交通運輸市場監管的內涵界定、分析框架及改進

田儀順，李蓮蓮

(1.武漢理工大學 交通學院，武漢 430063； 2.交通運輸部公路科學研究院，北京 100088； 3.交通運輸部管理干部學院，北京 101601)

2013年5月13日，國務院召開的機構職能轉變工作會議上，李克強總理指出：要處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好，激發市場主體創造活力。什么是該放的權力，什么是該監管的事務，具體到每一個決策上，對政府決策機構都是考驗。作為提供交通運輸公共服務的政府部門，如何更好地轉變政府職能，到底該管好什么，邊界范圍在哪里，這些問題都值得深思。本文以交通運輸市場監管為研究點，著力找到監管的范圍與邊界、分析框架以及改進的措施。

一、交通運輸市場監管的含義界定

“市場監管”是一個使用頻率頗高的詞匯，要理解其含義，不妨從“監管”的內涵入手。市場中的“監管”有廣義和狹義之分。對于狹義的監管，主要是指政府行政機構根據法律制定并執行的規章和行為，其目的是解決市場失靈，維持市場經濟秩序，促進市場經濟，擴大公共福利。廣義的監管將非政府組織和自律組織納入監管主體的范圍，同時也將監管規則的范圍由法律法規規章延伸到所有正式和非正式組織。有學者認為，市場監管是“政府左右及控制市場中的企業等市場主體作出決策的行為，以防止私人機構在作出決策時沒有充分顧及到公眾的利益”[1]。還有一部分學者認為，市場監管是“由行政機構制定并執行的、直接干預市場配置或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為”[2-3]。當然，隨著現代市場經濟的發展，市場監管被賦予新的內涵，即市場監管的目的不再是單純管制被監管者，而是通過對市場主體在市場規則體系影響下所形成的群體行為狀態依法進行監察、督促和管理，以實現監管者和被監管者雙方行為的有序規范。當然，辯證地看，市場監管的終極目標是要消滅監管，也就是說，市場監管過程中政府角色是隨著市場秩序環境的變化而相應調整。這里談及的就是向“有限政府”和“有效政府”轉變的問題。

基于以上分析，理解“交通運輸市場監管”的內涵，必須認清交通運輸發展新的階段需要，即交通運輸主管部門根據政府所賦予的職責(“三定”方案)，依據一定的監管規則和程序，對交通運輸市場主體交易活動進行的干預。這種基于規則的干預，也是交通運輸市場秩序利益相關者協調一致的結果，通過規則(法律、法規、部令等)的制定和實施，使交通運輸市場主體的利益都得到保障，確保交通運輸市場秩序監管的公平性與合法性，最終為國民經濟社會發展提供一個安全、健康的交通運輸市場。

二、交通運輸市場監管的分析框架

1.交通運輸市場監管的主體和客體

交通運輸市場監管的主體是政府，這里以交通運輸主管部門為主，當然也會有工商、安監、稅務等發揮其對應專項職責對交通運輸市場實施監管。客體是市場，而受到最終影響的是交通運輸企業。

當前，社會上有一個代表性較強的市場監管問題，就是出租車問題。出租車市場是政府嚴格監管的對象。政府交通運輸主管部門負責監管，出租車公司、末端承包者(包括司機)及消費者(包括乘客)參與。如何解決出租車服務消費的減少所導致的社會福利下降，出租車高價刺激的出租車黑市泛濫及空駛率增加造成的資源浪費等，就是交通運輸市場監管的典型問題。

2.交通運輸市場監管的目標及實現方式

(1)交通運輸市場監管的目標——有效性。在打破了“市場萬能”的神話和“政府萬能”的神話之后，人們面臨著兩難選擇：要市場還是要政府？在兩者之間簡單地作出選擇是困難的?！斑x擇越傾向于市場，其體制就會面臨著更多導致市場缺陷的危險；選擇越傾向于非市場，其體制就會面臨更多導致非市場缺陷的危險。”[4]針對交通運輸市場而言，要走出市場與政府的兩難選擇，必須在確立交通運輸市場機制對資源配置的主導地位的同時，通過一定的途徑來提高交通運輸市場監管的效能，以避免或降低政府介入、干預交通運輸市場運行中的“失敗”程度(當前貨運市場無序過度的競爭，造成資源的消耗就是典型的例子)，達到真正彌補市場失靈的效果。因此，有效性是交通運輸市場監管所追求的目標。考量交通運輸主管部門對市場監管行為的有效性，可以將低成本、高效能、優效益作為判斷與衡量的標準。

(2)交通運輸市場監管的實現方式——樹立有限政府的理念。當然，以交通運輸主管部門為主要組成部門的政府代表對交通運輸市場實施監管的真正有效性，或者說其順利實施得以進行，有一個前提，那就是這里的政府應該是有限的政府，并不是計劃經濟時代下的全能政府。換句話說，就是要處理好政府和市場的關系。這里“有限政府”的內涵包括四個方面：一是有限政府是真正樹立服務意識的政府；二是有限政府是受到有效監督的政府；三是有限政府的監管職能限制在公共領域；四是有限政府是依法行政的政府。

3.交通運輸市場監管的內容

前文提及，市場監管的范圍很廣，這里取狹義的市場監管，主要包括社會性監管和經濟性監管。交通運輸市場社會性監管是為了保障廣大人民群眾出行安全，實施環境保護，防止有安全隱患跡象，針對公共交通運輸服務的質量及伴隨其產生的各種活動而制定的標準，以及為了禁止、限制特定行為而制定的規則。例如，打擊非法營運就是一個很典型的例子。其必要性在于確保公眾的安全和社會的穩定。

交通運輸市場經濟性監管是指在交通運輸市場半壟斷半競爭背景下，為防止發生市場資源配置效率低下并確保合法者的公平利用，交通運輸主管部門依據有關法律、條例和規章，通過許可和認可等手段，對交通運輸企業的市場準入和退出，價格、服務質量、誠信等有關行為的監督。其必要性在于控制交通運輸市場失靈下的市場無序的存在。

4.交通運輸市場監管的手段及作用方式

在對交通運輸市場經濟活動進行監管的過程中，最重要的手段就是法律、法規、部令以及部門規章、辦法等。這其中有代表性的就是經濟法，是運用政府干預經濟的方式，協調各社會主體之間的利益沖突，保持社會平衡。其在市場監管中的作用方式主要體現在兩個方面：一是為自由市場競爭創造和保持所需的制度條件，使市場機制更具效力；二是通過積極的社會政策保證社會的公平與安定，協調社會平衡。

三、改進中國交通運輸市場監管的思考

1.中國交通運輸市場監管存在的問題

當然，首先應該看到，我國交通運輸市場監管的成效是值得肯定的。交通運輸主管部門、交通運輸企業以及公眾之間的權利義務關系也從法律上得到了界定。盡管如此，我國交通運輸市場監管仍然存在諸多不完善的地方，最大的制約因素是體制問題，交通運輸大部制推進舉步維艱。這里談及交通運輸市場監管的問題主要是以道路運輸市場監管為例展開分析。

(1)監管體制矛盾突出。運輸管理體制還沒有理順，道路運輸管理機構遲遲沒有納入公務員序列或者參照公務員管理。運管機構實行“自收自支、收支兩條線”的體制，屬于條塊結合、人事管理與經費管理相分離的體制，易造成進人失控、經費不能得到保障的弊端，體現在行業管理上就會導致重收費、輕管理、服務不到位等弊端，從而制約各項管理職能的發揮。

(2)管理職能交叉。當前的道路運輸管理分為路政管理、港航、運政管理和交通規費管理四項獨立的業務，并設立了相應的管理機構，形成了交通運輸市場“多頭監管”的體制，造成多種執法行為交叉和管理工作無序，削弱了行業監管效能，造成監管環節重復和辦事程序煩瑣。

(3)監管重心偏移。道路運輸監管是以維護市場秩序、保證公平競爭、保證道路運輸安全環保工作為中心，但在道路運輸監管機構日常的工作中，卻把重心放在經濟利益和體現權力上。一是重收費輕監管，幾乎所有的運輸監管部門都把罰款作為日常工作的重中之重，上級部門也往往把罰款情況作為考核部門領導的重要指標，同時罰款返還情況也和辦公經費、人員福利等掛鉤，對違章經營業戶重處罰輕教育；二是由于政府的管制和審批偏好，使行政審批成為一直以來中國政府的主要職能，重管制輕服務，重事前審批輕事后監管。道路運輸市場同樣存在重市場準入許可、輕日常監管的弊端。

(4)監管手段落后。一是執法不規范、不公正。執法不規范主要表現在實施行政處罰時未嚴格按法定程序辦事，同一類案件行政處罰標準不一，使用印章不規范，行政執法文書檔案管理還不夠完善等。執法不公正主要表現在不能正確運用自由裁量權，存在行政處罰顯失公平、公正的情況，對當事人的同一個違法行為給予兩次以上的處罰，對依法應當給予從輕、減輕或者不予處罰的違法行為而沒有給予從輕、減輕或者不予處罰等。二是監管方法單一。道路運輸監管機構一般只會利用道路檢查和突擊整頓的方法進行市場監管。貨運市場監管幾乎不能正常開展。道路運輸監管機構基本都是采用行政手段，很少綜合利用法律、經濟等手段來監管道路運輸市場。三是監管手段落后，投入不足，科技含量不高。目前的監管主要靠“人海”戰術，交通行政執法過程中，很多時候被管理者不服管理部門的處理，非法營運車輛因證據不足被迫放行，雖明知其人長期從事非法營運也無法給予有效打擊，這樣落后的手段已完全不能滿足行業監管的需要。四是監管工作信息化程度低。道路運輸業具有運輸車輛雜、從業人員數量大、流動性大的特點，而市場監管又沒有統一的信息平臺，運管部門主要利用手工臺賬進行管理，不適應經濟發展的需要，對跨地區營運車輛監管難以有效進行。

(5)市場準入“門檻”低，監管不到位。在調整道路運輸結構、提高競爭能力方面，客貨運輸企業雖然在形式上已實現公司化經營，但很多公司是以吸納個體車輛聯營掛靠為主，自由產權的車輛極少。公司不能組織集約化、規?；纳a運輸。大部分運輸車輛在經營上還是一家一戶。而且由于個人資金有限，購買的車輛往往噸位小、價格低，甚至是老舊車輛。這種在組織上公司化、經營商個體化的行為，導致了運輸車輛總量大而檔次低的運力結構。

2.中國交通運輸市場監管的對策建議

當前我國交通運輸市場監管有許多不完善之處，要解決這些問題，更好地發揮市場監管的效用，必須從以下幾個方面尋求改進的思路。

(1)構建有限政府和有效政府，明確交通運輸主管部門監管的邊界。按照“十八大”報告指出的政治改革精神和方向，政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個主要推動力量，政府自身的改革就成為推進政治改革的關鍵。筆者認為，推行好交通運輸市場監管，作為主體即政府(以交通運輸主管部門為代表)，其改革的目標應該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計劃經濟下的全能政府(無限政府)相反的政府形態。從經濟方面看，市場經濟條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。作為交通運輸主管部門來說，不能無限制地擴大手中的權力和范圍，而只有把政府權力下放給社會組織，讓更多的社會組織參與到交通運輸市場競爭中來，才能真正改變自上而下的管控、監管模式。雖然說政府很重要的職能是公共服務職能，但這種提供公共服務的職能并不一定要由政府親自去完成，更多的它可委托給企業主體或社會組織去完成，政府的責任就是去監督落實完成的效果和質量。公共交通運輸服務職能就是很典型的代表，不管是國有的交通運輸企業還是私有的企業，都可以參與到公共交通服務產品的投標、競標過程中來，以服務質量、服務成本為考核標準。說到底，也是一個交通運輸市場監管的邊界問題。隨著交通運輸階段性發展的需要，監管的邊界也會相應作出調整，以適應新形勢新環境的新需求。

(2)政府決策引進法律機制，以監督保證交通運輸主管部門的決策和執法科學性。著名經濟學家吳敬璉提道：“中國市場已經從以人格化交換為主的‘熟人市場’發展為以非人格化交換為主的‘生人市場’，雙邊或多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施?！盵5]交通運輸市場監管引進法律機制包括兩方面的內容：一方面建立科學立法的機制，因為該機制首先使交通行政執法部門執法時符合法律規定的權限。交通行政執法部門只能就法律規定權限范圍內的事項作出決策，不能超越權限。同時執法程序必須符合法律規定。另一方面引進群眾參與聽證的準司法機制，以此來保證政府決策的公正、公平和公開。

(3)轉變管理方式和理念，提高交通運輸市場監管的質量。交通運輸主管部門對市場監管內容和方式上的轉變，實質上是政府職能的轉換。一方面，交通運輸主管部門把該交通運輸企業承擔的職能交給企業，該由市場調節的交給市場；另一方面，交通運輸主管部門履行好該承擔的和能夠承擔的職能。這樣既有利于真正調動交通運輸企業的積極性，又有利于集中政府的精力，提高交通運輸主管政府監管能力，從而提高監管的質量。

(4)確立科學的執法程序，提高交通運輸市場監管的績效。重審批、輕監管，重管理、輕服務，是政府一貫管理市場的模式。如今，改革開放已經30多年，政府的主要責任在于做市場做不了的工作。辦事效率是市場監管績效的重要體現，要提高辦事效率，就必須建立一套科學的執法程序，遵循如下原則：一是審批就近原則，即下放線路審批權等，減少審批層次，避免層層請示、報告；二是縱向申報原則，凡請示、報告應找直接領導；三是快速經濟原則，能夠面對面解決的問題，就當面解決；四是落實責任原則，即建立嚴格科學的分工制度，做到人人各司其職，各負其責，增強工作人員的責任心和使命感。

(5)推行公開行政，體現交通運輸市場監管活動的透明度。當前，我國的政府行政由于體制的原因，長期處于半封閉的狀態。但事實上，公眾迫切需要政府信息的公開及透明。在這種情形下，勢必造成信息供需矛盾和長期猜疑累積，甚至還會影響社會穩定。這在現實中也得到體現，例如“釣魚執法”、“出租車群體性上訪事件”等。因此，確保政府監管活動的透明度是重要舉措。增強交通運輸政府部門監管的透明度無疑會使人們形成對政府行為的穩定心理預期。事實上，這本身就是政府對公眾的承諾，也是對承諾者的一種約束。換句話說，提高交通運輸市場監管的透明度，其最終目的在于“正義得到實現，而且要以看得見的方式實現”。

(6)堅持“減法”原則，降低交通運輸市場監管的成本。市場監管推行“減法”原則有兩層含義：一是完全撤銷對被監管對象的各種價格、進入、服務等方面的限制，使市場處于完全自由的競爭狀態。我國當前的公路貨運市場處于完全開放的形態，就屬于這種類型。另一層次是部分地取消。也就是現在經常提的行政體制改革，需要精簡審批流程，該下放的審批權要下放。或者，原來較為嚴格、瑣碎、苛刻的規則條款變得較為寬松、開明，如在進入管制中，由原來的審批制改為備案制等。之所以遵循減法原則，是因為正如完全市場競爭條件下，市場運行是有成本的并會出現市場失靈一樣，政府干預也是有成本的并會出現政府失靈。因此，對于交通運輸市場監管來說，既不是越多越好，也不是越少越好，而是有一個最優問題。監管與不監管取決于成本—收益分析比較。

當前，組建交通運輸大部制其實是有利于交通運輸市場監管效率進一步優化的，特別是由于五種運輸方式管理職能分散交叉，影響了交通運輸市場宏觀調控的有效性和綜合協調經濟社會發展功能的有效發揮。進一步推行交通運輸大部制，有利于將交通綜合規劃、法規、標準等統一協調，將會大大減少行政審批和微觀管理事務，從而更好地發揮市場機制對交通運輸的調節作用。這一改革其實也是符合市場經濟和市場監管效能最優化客觀要求的。就此意義來說，發展現代交通運輸市場經濟必然要求交通運輸主管部門為有限政府而非全能政府，為服務型政府而非管制型政府。

四、結 論

市場監管的最終目標是要消滅監管。改進我國交通運輸市場的監管，必須牢固樹立“有限政府”和“有效政府”的理念，不能求全求寬，而應充分認識到，在繼續深入推進改革開放和發展社會主義市場經濟條件下，政府職能范圍是非常有限的，交通運輸主管部門所掌握的交通運輸服務產品這種公共資源的配置角色應當由市場去擔當，作為交通運輸主管部門關鍵在于實現全能政府向有限政府的轉變，管制型政府向服務型政府的轉變，在公眾的監督下，謹守職責，依法行政，轉變發展理念，做到低成本、高效率地為公眾提供優質的公共交通服務。

參考文獻：

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