德國對非政策的調整與特點

非洲在當代德國[1]外交戰略布局中占據著中心位置。自冷戰開始到今天，德國多次調整非洲政策，使其服務于德國對外總體戰略的需要，并在不斷的調整中顯現出一些典型的特點。

冷戰時期德國對非政策的演變

德國在二戰中遭受重創，但隨著逐步擺脫英美對其內政外交的控制，德國在冷戰時期多次調整了非洲政策，使非洲成為德國發展經濟的重要跳板。

一、戰后初期基督教民主聯盟執政“阿登納時代”的對非政策

戰后初期，聯邦德國的對非戰略極大地受制于美蘇兩極對立的冷戰格局。整個20世紀50年代，美蘇兩個超級大國在非洲展開了尋求“代理國”的激烈爭奪，以盡可能防止非洲國家落入對方陣營之手。此時，聯邦德國外交的一個中心主題同樣是抵制共產主義在非洲的擴張。在大部分聯邦德國民眾的眼中，共產主義不僅是德國面臨的一個主要威脅，也是非洲面臨的重大威脅，他們對非洲能否僅憑一己之力就可抵制共產主義的“赤化”表示憂慮。[2]

另外，聯邦德國—民主德國對立格局形成后，身兼總理和外交部長的基督教民主聯盟領袖阿登納堅持奉行“哈爾斯坦主義”（Hallstein Doctrine），對由蘇聯所支持的民主德國不予承認。“哈爾斯坦主義”深刻塑造了20世紀50年代和60年代聯邦德國對非政策的總體面貌。當1956年、1957年和1958年，蘇丹、加納與幾內亞分別宣布脫離殖民統治而獨立時，聯邦德國以“哈爾斯坦主義”為指導，通過政治經濟等各種手段的輔佐，極力游說這些新獨立的非洲國家不承認并且不要同民主德國建立外交關系。1963年，當阿登納從聯邦德國總理位置上卸任之后，由于國際局勢的變化，聯邦德國在對非政策方面繼續推行“哈爾斯坦主義”的意志和能力都受到了很大的削弱。

二、德國社會民主黨執政“勃蘭特時代”的對非政策

1969年，勃蘭特（1969—1974年在任）領導的社會民主黨贏得大選上臺。勃蘭特上臺后旋即宣布停止執行“哈爾斯坦主義”，轉而推行與東歐及蘇聯緩和關系的“新東方政策”。1972年東西兩個德國簽署《兩國關系基礎條約》，從而實現了兩德間國家關系的正常化。1973年，兩德同時加入聯合國。聯邦德國對外戰略的這一重大轉折，必然也會反映到其非洲政策中來。

“新東方政策”極大地解放了聯邦德國發展與非洲關系的手腳。聯邦德國不再把非洲國家不承認民主德國作為其展開對非政治關系的前提。這樣，從20世紀70年代開始，聯邦德國對非戰略的重點開始從之前在非洲事務中發揮有限角色轉變為積極的政治交往，強調通過談判和政治對話來解決非洲國家內部和相互之間的問題。在對非經濟關系方面，聯邦德國轉而奉行一種新的交往理念，即對非貿易和投資等經濟活動不應當完全服從于政治考量。1973年，阿拉伯國家因不滿西方世界對以色列的偏袒而實行了石油提價與禁運政策，這使聯邦德國更加重視非洲在其獲取石油和其他礦產資源方面的重要地位。從總體上看，勃蘭特總理的繼任者施密特（1974—1982年在任）基本上延續了勃蘭特政府的非洲政策，聯邦德國這一時期關心自己在非洲的經濟利益勝過關心非洲的政治發展。

三、“科爾時代”前期的德國對非政策

1982年，科爾被提名為聯邦德國總理。在科爾執政前期的20世紀80年代，雖然執政聯盟中的基督教社會聯盟領袖施特勞斯表示新政府無意于繼續推行施密特時期社會民主黨的對非外交政策，但是，非洲在聯邦德國繼續發展經濟、獲取石油和其他礦產資源等方面所起的作用與施密特時期相比并沒有發生大的變化，這就決定了科爾政府的對非戰略與社會民主黨的對非外交政策并無實質性的重大區別，主要內容仍是維護非洲和平、保護人權和促進對非經濟交往。其中，促進對非經濟交往無疑是核心考量。

冷戰結束至今

德國對非政策兩次重大

調整與當前德非關系的重點

冷戰的結束，使國際格局發生了巨大的變化。為適應這種變化，德國先后兩次對其非洲政策做了大幅度的調整，大體上劃分為兩個重要階段。其中，1990年民主德國與聯邦德國統一至“9·11”事件為第一個階段，而“9·11”事件至今為第二個階段。

一、在從冷戰結束到“9·11”事件之前的第一個階段，德國對非政策在強調政治交往的同時實現了戰略性收縮

冷戰結束和兩德統一的實現，使德國面臨的國際國內環境發生了很大的變化，德國外交政策也必須適應這種變化，以實現向大國角色的轉變。[3]德國總體外交任務的這種轉變體現在對非關系上，就是在強調政治交往的同時實現了戰略性收縮。

一方面，20世紀90年代的德國對非政策強調連續性與政治交往。冷戰結束后，非洲大陸出現了一些國家民主化加速的現象。德國除了延續既有的對非政策，也像美國等其他西方國家一樣熱衷于推動這波非洲民主化的浪潮，對多數非洲國家的民主化持積極支持的政策，以實現西方鼓吹的所謂“民主治下的和平”。同時，統一后的德國更渴望擺脫戰敗國的國際身份，以正常國家和歐洲大國的身份參與非洲事務，因此這一時期德國對非關系經常體現出它的這種政治需要。

另一方面，冷戰的結束使德國對非政策出現了一次大的調整，只是這種調整不是新的投入，而是在很大程度上的戰略性收縮與忽視。作為包括德國在內的西方集團爭取和拉攏的對象，非洲與蘇聯集團的抗爭曾經極具戰略意義。但是，蘇聯的解體使非洲曾經的這一政治價值蕩然無存。對統一后的德國而言，非洲也不再是其統一道路上的政治砝碼。因此，無論是從兩極格局對抗還是從國家統一大業的需要上看，非洲在德國外交戰略中的地位可謂一落千丈。以對非洲發展援助為例，德國在20 世紀90 年代不斷減少了其援助總額：從1990 年的18.23 億美元下降到1999 年的10.63億美元。[4]除了維持政治交往與發展經濟聯系，德國似乎并沒有精力與興趣去設計一整套的對非戰略，直到“9·11”事件的爆發。

二、在“9.11”事件以來的第二個階段，德國對非政策的最大變化在于把提高非洲國家的反恐能力提到了國家戰略的高度

德國政府認為，“9·11”事件表明，“脆弱國家”與所謂的“失敗國家”是恐怖主義滋生的沃土。從總體上看，國家控制能力的衰微、宗教的多樣化和社會問題的復雜性使得非洲成為最容易滋生恐怖主義的地區之一。而德國要在本土和全球維護其安全利益，就必須更加重視非洲在全球反恐斗爭鏈條中的地位。默克爾政府提出，應防止非洲國家出現力量崩潰的情況，防止民眾出現激進主義的傾向，德國要支持脆弱非洲國家的警察、司法及軍事力量的建設。有基于此，在國家層面上，德國非洲政策的重心一方面是支持沖突后非洲國家的重建、為執行非洲維和任務的人員進行培訓并推進訓練中心的建設，另一方面是全力遏制非洲地區大規模殺傷性武器的擴散。而在國際層面上，德國則提出將在聯合國和歐盟框架內建立促進非洲危機與沖突的解決機制，并在制定歐盟共同安全與防御政策中凸顯非洲的重要戰略地位。概而言之，“9·11”事件使德國對非政策由20世紀90年代的戰略忽視實現了向反恐的戰略轉向。

三、當前德非關系的重點

經過冷戰結束以來的歷屆政府的調整，除了提升非洲國家的反恐能力這一重中之重外，當前德國對非政策還呈現出三大重點：

第一，推進非洲的民主化和良治。默克爾政府認為，要讓非洲國家在全球反恐鏈條中發揮重要的作用，就必須推進非洲國家的民主化和治理能力，因為二者是反恐的基本保障。根據默克爾政府2011年6月發布的《德國與非洲：德國政府對非政策文件》，德國將大力支持非洲國家實現民主化和提高自我治理能力：德國政府將在國家層面支持非洲國家的分權進程，在非洲大陸的層面與非盟等區域性組織展開密切合作；德國政府將鼓勵和支持北非與撒哈拉以南非洲國家的民主化進程，把促進民主與發展政策、移民政策及經濟政策等手段結合起來使用；為促進非洲國家的法制化和民主化進程，德國政府將大力支持雙方議會和司法機構的對話與合作。此外，德國政府還表示會大力提高非洲媒體的責任感和言論自由，繼續支持非洲國家在人權教育與爭取婦女權利等方面的努力，并大力打擊跨境有組織犯罪特別是販賣婦女兒童的違法犯罪活動。[5]

第二，擴大對非貿易。據相關國際組織測算，21世紀第一個十年中，全球經濟增長最快的國家中有六個來自非洲大陸，非洲已經成為全球經濟新的增長極。如果非洲經濟增長的這種態勢繼續發展，那么非洲在世界經濟格局中的地位將進一步提高，這意味著非洲市場的容量將進一步擴大。默克爾政府顯然不會放過這樣的機會，對非貿易已經成為當前德國對非戰略的重中之重。例如，2010年，德國對非洲國家的出口額已經達到了200億歐元（約合280億美元）。2011年7月，默克爾總理在對肯尼亞、安哥拉與尼日利亞三國進行國事訪問時，直言不諱地表示，德國非洲政策的重點在于擴大雙方之間的貿易。在對肯尼亞的訪問中，默克爾也明確表態，“加強雙方之間的貿易往來符合德國的利益”。此次默克爾訪問非洲，率領的德國商界代表團陣容豪華，充分表明了德國對加強與非貿易的重視。

第三，加強對非能源合作。和日本一樣，作為資源貧乏性國家，德國也有它的“阿喀琉斯之踵”，巨大的經濟體量使它極度依賴于能源進口。據統計，德國石油需求中有97%需要從海外進口。雖然俄羅斯和中東是德國傳統的能源供應大戶，但是隨著經濟的增長和需求的不斷增加，非洲已經成為德國滿足其能源需求的新大陸。尤其是全球金融危機和歐債危機爆發以來，德國經濟在歐盟國家中的表現良好，這刺激了其加快尋求非洲能源供應地的步伐。值得注意的是，默克爾非洲三國之行中的尼日利亞和安哥拉就是非洲最大的兩個產油國家。在對尼日利亞的訪問中，默克爾向這個非洲最大產油國的總統喬納森表示，德國非常重視同尼日利亞之間的能源合作，德國將幫助尼日利亞建設水電站并加速推進雙方在液化天然氣領域的合作。而在與德國之間雙邊貿易額達到了4億歐元（約合5.66億美元）的安哥拉，默克爾則提出了愿意為安哥拉出售6—8艘巡邏艦，以換取雙方在能源和礦產資源領域的深層次合作。[6]非洲媒體也普遍認為，默克爾此次非洲之行的目的在于強化與非洲大陸的經濟和政治關系，而能源合作又是此行的重中之重。[7]

德國對非政策的特點

從總體上看，德國對非政策表現出以下特點：

一、利益至上，德國的非洲政策始終緊緊圍繞其國家利益展開

縱觀德國對非政策，無論是在冷戰時期還是在冷戰結束后均以國家利益為明確導向。在冷戰時期，非洲是德國重振大國經濟雄風所憑借的重要舞臺。當前，德國對非外交的重點如反恐和能源合作等也是圍繞著德國國家利益展開。對此，默克爾政府的外交部長韋斯特韋勒也并不加否認：“非洲可能是世界上正在發生變化最大的地區，德國的目標是利用德非之間的合作潛力來為非洲國家的發展作出貢獻。但是請不要忘記，我們的非洲政策同時應當是為德國國家利益服務。”[8]

二、經濟考量往往戰勝政治考量，這是德國對非政策的顯著特點

作為傳統的國際貿易強國，一個成熟的非洲市場對德國來講至關重要。毫無疑問，自由貿易對德國來說屬于核心的利益。在這種背景下，人們把德國外交政策行為模式以“貿易國家”的特征來描述，“貿易國家”的外交政策不同于“權力國家”，“它以商人的風格和角色來推行外交政策”。[9]從實踐中看，德國對非政策就體現出這種明顯的特點。從“勃蘭特時代”到今天，德國“經濟至上”的戰略定位就一直很清晰。在很多時候，政治考量往往被放在德國對非政策的次要位置。

三、受國際權勢格局特別是美國全球政策的強烈制約與影響

德國需要在不斷變化的國際環境中找到其外交政策的合理位置，特別是它該如何置身于占統治地位的英美集團和大陸國家俄羅斯之間。[10]冷戰期間，德國的對非政策不可避免地被納入到美蘇兩極對抗這一國際政治結構中。“9·11”事件后，當美國對其國家大戰略進行根本調整，把打擊恐怖主義作為美國對非政策的核心之后，德國也在第一時間調整了其對非政策的重點。近幾年來，在處理與恐怖主義相關的索馬里問題和馬里危機等問題上，德國的態度也與美國的立場基本一致，體現出明顯的美國導向。

四、德國對非政策體現出濃厚的“歐盟特色”

德國對非政策不僅受美國的強大制約，也受到歐盟對非政策的強烈影響。有學者指出，德國對外政策已轉向歐盟或者間接受到布魯塞爾決策的影響。因此，對德國人意義重大的政治進程不再僅僅發生在德國內部，而更多是在歐盟。[11]作為歐洲一體化的積極推動者，共同的價值觀念決定了德國對非政策與其所屬的歐盟體現出很大程度上的共性。德國是歐盟—非洲首腦會議的積極倡導者和推動者，歐盟—非洲首腦會議上提出的對非戰略文件也受到德國的歡迎與執行。德國政府明確指出，“我們同非洲的合作日益由歐盟同非洲及其各地區的關系與對話來決定。因此，在德國對非洲政策的實施過程中，歐盟及其與非洲的關系變得更加重要。在歐盟框架內的一致行動通常會增強對非洲政策的有效性，這種協調不僅符合歐洲的利益，也符合我們對非洲政策的利益”。[12]

五、遏制外部勢力在非洲的影響始終是德國對非政策的重要考量

冷戰結束后的世界具有三個重要特征，第一個特征是美國權力優勢的繼續存在，第二個特征是中國作為全球工業中心的迅速崛起，第三個特征就是歐洲作為一個巨大的經濟體的事實。[13]德國對非政策除了受到美國和歐盟的強烈影響，還有遏制中國影響在非洲迅速擴大的政治考慮。

近年來，新興經濟體特別是中國與非洲的關系發展迅猛。中國不僅成為非洲最大的貿易伙伴，而且在對非援助、投資等方面也取得了長足進步。中非關系的大發展讓一向把非洲看做后花園和以貿易立國的德國驚呼“狼來了”。可以說，正是中國等新興經濟體與非洲合作的良好勢頭讓德國政府經歷了對非洲的“重新發現”并迅速加大了對非工作力度。另一方面，在對待中非關系的態度上，德國也多次以各種借口批評中非關系，妄圖使中國接受西方國家的游戲規則，從而把中非關系納入到西方國家的對非機制中去。

結 語

非洲經常被認為在大國對外戰略中處于邊緣化位置，但冷戰時期和“9·11”事件以來德國對非政策的屢次調整清晰地表明，非洲在許多時候成為德國崛起和維護其國家利益不可或缺的重要平臺，其戰略重要性不容忽視。非洲的戰略地位不僅體現在政治方面，還體現在作為原材料的來源地及在國際貿易中所占的重要分量上。具體在德國對非政策中，就是經濟考量往往戰勝政治考量，這也決定了德國與非洲關系的基本面貌與特點。

（作者單位：中國社會科學院

西亞非洲研究所）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] 1949年5月23日，美、英、法三國占領區合并后成立了德意志聯邦共和國（西德）。同年10月7日，東部的蘇占區成立了德意志民主共和國（東德）。德國從此正式分裂為兩個主權國家。1990年10月3日，德意志民主共和國并入德意志聯邦共和國，原東德消失，兩德實現了歷史性的統一。由于德意志聯邦共和國是兩德統一后事實上的主權存續單位，考慮到歷史的連貫性，如無特殊說明，凡本文中涉及到冷戰時期德國對非戰略的論述均指的是聯邦德國。

[2] Bolade Michael Eyinla ， The Foreign Policy of West Germany Towards Africa， Ibadan University Press 1996， p.33.

[3] 熊煒.統一以后的德國外交政策（1990-2004）[M].北京：世界知識出版社，2008：2-3.

[4] 劉中偉.試析德國對盧旺達的發展援助[J].西亞非洲，2012，5：147.

[5] Germany and Africa： A Strategy Paper by the German Government， Federal Foreign Office， Division 608-Public Relations， Germany， 2011， pp.27-28.

[6] Catherine Bolsover ， Trade and Energy Dominates Merkel's Africa Visit， http：//www.dw-world.de/dw/article/0，15236559，00.html

[7] 李樂曾.德國發展報告（2012）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：215。

[8] Darren Mara， Trade and Security Key to Germany's New Africa Policy， http：//www.dw-world.de/dw/article/0，15155184，00.html

[9] 沃爾夫岡·魯茨歐.德國政府與政治[M].熊煒、王健，譯.北京：北京大學出版社，2010：6-7.

[10] 沃爾夫岡·魯茨歐.德國政府與政治[M].熊煒、王健，譯.北京：北京大學出版社，2010：454.

[11] 沃爾夫岡·魯茨歐.德國政府與政治[M].熊煒、王健，譯.北京：北京大學出版社，2010：427.

[12] 吉珊珊.德國對撒哈拉以南非洲外交戰略探析[J].西亞非洲，2003，3：53.

[13] George Friedman，Beyond the Post-Cold War World， http：//www.stratfor.com