以金融創新促土地流轉—以大慶市肇源縣為例

王成偉+張軍+許海東+謝尚大

2013年，中央“一號文件”提出鼓勵和支持農村土地流轉的新政策。大慶市作為資源型城市，加快農村土地流轉，促進土地集約化、規模化經營更是發展非油替代產業的必然趨勢。截至2013年末，全市流轉土地面積達186萬畝，比上年增長49%，占耕地面積的24%。為破解土地流轉融資難點，解決農業擴大再生產的投入瓶頸問題，大慶市積極探索農村融資新途徑，支持轄內產糧大縣——肇源縣在全省率先推出土地流轉規模經營貸款，為金融支持農村土地流轉工作積累了寶貴的經驗。

創新金融服務支持農村土地流轉

2013年4月，肇源縣被黑龍江省政府確定為農村土地流轉試點縣。2013年，全縣累計流轉土地48.7萬畝，規模經營面積達到67.8萬畝，占耕地面積的27%，辦理土地流轉貸款774萬元，惠及種田大戶12戶，集中流轉土地2.25萬畝，推動了全縣土地流轉規模化發展。

整合資源，創新服務體系支持土地流轉。2013年初，該縣成立專項工作領導小組，下發《關于加快農村土地流轉發展土地規模經營的實施意見》：縣級成立農村土地流轉服務中心，鄉鎮成立農村土地流轉服務所，村級成立農村土地流轉服務站； 全面負責土地流轉過程中的信息采集發布、土地評估、土地交易、合同鑒證、土地用途監管、政策法律咨詢、糾紛調處和仲裁等服務，形成完整的土地流轉服務體系。

行政指導，創新政策環境支持土地流轉。2010年，“一行三會”聯合下發的《全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》提出：探索開展農村土地承包經營權貸款業務。大慶銀監分局通過召開監管會議、提供政策咨詢等方式，積極創造條件，引導轄內機構探索開展此項業務。結合轄區實際情況，指導農行肇源支行（以下簡稱該行）與該縣農業局主動對接，制定《肇源縣農村土地規模經營貸款融資管理暫行辦法》，為辦理此項業務做了充分的準備。

大膽嘗試，創新金融產品支持土地流轉。針對土地流轉客戶群體，該行采用“政府+銀行+種植大戶+農業擔保公司擔保+農村土地流轉合同抵押+借款人辦理人身意外傷害保險”的模式辦理此項業務。2013年4月，該行將全省第一筆土地規模經營貸款200萬元發放給佳和水稻種植合作社，解決了該社擴大優質水稻基地規模的燃眉之急。此后，省行為繼續開展該項業務給予更大政策支持，500萬元以下貸款直接下放到市級審批，減少審批環節，為該行全面開展土地流轉貸款奠定了基礎。

共搭平臺，創新合作機制支持土地流轉。為保證資金安全，該縣通過縣、鄉、村土地流轉管理機構建立前置審核平臺：主管縣長親自把關，三級管理平臺逐級審核借款人資信情況后，借款人才能提出貸款申請。雖然開辦土地承包經營權貸款業務的外部條件還不成熟，但是該縣政府對借款人的前置審核工作比較嚴格，開展此項業務能夠有效防控風險。截至2013年末，該行全部土地流轉貸款均為正常貸款。

突破難點，創新擔保體系支持土地流轉。目前，辦理土地流轉貸款的主要困難是缺乏擔保物。該縣不等不靠，發揮主觀能動性，采取多項風險控制措施，促成農村土地流轉貸款：一是設立貸款保障基金。該縣籌集1000萬元設立專項基金，注入大慶市農業擔保公司，該公司按5～10倍比例放大，為該縣土地流轉提供最高1億元的專項保證。二是豐富擔保載體。組建物權融資農業發展公司，推進集體林地承包經營權、農機具所有權、水域灘涂養殖權、草原經營權等抵押貸款。同時，該縣將規模經營貸款戶全部納入種植業保險，使規模經營戶生產得到基本保障。

金融支持土地流轉過程中面臨的主要問題

土地承包經營權抵押缺少法律保障。土地承包經營權抵押貸款本身與現行法律存在沖突。例如，《擔保法》規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”；《土地承包法》規定農村土地承包經營權的抵押只限于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地。《物權法》規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。同時，各地還沒有土地承包經營權的抵押登記部門，對土地承包經營權的確權、公示難以實現。

土地流轉配套服務機制不成熟。目前，各地缺乏對農村土地價值評估的權威機構和金融機構認可的中介機構，對土地價值缺乏評估標準。同時，農村流轉市場不健全，抵押土地難變現，使抵押權人實現農村土地經營權這個抵押物的價值相對比較困難。一旦貸款逾期，個別到期收回的抵押資產處置難度較大，土地承包經營權的商品性就不可能通過市場充分表現出來，直接抑制了土地承包經營權的流轉和抵押。

土地流轉環境有待優化。我國農村養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚不健全，農村土地擔負著生產農產品的經濟功能和維持生計的社會保障功能，大多數農民把土地作為賴以生存的生產資料，不愿將所承包耕地的經營權長期流轉出去。即使從事其他行業作為主要收入的農民，相當一部分也不愿放棄土地，對受讓方兌現租金和土地恢復有顧慮。因此，目前農村土地流轉形式以轉包為主，且大部分是在親友或鄰里之間流轉，限制了土地流轉的范圍和規模。

農村金融創新不足，開展土地流轉貸款激勵機制不到位。由于歷史原因，我國針對農村市場的金融產品少，農戶聯保仍然是發放涉農貸款的主要方式。隨著農村經濟發展水平的不斷提高，聯保貸款方式與農村經濟專業化、規模化、集約化發展趨勢不相適應，難以滿足發展現代牧業的資金需求。并且從現行農村投融資模式看，政府激勵和補償機制滯后。目前除了下崗失業人員小額擔保貸款、生源地助學貸款有部分貼息外，財政對開辦土地流轉貸款等業務沒有相應的獎勵、補貼、稅收優惠等配套政策，地方政府部門未能在設立風險準備金和貸款貼息補償機制方面發揮出應有的杠桿導向作用。

推進農村土地流轉的金融建議

完善涉農擔保體系建設，破解農村土地流轉受讓主體規模經營融資障礙。我國農業基礎薄弱，新型規模經營主體自身資產積累有限，缺乏合格的擔保品成為制約銀行業金融機構開展土地流轉貸款的最主要因素。從短期來看，要繼續由財政出資間接性的提供擔保措施，推動實現最低經濟規模來來吸引社會資金；從中期來看，要探索發展農村互助擔保組織，鼓勵其他信用擔保機構進行金融創新拓展農村擔保業務，加大市場競爭以促進服務質量；從長期來看，要進一步修改擔保法律法規體系，擴大農村土地承包經營權抵押的條件和范圍，為金融機構開辦土地承包經營權抵押貸款業務提供法律依據。

完善促進土地流轉的配套機制，解決融資操作中的缺陷。一是積極培育市場化的農村土地流轉市場，構建區域性的土地流轉交易平臺，引導農民加快土地流轉。二是建立土地流轉價格評估機制，制訂評估管理、技術規范等有關業務準則，對土地承包經營權價值進行評估，為金融機構開展土地流轉貸款提供權威評估服務。三是減輕新型農業生產經營主體流轉成本。目前，農業擔保公司擔保費率為1.6%，負擔過重，建議農業擔保公司減收擔保費。四是切實加大扶植力度。建議省、市政府為新型農業生產經營主體根據貸款規模提供30%～50%的貸款貼息，發揮財政資金杠桿作用，調動新型農業生產經營主體發展現代農業的內生動力。

加強開展農村土地承包經營權抵押貸款與其他扶持政策的配合，優化流轉環境。一是要加強以養老保險為主的農村社會保障體系建設，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助和農村合作醫療制度等。把長期以來農民主要依靠土地作為保障轉向依靠基金式的社會保險和保障上來，讓農民土地流轉無后顧之憂，增強農民流轉意愿，進而為土地流轉創造良好的條件。二是要大力修改各類限制農村人口流動的戶籍、計生、教育、置業等政策，為農業勞動力轉移提供充分的空間和載體，形成農業勞動力就業的吸納機制。

積極開展農村土地流轉貸款試點，探索新型土地金融制度。農村土地流轉貸款是一項新的業務，在目前管理制度與風險防范措施尚不健全的前提下，應采取試點推廣方式逐步推進。涉農金融機構要制訂有效的貸款管理辦法和業務操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，精確計算和動態提取專項貸款準備金，及時核銷金融機構由于自然風險和市場風險等外部因素導致的信貸損失。另外，涉農金融機構風控部門要結合事業部制改革，適當放寬農村金融機構開展農村土地流轉貸款業務考核標準，實行單獨考核，給予糾正期和緩沖期時間，在此基礎上逐步完善考核制度，從而調動和激發信貸人員放貸的積極性。

（作者單位：大慶銀監分局）endprint