農村土地使用產權抵押融資創新實踐

孫晉夫

黨的十八屆三中全會提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包土地的占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。2008年以來，棗莊市圍繞賦予的耕地使用權抵押權能，緩解農業規模經營的融資瓶頸，探索推行了以“一證一所一社”為核心的“三位一體”農村土地使用產權改革，從而推動了土地規模化經營，有效緩解了融資瓶頸。本文立足棗莊實際，剖析棗莊農村土地使用產權抵押貸款融資創新案例，探討破解當前農村信貸供需銜接困局的有效途徑，以提高農村資產、財富的市場化交易規模和效率。

農村土地使用產權融資創新實踐

棗莊市作為人均耕地面積只有0.73畝的偏遠農業市，人多地少、經營分散，由于傳統農業收益低下，越來越多的農民選擇外出務工，土地流轉日漸活躍，一批以土地為紐帶的農民專業合作社應運而生，土地集中經營面臨的資金需求明顯增加。傳統的農村信貸模式已難以滿足現代農業多元化、量級大的融資需求。

棗莊市順應市場需求，積極協調各方組織推動農村土地使用產權抵押創新，但也面臨“金融機構對貸款風險如何覆蓋和控制”等諸多質疑。棗莊市金融機構的顧慮主要集中在四個方面：第一，流轉后的土地不是完全意義上的抵押品，只有耕地的增值收益才具有一定的抵押權能，一個不完整的抵押品如何保證貸款安全？第二，流轉土地在確保符合農地農用政策的前提下，土地流轉主體必須具有一定經濟實力，有穩定的收益來源，否則金融機構將承擔一系列政策和市場風險。第三，對耕地的增值收益設立抵押，面臨法律政策以及定價、確權等一系列技術性難題。第四，一旦發生自然災害或者農民隨意退出情況，將導致土地流轉合同失效，如何才能保證流轉土地抵押貸款的安全？銀行業金融機構反映出的意見和問題，正是農村土地使用產權融資所面臨的交易約束。不破除交易約束，融資創新活動將寸步難行。

為使流轉土地抵押融資能夠成功操作，自2008年開始，棗莊市探索推行了以發放農村土地使用產權證、成立農村土地使用產權交易所、發展農村土地合作社“一證一所一社”為核心的“三位一體”農村土地使用產權制度改革，賦予農村土地使用產權財產化權能，使其具備抵押資質，盤活了農村土地資本，緩解了農業規模經營的融資瓶頸難題。

對農村土地使用產權進行確權發證，賦予其財產化權能。從2008年開始，棗莊市嘗試把耕地使用權從土地承包經營權中單獨分離出來，強化土地使用權的產權地位，對其予以確認，由區（市）人民政府向農戶頒發《農村土地使用產權證》，在《農村土地使用產權證》記載的有效期限內，持證農戶可依法使用、經營或轉讓土地，也可以作價、折股作為資本從事合作經營、股份經營或抵押貸款。土地合作社流轉農戶的土地、受讓土地使用產權后，還可以拿全體成員的土地使用產權證，向土地產權交易機構辦理總的土地使用產權證。合作社憑總的土地使用產權證，向銀行抵押貸款，農村土地資源變成了資本，“死地”變成了“活錢”，一定程度上緩解了規模經營融資難題。棗莊市對農村土地使用產權進行確權頒證，保障持證農民擁有土地的流轉、收益和抵押三項權益，土地所有權歸集體、承包權歸農戶、使用權歸合作社，達到了盤活農村土地資本的目的，這是在充分尊重相關法律精神的前提下，對我國農村土地制度改革的一大突破性嘗試。

建立有形土地市場，搭建土地流轉平臺。在棗莊市農村土地使用產權制度改革中，雖然政府向入社農民頒發了土地使用產權證，但要實現農村土地使用產權流轉和抵押，就必須建立土地使用產權交易市場，對土地價值進行客觀公正評估。為避免土地私下流轉帶來的風險，支持土地抵押權能的實現，棗莊市建立了市、區、鄉（鎮）、村四級流轉服務網絡，搭建起土地流轉服務平臺。市級建立了“三農”服務中心，區級建立了農村土地使用產權交易服務中心，鄉（鎮）級建立了農村土地使用產權交易服務所，村級建立了農村土地流轉服務站。目前，棗莊市共成立農村土地使用產權交易所59個。2011年創建了全國首家農村土地資產專業評估機構——棗莊市普惠農村土地資產評估事務所，對農村土地使用產權價值、土地收益價值及各類農村資產進行評估。在農村土地使用產權抵押貸款中，農民、合作社或銀行憑土地使用產權證，向評估事務所申請評估，評估事務所依據評估標準對土地使用產權價值做出客觀公正的評估，為交易雙方提供參考。農村土地使用產權交易市場的建立，一是提供了土地使用產權交易的平臺，實現了土地的流轉價值，推動了農村土地的規模經營；二是為農村土地使用產權抵押提供了保障，一定程度上解決了農業發展資金不足的問題；三是土地資產評估事務所對土地進行客觀公正地評估，解決了信息不對稱以及制約農村土地流轉的市場缺位問題。

發展農村土地合作社，培育規模經營主體。基層群眾的創造力為棗莊市推行農村土地使用產權制度改革創造了條件。2008年，由山亭區徐莊鎮土山村8位農民牽頭，以土地使用產權作價入股，組建了全國首家農村土地合作社——徐莊土地合作社；同時，成立了中國第一家農村土地使用產權交易所——山亭區徐莊鎮農村土地使用產權交易所，280戶入社農民首次得到了地方政府發放的土地使用產權證；隨后，徐莊土地合作社以1700畝土地使用產權作為抵押，從農村信用社獲得了45萬元貸款，拉開了棗莊市土地資本化改革的帷幕。在農村土地使用產權制度改革中，棗莊市在順應農民土地規模經營意愿的基礎上，遵循“依法、自愿、有償”的原則，一方面鼓勵農民積極探索創新，另一方面對農民創新和探索給予引導和幫助，站在幕后“當導演做劇務”，而不是走到前臺直接操作，充分尊重了農民的意愿。在改革進程中，棗莊市規定，土地合作社必須在工商部門登記，取得法人資格；農戶可以憑借承包的耕地或果園等作為資本，自愿加入合作社。農戶入社后，須與合作社簽訂《土地承包經營權委托經營協議書》，并給入社農戶發放《合作社成員證》予以確認。土地合作社利用先進、高效的農業種植及管理技術，統一開發利用土地，也可憑借土地使用產權證向銀行抵押貸款，解決發展資金不足問題。endprint

推動農村金融制度創新，加大涉農服務力度。為規范農村土地使用產權抵押貸款業務，人民銀行棗莊市中心支行會同市財政局、農業局等部門，出臺了《關于金融支持農村土地合作社發展的指導意見》、《棗莊市農村土地使用產權貸款管理暫行辦法》、《關于開展農民土地專業合作社信用評價支持農村土地使用產權制度改革的實施意見》，創新涉農信貸產品，拓寬農村融資渠道。這些文件明確規定：一是貸款對象為具有一定規模的、以土地為紐帶的農民專業合作社；二是貸款額度根據農民專業合作社信用狀況、資產負債情況、綜合還款能力和經營效益、土地使用產權及其收益評估總值等合理確定，最高不超過評估總值的60%；三是貸款期限根據生產周期和實際經營情況確定，原則上不超過3年，但不能超過《農村土地使用產權證》記載的剩余期限；四是貸款利率最高不超過基準利率的30%，農村土地使用產權價值由棗莊市普惠農村土地資產評估事務所評估認定；五是抵押登記部門為各鄉（鎮）農村土地使用產權交易服務所；六是當借款人不履行債務時，抵押權人有權通過轉讓、變現、訴訟等方式處置抵押物，從所得價款中優先受償。

棗莊市農村土地使用產權抵押融資提升了土地規模化經營水平，提高了農業組織化程度和土地收益，有效緩解了資金瓶頸難題。一是盤活了土地資本，為發展農村經濟注入了活力。自試點以來，累計發放農村土地使用產權抵押貸款5.04億元。二是促進了土地規模經營，為發展現代農業夯實了基礎。目前全市已發放農村土地使用產權證78210個，農民專業合作社發展到2877家，其中以土地為紐帶的合作社達到1102家，規模經營土地49.5萬畝，流轉入社比例74.9%；土地合作社平均經營土地面積449.2畝，平均資產246.2萬元，入社農戶數平均87.8戶。三是激活了農村勞動力資源，為農民增收開辟了新路徑。土地流轉到合作社后，進城農民既可以務工掙錢，又可以在合作社領到保底金和分紅，而留下來的農民通過在合作社和社辦企業打工，可以獲得工資性收入。全市土地合作社畝均收益3050元，人均增收70%，惠及農民近50萬人。四是推動了農村人口有序轉移，為新型城鎮化提供了動力。農地改革把越來越多的農民從土地上解放出來，進入城鎮生產生活，全市農村勞動力轉移7.23萬人，其中80%得益于農地改革的帶動。

農村土地使用產權融資創新的運行機理

融資創新載體的選擇。信貸契約的達成需要交易雙方都拿出相對對稱和對等的交易籌碼。金融機構讓渡資金使用權，客觀上要求農村借貸主體在利率之外還要提供與之相對稱的抵押標的物，以謀求風險的覆蓋。從棗莊市探索和實踐看，將農村抵押品的載體和平臺鎖定在農村土地使用產權上，較好地解決了融資載體選擇的難題。土地流轉預示著未來土地的規模化經營，隨著土地制度改革逐步配套完善，土地流轉將成為未來我國農業發展的主流趨勢。不僅如此，涉足土地流轉的市場主體絕非一般意義上的傳統農戶，他們既是農村先進生產力的典型代表，也是農村新增財富的創造者和擁有者，更是農村有效金融需求的承載者。棗莊的金融創新表明，只要抓住了農村土地使用產權和這個核心的交易客體，就等于抓住了傳統農業向現代農業轉變的主脈絡，抓住了現代農業土地規模經營和集約經營的大趨勢，抓住了農村現實和潛在的有效金融需求。以此為載體進行融資創新，必將加快農村土地流轉進程，促進金融與現代農業有效對接。

信息甄別功能的實現。農村信貸供給不足，很大程度上是信息不對稱情況下，銀行采取信貸配給策略造成的。而發現信息和甄別信息的真實性是信息搜尋的兩個重要環節，也是兩個至關重要的技術性難題。農業生產經營者主動向金融機構提供土地使用產權信息，可以降低金融機構的信息搜尋成本，一定程度上消除信息不對稱問題，解決傳統農村金融市場中存在的逆向選擇和道德風險。棗莊的土地合作社既然能把分散的農戶土地集中到自己手里，必然有一定的經濟實力、合適的項目安排以及有預期的增值收益，當然也附帶著大量的有效金融需求。自試點以來，棗莊市土地合作社累計獲得了4.17億元的土地使用產權抵押貸款。

金融創新的穩定性設計。農村土地使用產權抵押融資的穩定性主要取決于土地改革的基礎、承貸主體和客體、抵押土地處置機制三個方面是否穩定。第一，棗莊的農村土地使用產權制度改革始終堅持“三不變”原則，不違背國家現行的土地制度，即土地所有權不變、農民承包權不變、農地性質不變。第二，棗莊市堅持一個明確的導向——扶持農村土地合作社，發放的《農村土地使用產權證》僅限定在加入土地合作社的農戶范圍內，對試點社給予政策扶持，形成了激勵土地合作社發展的利益導向機制，確保土地長期被控制在農民手中。第三，建立農村土地產權交易市場，使土地供求信息收集更加容易，供求雙方交易更加便捷，交易行為更加規范，而且減少了交易摩擦，降低了交易成本。

制度變遷的行政推動。棗莊市政府及有關部門作為農村土地使用產權抵押融資創新的執行者和參與者，遵循市場原則。棗莊政府在土地流轉確權、建立土地交易市場和發展壯大土地合作社等眾多事務中建章立制，確保金融機構愿意涉足農村土地使用產權抵押貸款。

土地使用產權融資創新展望

近年來，全國各地圍繞有效活化農村生產要素、充分激活大量潛在的“沉睡”資產等目標，組織開展了大量富有成效的金融創新實踐。人民銀行棗莊市中心支行著眼于現代農業發展趨勢，將推動農村金融創新作為支持現代農業發展的抓手，把充分發掘利用蘊藏于農業農村中的大量財產和權益，作為破解農村信貸困局的著力點，積極引導和配合地方政府、有關部門及金融機構，大力組織開展農村土地使用產權抵押貸款融資試點工作，在較短時間內取得了明顯成效。但隨著金融改革創新不斷向縱深推進，來自相關法律法規、經濟社會制度等深度層面的束縛愈加明顯。盡快消除這些障礙、為深化金融創新鋪路架橋，已成為當前亟待解決的重要問題。

重塑土地承包經營權抵押的價值取向。在我國現行法律體系中，土地承包經營權表現為財產性與身份性的雙重屬性。財產權的基本特性在于其具有財產價值，主要體現在權利人對承包地享有占有、使用、收益和依法流轉的權利；身份屬性實質上是取得土地承包經營權的前提或資格，它是土地承包經營權發生的依據，但并非權利本身。現有的土地承包經營權性質理論上固化了權利與身份之間的關聯，強調農民與土地的捆綁性，對于土地資源以抵押方式獲得合理利用和效益最大化形成嚴重阻礙。因此，理清土地承包經營權的單一財產性質，成為突破土地承包經營權抵押制度障礙的理論前提。一直以來附加在農村土地承包經營權上的社會保障功能與耕地保護功能，也是阻礙現階段土地承包經營權抵押試點繼續深入的兩大因素。土地承包經營權抵押與發揮土地社會保障功能在階段目標上具有一致性，規范土地承包經營權抵押制度，比不切實際的固守農村土地的禁止流轉規則更能體現并實現農村集體和農民個體的土地收益權，通過對這種土地價值增值收益的合理分配，可以更好地促進土地社會保障功能的發揮。endprint

繼續深化農村土地使用產權制度改革。2008年，國家尚未對農村土地承包經營權進行確權、頒證，棗莊市為入社農戶頒發《農村土地使用產權證》，保障農戶的土地流轉、收益和抵押三項權益，其創新價值是值得肯定的。目前，中央提出5年內完成農村土地確權登記頒證工作，山東省要求在3年內完成。在此背景下，《農村土地使用產權證》應從農戶中逐步淡出，由《農村土地承包經營權證》取而代之，并把《農村土地使用產權證》由單一的土地專業合作社向家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體延伸，強化其抵押融資功能。這樣考慮的理由有兩個：一是《農村土地承包經營權證》已經賦予土地承包戶占用、使用、收益及部分處分權能，是完整意義上的產權。現行法律和政策允許土地承包經營權以出租、轉包、入股等方式進行流轉，農戶以承包地入股合作社，雙方通過規范的土地流轉合同即可以實現。而當時給農戶頒發《農村土地使用產權證》的目的，主要是規避與法律的對抗性沖突，解決農戶土地承包經營權不能抵押問題，但土地使用權抵押貸款不是“萬能鑰匙”，單家農戶即使辦理了土地使用產權證，金融機構也不愿意介入，因此無法從根本上解決一般農戶的貸款難題，對一般農戶貸款完全可以通過其他多種方式予以解決。二是土地合作社、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體是現代農業發展的主流。由于土地承包經營權的身份屬性，新型農業經營主體依法流轉取得的大規模土地，僅僅是一定期限內的土地使用權和收益權，其權利來源于與原土地承包戶的契約，并非取代原承包戶成為新的土地承包人。因此，為維護這些新型農業經營主體的合法權益，政府有必要繼續頒發《農村土地使用產權證》，賦予其再流轉權、收益權和抵押權，使之成為合法的抵押人，以維護交易安全和秩序穩定。

高度重視金融創新頂層設計和激發基層創新活力。總體而言，農村信用社、農村商業銀行等地方法人金融機構創新實踐活動較為活躍，國有和股份制銀行動能相對不足。原因在于，大中型銀行在市場定位上依然偏重于大企業、大項目，對“三農”業務尤其是農村信貸創新缺乏足夠的關注，在資源配置上缺少應有的投入。這樣一方面，即使分支機構具有創新意愿和條件，由于沒有上級授權而難以具體操作實踐，制約了創新業務的開展；另一方面，涉農信貸投入和農村信貸創新產品難以形成規模效應，在解決重點問題和關鍵障礙上缺乏足夠的影響力。因此，加強農村金融創新的頂層設計顯得尤為重要。建議各大中型商業銀行從總行層面研究設計金融創新的總體規劃，組織重點創新產品開發，并在流程設計、風險管控、考核監督等方面采取切實有效的措施。同時，要重視激發和保護基層機構金融創新的積極性和主動性，鼓勵支持類似棗莊的創新試點，對申請推出并切合實際的創新產品和服務模式，盡快研究審批和組織推廣，形成“自上而下”和“自下而上”相結合的金融創新工作格局。

強化金融產業內部協同并盡快形成農村金融創新合力。現代農業作為跨行業、跨領域的大產業，需要發揮“大金融”的合力作用，實現銀行、保險、期貨等金融市場的深度融合。一是豐富保險業務品種，不斷擴大對種養殖業、農業設施的保險覆蓋面，盡快完善農業巨災風險分擔機制，進一步強化對現代農業的保障功能。二是選擇部分重點農產品集散地，盡快建立鮮活農產品遠期電子交易市場，并編制發布農產品即期和遠期價格指數。不斷設計推出新的農產品期貨交易品種，選取姜、蒜等相對宜于存儲和標準化交易的蔬菜品種，納入期貨交易所交易范疇。進一步強化市場交易和未來價格發現功能，為農業生產經營主體規避市場風險、降低交易不確定性提供支持和服務。三是充分發揮債券市場的引導作用，支持符合條件的農業龍頭企業，通過發行短期融資券、中期票據和中小企業集合債等方式，不斷擴大直接債務融資規模。對農村金融創新成效顯著的金融機構，優先考慮組織發行金融機構涉農貸款專項債券。

（作者單位：中國人民銀行棗莊市中心支行）endprint