對自貿(mào)區(qū)改革中存款保險制度的幾點思考

顧玲琳

摘 要：中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的獲批，預示著新一輪改革將撲面而來，銀行間競爭也將愈演愈烈，存款保險制度作為一項保護廣大中小存款人利益的基本制度，已被世界各國廣泛運用，該項制度的積極作用是值得肯定的，但其引發(fā)的道德風險也往往造成金融體系的不穩(wěn)定，所以，就如何將發(fā)生道德風險的可能性降到最低程度進行簡要分析。

關鍵詞：自貿(mào)區(qū)；存款保險制度；道德風險；防范

隨著中國金融制度改革的逐步深入，匯率市場化進程將逐步加快，貨幣政策獨立性將增強和資本項目開放進程也將加快。商業(yè)銀行和其他金融機構將面臨前所未有的挑戰(zhàn)，這就意味著風險領域逐漸擴大，優(yōu)勝劣汰在所難免。正是意識到銀行業(yè)在激烈的競爭中存在破產(chǎn)的可能，并且這是引發(fā)社會波動和信用危機的重要根源。所以，在遵循國際慣例、借鑒國外經(jīng)驗的前提下，目前在我國建立存款保險制度迫在眉睫。

在中國，逐步允許私有資本經(jīng)營銀行的舉措也暗示著存款保險制度的必要性。

總之，存款保險制度是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是指在金融體系中設立保險機構，強制地或自愿地吸收銀行或其他金融機構繳存的保險費，建立存款保險儲備金，一旦投保人遭受風險事故，由保險機構向投保人提供財務救援或由保險機構直接向存款人支付部分或全部存款的制度。三十年代初，在美國最先建立該項制度后，其他各國尤其是歐洲國家也紛紛建立存款保險制度，如德國在1977年、法國在1979年建立。

每一項制度的出臺定會存在利弊，存款保險制度的建立可能會引發(fā)道德風險等一系列負面問題，所以，如何才能最大程度上避免道德風險所帶來的不利后果，這是在建立符合我國國情的存款保險制度之前需要思考的問題。

1 各國存款保險制度簡析

當今世界，許多國家都建立了制度化的存款保險制度。比如美國是最先建立存款保險制度的國家，同時也是其他國家效仿的對象；德國建立存款保險制度的時間雖然不是很長，但德國有其獨特的存款保險運營機制，一定程度上被視為各國存款保險制度的成功典范。

1.1 存款保險可以是公營的也可以是私營的

加拿大、美國、英國等國家的存款保險體現(xiàn)出典型的公營性。以美國為例，聯(lián)邦存款保險公司是一個聯(lián)邦政府獨立的金融管理機構，最高機構是理事會，下設六個地區(qū)分公司，自1933年以來，聯(lián)邦存款保險公司聚集保險業(yè)務的收入建立了一個頗具規(guī)模的聯(lián)邦存款保險基金，主要解決銀行破產(chǎn)時對客戶債務的清償。而其他國家諸如德國、法國、挪威等國的存款保險體現(xiàn)出獨特的私營性。以德國為例：其存款保險制度是由非官方自愿存款保險體系和政府強制性保險體系兩部分構成。非官方自愿存款保險體系是德國國內(nèi)三大銀行集團，即商業(yè)銀行、儲蓄銀行和合作銀行為避免政府干預的發(fā)生，各自建立存款保險方案，相繼出臺商業(yè)銀行存款擔保基金、儲蓄銀行保障基金和信用合作保障方案。但這些方案通常在政府的監(jiān)督和控制下運營，所以在表面上與美國的公營性表現(xiàn)出相似的一面。

1.2 在保險標的和賠償限額上，各國有不同的實踐

銀行吸收存款的方式是多樣的，包括定期存款、活期存款，本幣存款、外幣存款等。是否對所有性質(zhì)的存款一概予以保險，這在美國、德國、荷蘭等國家是持肯定態(tài)度的；而法國、日本等國則將外匯存款排除在保險之外。各國銀行存款保險機構大都對每一個銀行賬戶設定最高的保險限額，如加拿大為6千美元，英國為1萬英鎊，法國為2.5萬法郎，各國的具體數(shù)額雖然差別顯著，但在保護中小存款人的用意上還是一致的。另外，有些國家在銀行倒閉導致存款人利益受損時，采取存款人自己承擔一部分損失的做法，如瑞士劃分存款保險的等級規(guī)定，只給頭一萬元存款完全保險，以后由存款者部分負擔累進的損失。

雖然各國在存款保險制度的方方面面存有些許差異，但他們的保險營運主體都有一個共同點：不以盈利為最終目標，且具備一定的監(jiān)管權。營運主體發(fā)揮全面的監(jiān)管職能，及時處理問題銀行，旨在保護存款人的利益。

2 自貿(mào)區(qū)改革中建立我國存款保險制度的利弊分析

隨著自貿(mào)區(qū)建設步伐的加快，中外資銀行的同臺競爭與日俱增，建立我國的存款保險制度優(yōu)勢明顯：

2.1 存款保險制度的建立，有助于增強公眾對金融體系的信心，保護廣大中小存款人的利益

毋庸置疑，存款保險獨立于銀行破產(chǎn)之外，存款保險制度能有效保護中小存款人利益，一定程度上防止銀行擠兌的產(chǎn)生，維護銀行業(yè)的穩(wěn)定。根據(jù)一份關于建立我國存款保險制度的民間研究報告顯示：我國居民的儲蓄存款占銀行全部存款的70%以上，其次是企業(yè)存款。由此可見，作為銀行主要負債的居民儲蓄存款，是存款保險制度最需保護的對象。只有將廣大存款人的損失降低到最大限度，才能保持以銀行為主的金融體系在他們心中的信譽。

2.2 存款保險制度的建立，有利于提高銀行競爭力

建立存款保險制度，必然促進銀行業(yè)適度競爭，迫使大銀行提供更為合理的服務，因為存款的制度保護將是相同的，這對存款人而言，有了更多選擇的權利。建立中國銀行存款保險制度是我國貨幣領域最重要的一件大事，是加強金融監(jiān)管、完善金融機構市場化退出機制、防范金融風險的重要舉措，也是利率市場化，發(fā)揮市場配置資源起決定性作用的制度性約束條件。

2.3 存款保險制度的建立，可以增強央行宏觀調(diào)控的能力

我國商業(yè)銀行法規(guī)定：“商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機嚴重影響存款人的利益時，中國人民銀行可以對該銀行實行接管。”由此可見，中國人民銀行扮演的是最后貸款人和救援者的角色，其肩負的拯救信用危機的責任是巨大的。這種類似于隱形存款保險制度的狀況將不再適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，隨著銀行業(yè)的進一步對外開放，優(yōu)勝劣汰加劇，央行是無力承擔一切危機的。

所以，存款保險制度的建立無疑給央行卸下一副重擔，有利于央行加強宏觀金融的調(diào)控能力。

建立存款保險制度固然有許多優(yōu)點，但由于該項制度削弱了存款人對銀行資金實力和管理水平的關注，自然而然使存款人的自我保護意識降低，由此導致部分可能出現(xiàn)危機的銀行繼續(xù)毫無顧忌地吸收存款，這對社會經(jīng)濟的有序發(fā)展和存款人利益都是不利的。此外，有了存款保險制度的保護，銀行不必向以往那樣懼怕擠兌風波的威脅，這就促使銀行敢于在激烈的市場競爭中冒更大的風險，為了彌補較高的存款成本，不惜放棄對業(yè)務風險的仔細審查。這種源自投保機構的道德風險對經(jīng)營狀況良好的銀行也會帶去很大的沖擊。

除了上述會導致存款保險制度中道德風險產(chǎn)生的情況外，對于剛建立的保險機構而言，如何有效監(jiān)管銀行實際的運營狀態(tài)，避免銀行利用保險機構的賠款孤注一擲，也是防范道德風險產(chǎn)生的重要方面之一。

3 淺議道德風險之防范的幾個方面

所謂道德風險，是指交易雙方在成交之后，產(chǎn)生信息不對稱，而從事經(jīng)濟活動的人，會在最大限度地增加自身效用的同時，做出不利于他人的行為。具信息優(yōu)勢的一方依托另一方無法完全掌握其行動之事實，傾向于從事有違另一方意愿的活動。

在借鑒國外經(jīng)驗，建立我國存款保險制度之時，有必要考慮道德風險防范的措施，以探索出一項符合我國實際、較為完善的存款保險制度。

3.1 存款保險制度的設計要充分考慮道德風險的防范問題

1，保險機構的設立要顧及我國目前的國情。如果單由政府出資設立保險機構，那會出現(xiàn)資金不足的情況，導致破產(chǎn)銀行出現(xiàn)久拖不決；如果由銀行同業(yè)出資設立存款保險機構，各自建立存款保險方案，同樣不適合我國現(xiàn)有國情。因為這樣缺乏強制性，并且在國內(nèi)各項制度不完善的條件下，不能很好地解決危機，反而會引發(fā)道德風險的產(chǎn)生。所以，目前我國最切合實際的做法應該是建立一個由政府和銀行共同出資的覆蓋全國范圍的存款保險機構，具備強制性、非盈利性，旨在保護廣大中小存款人的利益。

2，存款保險機構的職能要多元化，并且加強與外部機構的聯(lián)合監(jiān)督。一旦成立了保險機構，保險職能的履行是顯而易見的。然而銀行一旦投保，依賴存款保險對存款人的保護，就會誘使其對保險機構的依賴性，從而傾向于高風險、高利潤的業(yè)務。由此而來，不適當業(yè)務的大大增多引發(fā)銀行內(nèi)在體系的脆弱性，反而不利于整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。所以，為避免道德風險的產(chǎn)生，存款保險機構應被賦予更多的職能，尤其是加強監(jiān)管職能。監(jiān)管職能可以使保險機構有權對投保銀行進行必要的監(jiān)督管理，在銀行投保業(yè)務時，能夠發(fā)揮及時而有效的風險狀況測定，防止銀行依靠保險賠償金而承擔過大的風險，危及內(nèi)在的正常運營機制。當銀行陷入困境時，保險機構能夠伸出援助之手，盡可能幫助銀行渡過難關。保險機構職能多元化也是當今國際上比較流行的做法，使該機構不僅在保護存款人利益上起到積極作用，而且在可能的范圍內(nèi)防止道德風險的發(fā)生。

當然，僅通過存款保險機構一家的監(jiān)管是遠遠不夠的，只能說保險機構的監(jiān)管是小范圍的，更傾向于微觀業(yè)務上的監(jiān)督。聯(lián)合其他部門、機構一同對銀行業(yè)的運行進行有力的監(jiān)督才是較為全面的。比如央行擺脫了最后風險承擔者的重任后，可以加強對金融業(yè)的宏觀調(diào)控，在針對銀行過多冒險行為上出臺有效的政策等，實行宏觀上的監(jiān)管手段，避免存款保險中道德風險的涌現(xiàn)。此外，其他機構，諸如審計部門、資產(chǎn)評估部門等也可以在對銀行運作中真實信息的披露發(fā)揮應有作用，為保險機構等監(jiān)管部門的工作提供一定的輔助。在此基礎上，聯(lián)合媒體，運用媒體獨特的監(jiān)督約束作用也不失為一種良策。

總之，存款保險機構在職能上日趨多樣化，在監(jiān)管的方式上注重靈活性，就會加強對存款保險中道德風險的防范。

3，設計合理的保險費率以及對保險限額的制定也有利于今后對道德風險的防范。談到存款保險制度，保費的設計是比較關鍵的問題。如今國際上有兩種關于保費的制定方案，即對存款保險采取固定的保險費率或是根據(jù)風險實行差別費率。撇開銀行破產(chǎn)的風險，按照存款單位統(tǒng)一收取保費，這種制度會使保費的支付與銀行資產(chǎn)的風險程度相脫離，會造成銀行在投資上的冒險以及銀行業(yè)競爭的紊亂。同時，這種固定的費率保險在對保險基金的保護上也存在瑕疵。假設一家銀行破產(chǎn)，往往牽連到大范圍內(nèi)銀行體系的崩潰，由于銀行和貨幣體系對經(jīng)濟的有效運作的重要性，就意味著不利的連鎖反應會導致巨大的社會成本。而風險費率根據(jù)風險程度確定有差別的費率，具體體現(xiàn)為先按銀行存款余額的一定比例繳納保險費，然后在此基礎上根據(jù)評估結果對經(jīng)營風險高的銀行再加收風險調(diào)節(jié)保險費。這種做法可以在一定程度上促使銀行將投保成本與風險掛鉤，減少道德風險。我國在設計保險費率的時候，可以考慮風險保費的逐步施行，這與保險的基本原理相符。雖然在建立存款保險制度之初，我國在風險保費的具體實施上會碰到技術障礙等困難，但風險保費的設立畢竟是今后的發(fā)展趨勢，是克服銀行過度冒險的一計良策。

風險保費對預防道德風險的作用是積極的，為了進一步約束銀行不必要的冒險行為，對保險限額的制定也是當今各國的一種共識。在大多數(shù)國家的體制中，最高限額通常是一個固定數(shù)，超過部分不再屬于承保范圍。如美國為1萬美元；德國體制的全部保險金可高達破產(chǎn)銀行股本的30%。最高限額在各國可能相差懸殊，但這項制度可以使存款大戶加強對銀行管理和業(yè)務的監(jiān)督，他們對銀行運營狀況的警惕也可以使銀行在從事風險業(yè)務時有所顧忌。我國有必要在建立存款保險制度中引入最高限額的設計，合理的限額可以發(fā)揮一部分投資人、債權人等市場參與者加盟對銀行的監(jiān)督約束。

3.2 培養(yǎng)一支專業(yè)隊伍，在自貿(mào)區(qū)建設中推進銀行存款保險制度的發(fā)展

對于一項新制度的啟動，專業(yè)的技術人員是必不可少的。作為服務于存款保險制度的技術人員，必須由經(jīng)驗豐富、熟悉銀行運作等相關事宜的人員組成，尤其是伴隨自貿(mào)區(qū)建設的整個過程中，能及時在新政環(huán)境下洞察風險，防患于未然，這樣才有助于開展存款保險業(yè)務，也能加強在管理、監(jiān)督過程中對可能出現(xiàn)的道德風險的及時防范和制止。

3.3 在市場經(jīng)濟日漸發(fā)達的社會中，金融機構在追求利益最大化的同時也要加強金融道德建設，從內(nèi)在約束自己的行為，避免道德風險的發(fā)生

加強金融道德建設是金融機構尤其是銀行系統(tǒng)內(nèi)在的修養(yǎng)。金融道德建設的核心內(nèi)容是增強金融業(yè)的信用度，金融業(yè)的信用是建立在誠信基礎上的債權債務關系。在這一關系中，雙方除了有對對方資金、財力上的信心外，還包括對對方道德品格的信任。所以，作為存款保險制度中扮演重要角色的銀行業(yè)，理應在內(nèi)部管理中將員工的業(yè)務能力與職業(yè)道德教育緊密結合起來，營造整個銀行、甚至整個銀行業(yè)、整個金融系統(tǒng)的誠信氛圍，這才是從根本上解決道德風險的良方。

總而言之，自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的所有措施，都是我們應該努力的方向。在這個過程中，建立存款保險制度將是順應時代發(fā)展的。但任何一項制度都不會是十全十美的，存款保險制度的運行會附帶新的成本，即道德風險。如何預防道德風險等弊端的產(chǎn)生，或是最大程度上減輕負面影響，關鍵要結合國情，設計出合理、可行的存款保險制度，力求將風險降到最低程度，而在最大程度上發(fā)揮存款保險制度的積極作用。

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