發的比例過低，并無法合理地解釋這種現象時，就會通過市場選擇對該幼兒園造成巨大的調整壓力。在目前教育部門缺乏專門監管學前教育的力量的情況下，發動群眾對學前教育機構的服務質量進行監督能夠有效地降低交易成本，提高制度運行的效率。

農村兒童學前教育政府供給的效率，涉及到政府如何以最少的資金為最大部分的民眾提供內容適當的學前教育服務。當政府決定加大對學前教育的投入時，應當調整投入的重點和結構，因地制宜地選擇適當的供給方式，并重視相應的制度建設，提高政府供給的分配效率、技術效率和制度效率，才能創建一個以兒童發展需求為導向的、高效的公共學前教育服務體系，真正達成為人民提供滿意的教育這一美好目標。

注釋：

①按照這種推理當每個人的收入彼此均等時，社會的經濟福利最大。但是實際上功利主義者否定收入的完全平等化，因為他們認為這樣做會使得人們缺乏激勵。

②根據OECD 的資料，1990-1994 年間，OECD 國家的營業電話收費，在電話服務壟斷經營的國家中，僅下降了3.5%，而在引入私有化和競爭的國家中，則下降了8.5%；MCRAE在1994年對加拿大一百個城市的居民廢物回收的調查發現，私人回收商比公共回收機構平均便宜 28%；Mc David 和 Laliberte對加拿大垃圾掩埋的運營成本分析發現，私人運營的成本比公共運營低 33%。

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（責任編輯王婷婷）