我看到的美國（二）

韓澤縣

中美財稅之辨析

分稅制，咱們只學了一半

上面說了權，下面再說錢。理論上，我國的稅收必須是法定，但執行得并不好，國人往往習慣性認為稅收是由中央政府確定，而分稅制也是向美國學習的結果。事實上，中國和美國的分稅制有很大的差別，中國的分稅制只學了第一步即中央和地方分稅，但第二步明確各級的主要稅種卻沒了下文，結果中央的財政收入是有保障了，但地方財政缺口卻沒有著落，稅種單一，地方財政主要靠轉移支付，財權和事權不匹配，中央和地方財政分歧日益嚴重。美國實行的是徹底的分稅制，美國的財政體制有聯邦一級、州一級、郡縣一級，以及學區一級，也有一些準稅收，其財政體制相對獨立，各自有各自的主要稅種，各不相同。

聯邦政府的稅種主要是消費稅、工商稅、遺產稅和贈與稅等；州政府的稅種主要是個人所得稅和企業所得稅，財產稅較少，也征收消費稅，但與市分成；郡縣政府的稅種主要是物業財產稅，就是老美保有土地、房子需要交的稅，由郡縣征收并與市分成。當然，美國的上級政府和下級政府之間也有類似中國的轉移支付，但也有很大區別，并且不是主流。例如，聯邦政府統管了很多全國性的福利，因為如果聯邦政府不做這件事，那么各個州之間的差異就比較大，由此可見美國人也懂得“不患寡而患不均”的道理。美國州政府相當于一個具有一定自主權的國家，它們的部分稅種會與下級地方政府進行稅收分成，但聯邦政府與州政府之間沒有轉移支付，只有州政府可向聯邦政府申請少量的競爭性專項基金，比如用于支持小微企業的專項基金等，其規模與我們的財政轉移支付相比可謂天壤之別。

稅種與稅收征管，咱們有點雞多不下蛋

除了稅級和財政體制的不同，中美稅收方式也有很大區別。美國稅收以直接稅、價外稅為主，這樣有利于降低稅收的征管成本。比如，美國的消費稅是在購買商品時向消費者征收，而且是價外稅，相對容易征收，且不會出現企業和商戶避稅、逃稅，以及因自身現金流斷裂而“廢”了該交的稅。我國的最大稅種是增值稅，是典型的間接稅，對增值課稅，由賣方從買方扣收，按月再上繳稅務部門。如果商戶破產，那么稅收就收不上來了。美國的物業稅每年都會征收，如果業主不交稅，那么物業就會被拍賣用來抵稅，業主沒法賴賬。由此可見，美國的稅收成本較低，稅率和稅種相對透明可計量，雖然其中也有很多制度設計不合理，比如稅制過于復雜難以操作，但稅收過程中的腐敗和浪費得到了有效控制，有利于提高政府的財政能力，而最重要的是節約了財政資金。

稅從存量來還是增量來，發達程度不同來源也不同

美國的財產稅和遺產稅對中國人來說也是新鮮事物。財產稅和遺產稅是對存量財富征稅，那么這就意味著財產存量越大、價格越高的地方，財產稅征收得也就越多，而擁有很多房產和土地的個人負擔的稅收也就越重。這對中國人來說，初看極其不合理，為什么我擁有的東西還要交稅，為什么我把我的財產留給我的孩子還要交稅？但在美國，財富初期積累過程已經基本完成，而如果保有成本過低，那么就會造成部分人掌握過多資產，這些人往往通過吃老本就能享受極其安逸的生活，這不利于社會發展和效率提高。

當然對于處于財富積累初級階段的中國，征收財產稅在觀念和實踐上并不現實。而中國目前的稅制也有其合理性，中國尚處于快速增長時期，對增量和中間環節征稅是符合國情的。但隨著中國發展速度的減緩，存量財富的增加，我們的稅收體制應當逐漸以向存量財富征稅為主。否則如果僅對增量財富課以重稅，就會造成“鞭打快牛”，扼殺增長的動力。好在十八屆三中全會提出要完善稅制，希望我國的稅制完善和調整能堅定不移地推下去，不要像當年分稅制改革那樣由于種種原因只改一半，要把分稅制的第二步缺的課補上，把營改增搞好，把增量課稅逐步轉向存量、增量均衡課稅，保持發展的動力和后勁，防止財富過度集中和兩級分化。

中美破產之辨析

政府關門沒你想象的那么可笑

美國國會要跟總統對著干，除了否決總統提出的法案和使用彈劾這個殺手锏外，還能以不通過聯邦政府預算的方式讓政府關門。這是因為美國是財政預算硬約束，今年的預算沒批下來，那么政府除了必要的保命錢外，對不起，一分錢也不能花。所以，它們的政府一把手要在這個硬約束下小心翼翼地過日子。這樣看來，它們的城建手筆明顯不如我們的市長，日子過得甚至可能還不如我們的縣長。我們的稅收和預算明顯是行政主導的軟約束，并沒有真正在法律的框架內通過人民代表大會討論，由人大決定和否定，當然我們的預算還是形式性地過一下人大的，“形似”是做到了，但人大對預算、對稅收尚未發揮實質性的審批、審計和監督作用，與老美相比，“神似”還沒有做到。

財政預算硬約束是發展之必然，早晚的事

財政預算是軟是硬看的是實質，西方有個不成文的觀點“民主是被財政逼出來的”，這典故來自英國大革命，當年英國資產階級與國王斗了許多年，為的是什么，就是國王不能自己收稅，收稅必須法定，由議會定。這收稅權，即財政收入權，成了制約行政權（國王）的硬約束。在財政支出權上，美國聯邦政府允許有赤字，但赤字規模必須由議會決定，地方政府不允許有預算赤字，財政的撥付也必須按照預算經議會批準后由財政部部門撥付政府使用，再加上預算執行的審計和監督的硬約束，才算得上是完整的預算硬約束。政府沒有預算怎么辦，只好壓縮項目、減少雇員，還不行怎么辦，只好放假“關門”了。

我們中國，這幾方面也不是沒有約束，而是沒有實質性的約束，因此出現財政透支、政績工程、形象工程在所難免，不計成本的開發區建設、稅收減免，以及各種各樣的政府性債務更是數不勝數，公務員隊伍和財政顯性隱性供養部門與人員過度膨脹也是見怪不怪了。當然，預算硬約束也沒必要一蹴而就，在我們改革開放快速發展的初期，快速高效的財政預算程序也是必要的，嚴格的預算硬約束可能會帶來決策效率低影響發展速度的問題。但是，經過30多年的改革開放和發展，我們已達到了一定的發達程度，財政總收入規模也已經不小了，財政收入的增速與發展速度一樣也應該到了勻速發展階段了，現行的政府預算體制帶來的負作用越來越明顯，預算約束的硬化也該提上日程了。endprint

破產是保護而不是政府“歇菜”

我們像看笑話一樣看當年美國加州橙縣破產，圍觀底特律申請破產，不明真相但備覺過癮。但我們更要認識到正是由于預算的硬約束，才會導致政府破產。不過不用大驚小怪，政府破產不會像企業破產那樣關門大吉，讓地方徹底進入無政府狀態。美國是典型的小政府大社會，政府破產的影響沒有這么大，它們不是以政府信用為基礎的，商業信用、銀行信用才是主流，銀行信用本質上也是商業信用。但換成是我們國家，政府影響自然是巨大的，為什么呢？因為我們國家政府信用是主體主流，銀行信用是旁系，本質上在很大程度上政府信用是主導的，而商業信用是微不足道的，政府信用出現問題自然對社會沖擊極大。政府破產制度是與個人破產制度相仿的一項獨特的保護制度，政府申請的是破產保護而不是破產。當然底特律市區在申請破產時的狀態已經接近失控，但大底特律地區仍然相當繁榮，同樣申請過破產保護的福特、通用和克萊斯勒三大汽車公司也通過產品升級重新煥發了青春。政府破產的目的就在于減輕政府債務負擔，讓政府輕裝上陣重新開始，有道是破有破的道理，不破才沒道理。

政府破產不再是傳說，現實版的咱們也免不了

反觀中國，政府破產這種看似不可想象的事，隨著我們預算約束的硬化，也有可能在未來的中國出現。美國在高速發展時期沒有出現過政府破產，但近幾十年來，美國地方政府由于各種各樣的原因出現了破產。政府破產往往由于以下幾個原因造成：一是投資失敗，橙縣的破產就與政府基金的投資失敗有關。二是基建項目、基礎設施維護、社會福利和公務員隊伍薪酬等支出過大，稅收又跟不上，入不敷出。三是人力的流失，即產業和人的“空心化”，人是稅收的基礎，沒有人就沒有稅，而且沒有了人流，自然房產價值也就降了下來，以財產稅為主要收入的地方稅收就更難以為繼了。四是政府入不敷出但由于預算硬約束，稅照例是不能隨便加的，而且各級財政基本是獨立的，沒有轉移和上級財政顯性或隱性“兜底”。以橙縣為例，稅種、稅率是本級議會定的，政府不能變，而且往往議會還規定了每年稅收的增長率，無論如何不能隨便增加，即使議會同意增加也只是每年增加一點點，這一點全美國都一樣。政府破產說到底就是政府合法逃債的制度，這點值得我們借鑒學習。

中國很多地方政府負債率很高，主要是由于政府平臺項目過多，項目又不見效，還有基建鋪攤子過大，吃財政飯的隊伍又較為龐大。好在目前我們還處于經濟快速發展階段和城鎮化進程中，地方政府還沒有出現由于人力資源流失出現的政府財政危機。一旦出現地方政府的償債危機，我們應當如何應對？所以說從現在開始，我們應當認真學習美國底特律的教訓，反思底特律是如何從一個聞名世界的汽車城變成一座無人管理、無人投資、無人居住的鬼城，更要未雨綢繆，研究這一切的發生機制、應對策略和避免措施，未雨綢繆，防范和化解我們可能的地方政府債務危機。

過猶不及，遇事不能只圖“民聲”搞“民粹主義”

我們做事有個特點，就是愛走極端，出了問題就要一禁了之，很少過問青紅皂白是非曲直，無人細究是市場的原因還是人為的原因，是管理的原因還是產品和流程的原因，是主流現象還是個別現象，亦或是時機和力度把握不合適。比如說稅收，當年農民除了繳納農業稅外，還要負擔村鄉的提留統籌即“三提五統”，規模與農業稅相當。當年個別地方就出現了農村稅負過重的現象，不少“清流”起來呼吁了，我們的政府為了“民聲”，將提留和統籌認定為亂收費一概取消，把一切稅負恨不得都定性為“三亂”，即亂集資、亂攤派、亂收費，后來連實行了2000多年的農業稅都取消了。其實不然，所謂的“三亂”無非是當時超出了部分農民的經濟承受能力和心理承受能力，加之部分資金征收和管理不善，所用非人，總體上說還是好的，就連美國這樣稅收制度無比嚴格的國家，市、鄉鎮、街道和學區一級也有類似的“三提五統”，只不過這些收費項目要經過市議會、片區居民投票通過，并進行嚴格的審計監督。

自然，我國取消“三提五統”和農業稅的結果是贏得了一致稱贊，但從此農村的集體經濟不復存在了，既沒有“集體”，更沒有“經濟”，或者說只有“集體”沒有“經濟”，本來就少的可憐的農業的稅負意識也給搞得消失殆盡，農村公共的設施建設根本沒得搞了，集體意識無從談起了，小農意識更加小農了，貽害無窮。沒有“三提五統”，農村公共設施只能靠上級，致使城市公共設施越來越好，農村公共基礎設施越來越差，城鄉差別不是縮小了而是拉大了。這一本意良好的政策的負作用太大了，為政者要反思，反思如何將好事辦好，如何抓實質問題提出針對性政策，明明是程序問題、管理問題和透明度，那就應該采取相應措施解決這些問題，豈能將事一廢了之？出臺政策切勿民粹勿胡搞，要切實研究問題的實質和解決方法，拿出點真本事來。

長遠看來，農村基礎設施、公共設施以及村容村貌的落后與免除“三提五統”不無關系。基層政府失去了收入來源，也就沒有能力去提升村容村貌和集體公益設施。更重要的是如果免掉一切負擔，那也違背了我們所提倡的“權責一致”，曾經的責多于權固然不可取，但權利大于責任也同樣有問題。社區或者鄉村管理機構擁有自身的收入和支出不僅有利于提升基礎和公共設施水平，更重要的是有利于培養公民的社區意識、自治意識和參與意識。隨著我國經濟的發展，這一課要及時補上，只有這樣才能建設一個成熟、理性的現代公民社會；只有這樣，才能不斷提高國家治理能力的現代化水平，改善社會管理方式，提高管理效率和有效性。有道是，出錯不可怕，改了就好，怕只怕把對的改了，錯的卻留下了。

中美發展方法論之辨析

改革開放初期，我黨提出了“摸著石頭過河”這句改革真言，這對處于創業期的中國人和中國政府來說，是鼓勵，是鞭策，更是一個極好的方法論。中國人通過“摸石頭”邊做邊學，很多地方黨政領導也身先士卒做改革的排頭兵弄潮兒。我們現如今繁榮的市場經濟、強大的民族企業和規模空前的外匯資產都是在“過河”的過程中從無到有，從小到大地成長起來的。中國經濟已經從小舢板變成了萬噸巨輪，但這時想要迅速地調整方向或者調整船的結構往往都是困難甚至是危險的，更何況我們現在面對的也不再是小溪小河，而是更加兇險的大海大洋，現在再去“摸石頭”，不是被淹沒就是被沖走。所以，時不我待，再摸石頭已經不切實際，現在要火速換上船長制服，重新學習掌舵開船。

今后，學習開船就是指我們的改革和建設要更關注頂層設計，我們不應再像當初那樣幾乎對市場經濟一無所知，我們交過學費有過教訓，現在就要尋找規律利用規律，就要凡事深挖源頭，治標更要治本。解決問題不要再打補丁，更不要“補丁摞補丁”，這樣還不如把所有的補丁都去掉從最初的破洞入手，從根本上進行改革固然困難甚至會觸及利益傷了前程，但大船不往大海深處航行，何時能發現新大陸？大風大浪中，船長身先士卒固然能夠鼓舞人心，但船長更重要的工作是保證航行的安全、正確的方向和船員的平安。只要船長能保證輪船行駛在正確的航道上，就算是不出現在第一線又何妨。

黨的十八屆三中全會已明確提出了以系統性頂層設計與摸著石頭過河相結合的思路繼續深化全面改革，的確是抓住了實質，倘能堅持下去，必將有力推動我國改革全面深化，少走彎路，少出誤傷，少擔風險，如今我們已不再是純粹的“無產者”了，也是家大業大了，經不起折騰了，搞一把從頭再來的話那是對13億人民的“犯罪”。

（作者單位：天津濱海農村商業銀行）endprint