緬甸政治轉型中的政黨政治

李晨陽

2010年11月，緬甸舉行了20年來的又一次大選；2011年3月，軍人正式向民選政府交權。新政府上臺后，繼續實行深度政治改革，并基本得到了包括美國在內的西方國家的認可，從而實現了以軍人干政為特點的威權政體向民主政體的轉型。從目前到2015年大選是緬甸從“民主轉型期”向“民主鞏固期”演進的重要階段，2015年大選是緬甸民主化能否實現軟著陸的關鍵。西方政治學理論認為，“在民主轉型中，政黨是關鍵性的力量。不管是作為民主化的推動力，還是在作為民主化標志的選舉活動中，政黨均不可或缺”，“在民主鞏固進程中，強大、有效的政黨及政黨制度是非常重要的”。本文擬從歷史回顧入手，分析政黨因素對緬甸政治轉型現狀和發展趨勢的影響。

2010年以來

緬甸政黨政治的發展

緬甸政黨政治產生于英國殖民統治時期的民族獨立運動時期，獨立后的緬甸政黨政治發展大致經歷了三個時期：“多黨競爭下的一黨獨大制”時期（1948—1962年），“一黨專政”時期（1962—1988年），新軍人政權時期（1988—2010年）。2008年的緬甸新憲法規定，緬甸實行體制健全的多黨民主制。2010年11月7日舉行的多黨議會大選，標志著緬甸政黨政治進入公開競爭性選舉階段。而2012年4月進行的議會補選，由昂山素季領導的最大反對黨全國民主聯盟大獲全勝，一方面顯示出緬甸政黨政治正逐步邁向透明、公平、自由，另一方面標志著其他小黨在鞏發黨和民盟兩大政黨的夾擊下，影響力不斷減小。

一、2010年大選中緬甸各政黨的角逐

根據新的《政黨注冊法》，在大選前共有42個政黨申請成立或重新登記，最終獲準參加大選的有37個。其中實力最強的是鞏發黨，其前身是緬甸軍人集團扶持的社會團體聯邦鞏固與發展協會，該黨成立注冊時數據顯示，在全國共有400個基層黨支部，1800萬黨員。大選中，鞏發黨共派出1112名候選人參加了所有1158個選區的競選，是參選政黨中派出代表最多的一個政黨。而作為緬甸最大的反對黨——全國民主聯盟則放棄重新注冊，抵制大選。在2010年11月7日的大選中，來自37個政黨和部分以個人身份參選的3071名候選人參加了聯邦議會兩院和省（邦）議會的選舉，最終鞏發黨獲得壓倒性勝利，共贏得聯邦議會民族院、人民院及省（邦）議會共1154個議席中的882席。

雖然一開始外界對2010年大選負面評價較多，認為這是一場由軍人集團自導自演的、尚未開始就已知結果的選舉，但是從一些具體細節看，這次選舉以及緬甸政黨政治較以往仍有一些積極的變化。2011年3月軍人交權之后，國際社會都基本默認了這場選舉的結果，昂山素季也沒有對這場選舉提出質疑和反對意見。

二、民盟在2012年補選中大獲全勝

2010年大選結束后，昂山素季被解除軟禁，恢復人身自由，隨后其與緬甸新政府領導層進行了積極的互動。2012年1月，民盟獲準重新注冊為政黨，昂山素季和民盟宣布參加議會補選。同年4月1日，緬甸議會補選順利舉行，來自17個政黨的150名候選人和7名獨立候選人競選聯邦議會人民院、民族院和省（邦）議會的45個議席，民盟贏得其中43席，鞏發黨僅得1席。補選之后，鞏發黨在民族院的議席由原來的129席減少到124席，在人民院的議席則由259席減少到222席，依然保住了聯邦議會中的第一大政黨地位，而民盟成為了最大的反對黨。

民盟之所以在補選中大獲全勝，主要有以下幾個方面的原因。首先，這次補選是昂山素季個人的勝利。長期以來，昂山素季因其“國父之女”、“民主領袖”等光環和西方扶持，在緬甸民眾中得到廣泛同情與支持，昂山素季獲釋、民盟重新注冊為政黨進一步提升該黨的民望。其次，由于西方政要和媒體反復宣揚此次補選是緬甸政治改革真實性的試金石，并把補選是否公正、自由作為取消對緬制裁的先決條件。因此緬甸新政府和鞏發黨高層都希望通過這次補選徹底改善與西方國家的關系，加之補選席位只占議會總議席的7%，不影響鞏發黨的絕對主導地位，因此鞏發黨并未在補選中全力以赴。第三，人心思變。從某種程度上看，由于治國無方，緬甸人民已經厭倦了軍人以及有軍人集團背景的鞏發黨，希望緬甸政壇出現新的領導者。可以說，2012年議會補選結果充分顯示了昂山素季和民盟在緬甸政黨政治中的強大影響力，也改變了緬甸的政治生態，對2015年大選是一個指引性的風向標。

緬甸政黨政治的發展趨勢

如果說2012年議會補選是中考，2015年大選則是大考。當前形勢看，2015年大選將主要是鞏發黨與民盟之爭。對執政的鞏發黨來說，民眾將用選票對現政府五年來的全方位改革成效做出評判；對昂山素季和民盟而言，則是在制度內向軍人集團發起挑戰、爭奪政權的最佳時機；而其他政黨也不甘作陪襯，希望通過選舉表達自身訴求，謀得發展利益。目前，各方正著眼2015年大選，加強自身建設，壯大實力，以期贏得選舉。

一、鞏發黨政策的調整

2012年4月的補選結果使鞏發黨感到了危機的嚴重性，開始認真審視面臨的挑戰和自身的不足，并決定重新調整戰略，加強黨建，以期在下屆大選中保持優勢。鞏發黨的措施包括以下幾個方面，一是調整了黨的領導層。2012年10月14—16日，鞏發黨召開首次全國代表大會，包括緬甸總統吳登盛、聯邦議會人民院主席吳瑞曼等1500名代表與會。會議討論制定了黨的路線方針和2015年大選策略，選舉產生了新一屆中央委員會和由44人組成的執行委員會。二是加強組織建設和重塑自身形象。鞏發黨擬定了針對基層黨支部和黨員的培訓計劃，重點加強城鎮街區一級和農村地區負責人的能力培訓。2013年5月1日，吳瑞曼正式接任吳登盛成為黨主席后，要求全體黨員必須學會接受外界的監督批評，必須對自己的言行負責，努力滿足公眾的需求和愿望。三是以爭奪農村票源為主攻方向，制定了“農村包圍城市”的大選方略。鞏發黨認為，城市中產階級和精英居多，很難勝過民盟，因此爭取農民的支持已成為鞏發黨2015年大選的主攻方向。

鞏發黨擁有執政優勢以及軍隊的支持，緬甸現政府總體上傾向于鞏發黨。但鞏發黨受前軍人政權所累，民眾認同度較低，且內部還存在明顯的矛盾和分歧。首先是總統吳登盛和聯邦議會議長吳瑞曼之間的矛盾，兩人暗中角力爭奪緬甸民主化改革核心推動者的地位。其次是鞏發黨和政府、議會之間有矛盾，鞏發黨領導人多次抱怨，鞏發黨沒有人事任免權，對政府以及總統、副總統沒有任何的制約，對政府的重大決策也沒有影響力。相反，吳登盛政府在很大程度上試圖與鞏發黨撇清關系，鞏發黨已經不能從政府系統中獲得財政撥款。隨著下屆大選臨近，不排除鞏發黨要求政府或軍方給予幫助的可能。總體來看，由于緬甸民眾普遍思變，鞏發黨在下一次大選中很可能難以維持議會第一大黨的地位，不排除鞏發黨部分議員或骨干在大選前轉投民盟的可能。

二、民盟的政策調整

2013年3月8日，民盟召開全國代表大會，這是該黨成立25年來首次舉行的全國代表大會，會議討論通過了民盟的政治綱領，選舉出新一屆中央委員會，昂山素季當選民盟主席，對民盟集合自身力量參加2015年大選具有重大意義。首先，大會理順了組織領導關系。長期以來，由于昂山素季被軟禁，民盟的運作一直處于癱瘓狀態，中央領導層老齡化問題嚴重，基層組織渙散。此次大會選舉產生了新一屆中央委員會和中央執行委員會，重組了民盟領導層。其次，大會通過了政治綱領。過去20余年里，民盟作為緬政壇最大反對黨，除反對軍人執政外，并沒有系統的政治綱領和具體的行動方針，運作方式低效。此次黨代會通過了民盟政治綱領，提出了該黨的目標，闡釋了該黨對政治、民族、外交、經濟、國防的態度立場——強調在民族團結和平等基礎之上建立聯邦制國家，促進國家經濟發展、努力消除貧困，奉行獨立自主的外交政策，堅信軍隊是國家不可或缺的力量，軍隊是保衛民主制度的力量等。第三，為2015年大選布局。大會明確了昂山素季在民盟中的領導核心地位，提出了“以緬甸民眾利益為重”的口號，同時一改往日的批評調門，承認緬甸新政府在民主化改革中取得了積極成果，強調民盟代表進入議會后為國家建設貢獻了力量，呼吁各政治力量開展合作，以和平對話、法制化的方式解決矛盾爭端。除此之外，民盟還通過新開設基層組織網點，擴大民盟的影響；重視青年和婦女工作，舉辦不同培訓班，昂山素季還親自到會講話，試圖吸引更多的年輕人和婦女進入民盟；昂山素季和民盟加強了和少數民族勢力的互動，試圖通過介入緬甸國內的和平進程，以獲取少數民族的支持；為了讓軍人同意修憲，昂山素季試圖改善與軍方的關系，發表了許多贊揚軍隊的言論；針對2015年大選，民盟成立了由2015年大選部分候選人組成的專業隊伍，并接受關于如何防止投票舞弊的培訓。以上做法均有利于民盟獲得更多民眾支持，擴大生存活動空間，為其下一步競選工作創造條件。

雖然民盟在緬甸政壇影響力是其他黨派不能比擬的，但其內部也存在矛盾。一是部分老黨員認為自己遭到排擠，指責昂山素季任人唯親，為謀取個人地位和利益而放棄了原則。二是民盟黨代會召開前，一些老中央委員不斷拉幫結伙，插手新領導層選舉，基層黨員則抱怨意見建議無法有效傳遞至領導層。三是相當一部分黨員對民盟通過權貴和穆斯林獲得資金支持表示不滿，認為這有悖于民盟的宗旨立場。盡管如此，民盟在2015年大選中成為議會第一大黨的可能性仍然很大。但民盟行政管理人才奇缺，從上到下缺乏管理能力和執政經驗，即使在2015年大選中獲勝，民盟能否將國家治理好，還要打一個大問號。

此外，昂山素季若想問鼎總統，還面臨另一大制度障礙——憲法中關于總統、副總統的配偶和直系親屬不得擁有外國國籍的規定。昂山素季與她的英國丈夫有兩個孩子，這兩個孩子均為英國國籍。為此，昂山素季通過與各國政要接觸的機會，表示自己想競選總統卻又受到憲法限制，在國際社會大造輿論，試圖讓國際社會給緬甸政府、軍隊和鞏發黨施壓；民盟還在仰光、內比都等地發動群眾集會，收集同意修改憲法的民意，試圖以民意逼迫執政集團做出讓步。目前來看，相當多的緬甸人認可昂山素季，也不反對她出任總統，但多數緬甸人也認可有關總統、副總統任職資格的規定，尤其是在精英層面（包括部分非鞏發黨的國會議員）。一些緬甸上層人士指出，規定總統、副總統的任職資格是為了保證國家的純潔性，由外國親戚來治理國家是不能接受的。部分小黨議員對憲法重大條款的修改比較悲觀，認為憲法重大條款的修改不僅要有75%以上的議員支持，還要經過全民公決。從時間上看，在2015下半年大選前要完成修憲的程序是非常困難的，但近期，緬甸總統吳登盛表示支持修改憲法，如修憲成功，昂山素季將有機會競選總統。

三、其他政黨的努力

從2010年大選和2012年補選情況分析，除鞏發黨外，獲得議席的各黨中，除民族團結黨和全國民主力量黨是全國性政黨，其余的均為地方性政黨，而地方性或民族性的政黨在緬國內總體影響力十分有限，因此在議會面臨重大關鍵事務表決時，難以發揮關鍵性作用。從組織結構看，這些政黨普遍缺少有聲望和資歷的領導人，本身運行機制不夠完善，更多呈現“選舉黨”的特征。從政治綱領和活動看，這些政黨著眼于本民族、本地區發展，重點考慮維護自身群體利益，對全緬甸的總體建設和長遠發展缺乏系統的考慮規劃，難以在全國范圍內建立影響，同時各黨派之間橫向聯系較少，實質性合作更是缺乏，在重大議題上不能合力協作。可以預見，隨著民盟的回歸，在2015年大選中，這些小黨和地方性政黨的部分選票將被鞏發黨和民盟進一步瓜分，在聯邦議會兩院的議席很可能將減少，只能憑借其民族性和地域性特征在省（邦）議會中保有一定席位，少數派角色的地位不會發生改變。為了在鞏發黨和民盟兩大政黨之間的夾縫中獲得更大的生存空間，這些弱小政黨正在討論成立統一戰線并聯合參加大選。

此外，緬甸的議員選舉是單一的選區制，在某個選區中只要獲得簡單多數的支持即可獲勝。從1990年、2010年兩次大選以及2012年補選的結果來看，各個政黨獲得的議席與獲得的全國得票率相差很大，尤其是鞏發黨在2012年補選中獲得了30%以上的支持，但只獲得了一個議席。因此，目前緬甸多數政黨要求修改選舉法，適度采用比例制以改變這一不合理現象。目前緬甸國會已啟動修改進程，但遭到民盟堅決反對。選舉法最終能否修改以及如何修改也將成為影響2015年大選結果的重要因素。

2015年大選的可能性分析

與緬甸政黨政治的發展趨勢

盡管目前昂山素季和民盟在全力推動憲法相關條款的修改，甚至拉攏少數民族，但是關于總統、副總統任職資格的條款很難在2015年大選前被修改。2015年大選之后很可能出現民盟贏得大選，但昂山素季不能出任總統的局面。

2015年大選可能出現三種情況：（1）民盟以憲法相關條款不能修改為由，抵制大選。這對緬甸而言是很糟糕的局面，一旦昂山素季做出這樣的決定，民盟可能再次面臨分裂。（2）民盟參選并贏得聯邦議會50%以上的議席，但由于此前修憲不成功，昂山素季無法當選為國家總統。在這種情況下，又可能出現三種結局，一是民盟推出新的符合條件的候選人并當選為總統；二是民盟推出的候選人未能當選為總統，民盟可能抵制議會；三是鞏發黨主席吳瑞曼或其他符合條件的政要出任國家總統，昂山素季擔任議長，然后再逐漸推動修憲。第三種路徑選擇是比較現實的，也符合緬甸國民的利益。（3）鞏發黨贏得大選，繼續執政。由于緬甸民眾思變心切，希望新力量來治理這個國家，因此鞏發黨2015年贏得大選、再度執牛耳的成功率將大打折扣。

盡管美國與緬甸政府的關系發生了很大的變化，但是美國并不支持也不希望鞏發黨在2015年大選之后繼續執政。如果在2015年大選中，民盟贏得了50%以上議席，但昂山素季因為資格問題不能角逐總統，這對以美國為首的西方國家而言將是一個巨大的挑戰，其政策選擇將面臨兩難——如果不認可大選并繼續實施制裁，支持昂山素季出任總統，可能會引起緬甸國內局勢的混亂以及美緬關系的倒退；如果認可大選并與緬甸政府保持密切的合作，美國政府可能面臨國內尤其是國會的巨大壓力。

從近兩年來看，緬甸的政黨總體上能夠遵守“游戲規則”，但是隨著2015年大選的臨近，不同政治勢力的利益爭奪可能凸顯并且白熱化，一些不符合民主要求的非理性言論和行動很可能會爆發。尤其是昂山素季揚言不修憲就可能抵制大選，這可能引起民眾的不滿，未來各政黨之間的惡斗可能會加劇，這對于緬甸的民主化進程都將產生極為不利的影響。總之，由于緬甸向民主政體轉型的各方面條件都不是很成熟，因此，盡管緬甸的民主化進程近期不會出現逆轉，但緬甸要成為發展中國家政治轉型的成功典范的可能性很小，將來緬甸民主政體運行的結果很可能是類似菲律賓的“劣質民主”。

今后緬甸的政黨體制將形成什么樣的特點，目前下結論尚為時過早。無論從哪個角度來看，目前緬甸的政黨政治均表現得尚不成熟。所以，有些緬甸人認為，如果沒有軍人議員在議會中監督與平衡，緬甸的政黨爭斗將一團糟，甚至再度出現20世紀50年代末60年代初的混亂局面。當然，2015年大選之后可能會出現鞏發黨和民盟兩黨主導國家政治的局面，但這一局面能維持多長時間，也不得而知。此外，緬甸更為錯綜復雜和根深蒂固的是民族問題，代表各少數民族利益的政黨與鞏發黨、民盟之間的和解將是一個長期的過程，少數民族政黨必定在緬甸的民主化進程中發揮重要的作用。

（作者系云南大學人文學院副院長，緬甸研究中心主任，當代世界研究中心特約研究員）

（責任編輯：魏丹丹）