東盟“中心地位”面臨的變局及其重構

顧靜

自2009年奧巴馬出任美國總統以來，美國政府的核心關切逐步由“反恐”轉變為“重振經濟”。冷戰后經濟增長強勁、最具活力的亞太地區上升為美國全球戰略新的重心。美國的亞太戰略相應出現大調整，即美國著手將其二戰后構建的輪轂型（hub and spokes）亞太雙邊同盟體系轉型為一種建立在雙邊同盟與伙伴關系基礎之上的“混合型”亞太多邊體系。亞太地區始現兩個地區一體化多邊制度框架——“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）和“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）并行發展的局面。換言之，以東盟為中心的東亞合作進程正面臨美國“混合型”多邊主義亞太新戰略的深層挑戰。在這一新的形勢下，東盟“中心地位”（ASEAN Centrality）的重構成為決定未來東亞，以及亞太地區國際關系格局走向的一個核心問題。

東盟“中心地位”的界定

東盟“中心地位”是近年來被頻繁提及的一個描述東盟在冷戰后東亞地區合作進程中地位與作用的詞。其與之前的若干提法，諸如“東盟主導”、“東盟領導”、“東盟‘駕駛員位”等相承接，并和這些詞一樣，在定義上存在不同的理解，是一個“新的，被廣泛使用但卻不甚明確的詞”。[1]

從目前出現的對東盟“中心地位”的界定來看，大體可分為東盟內部視角和東盟外部視角兩類。前一類指東盟及東盟成員國對東盟“中心地位”的闡釋和界定。其中，具有代表性的定義有：“構建開放、透明與包容的地區體系結構中東盟與其外部伙伴之間合作與交往關系的主要驅動力量”[2]、“規劃演進中的地區體系結構的驅動力量”[3]、“在地區體系結構中扮演領導角色，東盟藉此來引導東亞與外部世界的關系，同時增進東盟的共同體利益”[4]、“東盟成員國集體造就的其在東亞和亞太地區主義中的中心地位”[5]。后一類指非東盟成員國對東盟“中心地位”的界定。分兩種情況：一種是東亞地區內非東盟成員國對東盟“中心地位”的界定。例如，中國學者王玉主認為“東盟所獲得的主要是一種功能性中心地位，即東盟在東亞合作中發揮的主要是一個合作平臺作用，與此相對應的是一種功能性權力”，而非“東亞合作真正的權力中心”。[6]另一種是東亞地區外國家對東盟“中心地位”的定義。例如，美國學者彼得·派屈和邁克爾·普朗默將東盟“中心地位”定義為“對東南亞地區一體化及由此產生的東南亞對外部國際關系的影響力的簡略表述”，并認為其“既是一個目標——成員國之間一體化的愿景，也是實現這一目標的可能方式——成員國協調政策的規則和方法”。[7]

綜合起來看，筆者認為，東盟“中心地位”是東盟成員國在構建與推進自身一體化過程中，追求并著力打造的東盟在東亞合作進程中扮演“規范供給者”和“進程設計者”的角色與功能。該概念包含內部和外部兩個一體化進程。其中，內部一體化是東盟“中心地位”的基礎和核心，外部一體化是東盟“中心地位”主要的實施平臺和運作空間。

東盟“中心地位”的存續條件

東盟“中心地位”作為一個客觀事實，是伴隨冷戰后東亞地區主義的興起逐步形成發展起來的。東亞地區現有的多個多邊合作制度框架——RCEP、“10+3”、東亞峰會（EAS）均由東盟發起并主導。東亞地區主義，或者說，“東亞地區合作框架的存在是東盟‘中心地位賴以存續的最基礎前提”。[8]具體來看，東盟“中心地位”的存續條件包括以下四個方面：

第一，冷戰后的東亞國際關系現實造成地區內大國——中國和日本無法單獨或共同主導東亞合作進程。中日之間歷史上形成的在東亞的競爭和較量關系，使得中日無法就冷戰后東亞秩序安排取得共識是東盟“中心地位”存續的首要條件。

第二，東盟成員國在東南亞地區合作進程中建立的一套多邊合作規范——“東盟方式”（ASEAN Way）是東亞地區唯一的多邊合作制度藍本。這一事實在某種程度上解釋了為何一直以來“東盟方式”在備受質疑與批評的同時，其作為東亞合作進程主導規范的地位卻從未動搖。東亞地區多邊合作理念和制度供給上缺乏競爭——僅有“東盟方式”一種規范——是東盟“中心地位”存續的第二個條件。

第三，東盟成員國之間客觀存在的巨大差異及其為維護東南亞地區獨立性，擺脫成為大國紛爭犧牲品和工具歷史宿命而長期奉行大國平衡戰略，使得東盟成為東亞事務領域協調美國、中國、日本等大國關系的最合適人選。東盟“中心地位”由此獲得大國認可。東盟內部的多樣性及其奉行的大國平衡戰略成為東盟“中心地位”存續的第三個條件。

第四，盡管東盟是一個由東亞小國組成的次地區一體化組織，但其經濟發展前景看好，被認為是新興的世界經濟發動機之一。就東盟十國的總體經濟規模而言，其GDP總計為2.41萬億美元，與中國的8.94萬億美元、日本的5.01萬億美元相比要小得多，僅占整個東亞[9]GDP的13.74%。[10]但根據美國學者最新的預測模型模擬結果，東盟在未來12年內的平均增長率為6.2%，同期世界經濟平均增長率為3.9%，日本為1.5%，中國為8.8%。可以預見，未來東盟在東亞和世界經濟中的地位將持續上升。東盟自身的經濟活力及其一體化的發展和深化是東盟“中心地位”存續的第四個條件。

東盟“中心地位”

面臨的主要挑戰

盡管東盟在冷戰后東亞合作進程中的“中心地位”是由冷戰后東亞大國關系狀況和東盟自身的獨特條件共同造就的，但隨著亞太地區總體形勢的變化，以及東亞合作進程的推進，東盟“中心地位”正面臨前所未有的挑戰，主要體現在以下三方面：

第一，美國多邊主義亞太新政策帶來的競爭與不確定性。美國的多邊主義亞太新政策直接對東盟在東亞合作進程中的“中心地位”構成威脅。目前，亞太地區并存著兩個通向地區一體化的制度框架——美國主導的TPP機制和東盟居于“中心地位”的RCEP機制。這兩個多邊制度框架覆蓋的地區和成員國彼此交叉重疊，但權力結構、目標和運行模式各不相同，分別代表“美國版”和“亞洲版”亞太地區多邊自由貿易規則。這兩種不同的多邊規則，以及規則后面不同的力量中心不可避免地將出現競爭。競爭的結果有三種可能：一是東盟居于“中心地位”的東亞合作多邊規則在競爭中被美國主導的亞太地區多邊規則消解，“美國版”亞太多邊規則成為亞太地區統一規范。二是美國主導的亞太地區多邊規則在競爭中被東盟居于“中心地位”的東亞合作多邊規則消解，“亞洲版”亞太多邊規則成為亞太地區統一規范。三是美國主導的亞太地區多邊規則和東盟居于“中心地位”的東亞合作多邊規則在相互競爭中彼此吸收和妥協，結合成統一的平衡性亞太地區規范。最終會出現哪種結果，很大程度上取決于未來東盟“中心地位”的重構。

第二，東盟一體化進程的不確定性。如前所述，東盟“中心地位”內在包含兩個一體化進程——東盟一體化和東亞一體化。其中，前者是東盟“中心地位”的基礎和核心。同時，東盟一體化的不斷推進是東盟保持經濟活力的源泉，這又構成東盟“中心地位”存續的條件之一。東盟一體化的目標是到2015年建成涵蓋東盟政治安全共同體、東盟經濟共同體、東盟社會文化共同體三根支柱在內的“東盟共同體”。目前來看，東盟要想在不到兩年的時間達成這一目標面臨諸多挑戰，東盟一體化的發展前景并不樂觀。首先，受美國多邊主義亞太新政策的影響，東盟內部被分裂成TPP成員國和非TPP成員國。其次，南海領土、領海及相關經濟權益爭端將東盟分裂成反對中國成員國、支持中國成員國和相對中立成員國。最后，東盟成員國之間經濟發展水平上的差距目前仍舊巨大。東盟內唯一的發達國家新加坡的人均GDP為52918美元，而東盟內經濟發展水平最低的緬甸的人均GDP僅915美元，二者之間的差距達57.83倍。[11]東盟內部經濟發展高度不平衡狀況，以及東盟成員國在東亞地區重大事務上立場的不一致，甚至是對立，對2015年建成“東盟共同體”這一目標提出了嚴峻挑戰。

第三，“東盟方式”演進中的不確定性。一方面，美國的多邊主義亞太新政策及其主導下的TPP談判打破了之前“東盟方式”是東亞以及亞太地區唯一的多邊合作規范這一局面，而如前所述，這是東盟“中心地位”存續條件之一。另一方面，隨著東盟一體化的深化和制度化，以及東亞一體化制度建設進程的不斷推進，對在冷戰格局下形成和發展起來的“東盟方式”提出了“變革”的要求。學界對“東盟方式”的定義基本上包含四個制度性特征：不使用武力，和平解決爭端；共識協商決策原則；不干涉內政原則；在東亞合作進程中遵循靈活、非正式、非對抗和共識建設的談判方式，并以“進程”，而非“結果”為導向。[12]從目前情況看，美國在亞太地區著力構建的“規則導向”型多邊制度框架，以及現階段東亞一體化由“雙邊體系”向“多邊體系”推進的現實對“東盟方式”后兩個制度性特征提出的改變壓力巨大。未來，“東盟方式”調整和轉型的結果將對東盟“中心地位”造成直接影響。

東盟“中心地位”的重構方向

隨著亞太地區在美國全球戰略中“重心”地位的確立，美國的亞太戰略開始發生轉型。二戰后美國建立的輪轂型亞太雙邊同盟體系正朝一種有機結合原有雙邊同盟關系、新建雙邊伙伴關系、新建多邊合作機制的“混合型”亞太多邊體系方向發展。亞太地區首次出現兩種多邊制度體系——以東盟為中心的東亞合作進程和美國主導的亞太地區合作進程——并行競相發展的局面。來自美國的強大競爭在給東盟“中心地位”造成前所未有“危機”的同時，也為其提供了一個難得的歷史性發展“契機”。

未來，東盟“中心地位”的重構方向涵蓋三方面內容：一是為捍衛東亞地區合作框架這一東盟“中心地位”賴以存續的基礎性前提，東盟需在東亞一體化多邊制度建設上邁出實質性步伐。RCEP出現之前，東亞一體化呈現以東盟為中心、連接其他東亞國家的“發射狀”雙邊一體化網絡結構，即以往東盟“中心地位”以雙邊一體化協議為基礎。這一狀況在TPP的強大競爭下難以為繼。未來，東盟需將多個雙邊性的“10+1”自由貿易協議整合成統一的地區性多邊一體化協議，實現2015年達成RCEP協議這一目標。在此過程中，東盟需解決的一個關鍵性問題是如何有效協調中日在東亞一體化多邊制度建設問題上的意見分歧。

二是東亞合作進入多邊制度構建階段后，東盟需切實推進東亞合作主導規范——“東盟方式”的改革。現有以“進程”為導向、不干涉內政、強調靈活性和舒適度的“東盟方式”在應對地區事務，尤其是解決地區沖突和危機上缺乏有效性。未來，“東盟方式”將朝具有一定執行力和約束力，既強調“進程”，也重視“結果”的平衡性地區規范方向轉變。

三是在美國多邊主義亞太新戰略造成的競爭壓力下，東盟為確保自身的“中心地位”需加快并夯實內部一體化，實現東盟作為一個整體在東亞力量格局中地位的上升。未來，東盟需在縮小成員國之間的經濟發展差距上有實質性的舉措，并加快實現“東盟單一市場和生產基地”[13]這一目標，為東盟保持持久經濟活力和提升實力提供基礎。

總的來說，以東盟為中心的東亞合作進程正在經歷一場“危機”與“契機”并存的深刻變局。東盟“中心地位”在新形勢下的重構成為決定未來東亞，以及亞太地區國際關系格局走向的一個關鍵性因素。與之相連的東盟一體化、東亞一體化，以及東盟與美國、中國、日本等大國的關系均將出現大的變動和調整。

（作者單位：中山大學亞太研究院）

（責任編輯：張凱）

[1] Peter A. Petri ， Michael G. Plummer. ASEAN Centrality and the ASEAN-US Economic Relationship[J]. advance copy of Policy Studies， No. 69， November 22， 2013.

[2] Charter of the Association of Southeast Asian Nations[EB/OL]. [2014-01-19]. http：//www.asean.org/archive/publications/ASEAN-Charter.pdf

[3] ASEAN Political and Security Community Blueprint[EB/OL]. [2014-01-19]. http：//web.archive.org/web/20110821041049/http：//www.aseansec.org/5187-18.pdf

[4] Benjamin Ho. ASEANs centrality in a rising Asia[J]， RSIS Working Paper series， No. 249， 13 September 2012.

[5] Julio Santiago Amador III. ASEAN in the Asia Pacific： Central or Peripheral？[J]. Asian Politics & Policy， October/December 2010， pp. 601-616.

[6] 王玉主. RCEP倡議與東盟“中心地位”[J]. 國際問題研究，2013，5：53.

[7] 同[1]。

[8] 同[6]， 54-55.

[9] 這里的東亞指“10+3”，即東盟十國加中、日、韓三國范圍。

[10] 2013年預估數據. 數據來源：IMF世界經濟展望數據庫[EB/OL]. [2014-02-07]. http：//www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/02/weodata/index.aspx

[11] 同[10]。

[12] Amitav Acharya. Constructing a security community in Southeast Asia： ASEAN and the Problem of Regional Order[M]， London： Routledge， 2001： 64； JulioSantiago Amador III. ASEAN in the Asia Pacific： Central or Peripheral？[J]. Asian Politics & Policy， October/December 2010， pp. 604-616；林永亮. 地區一體化語境中的東盟規范困境[J]. 世界經濟與政治，2010，7：18.

[13] ASEAN Economic Community Blueprint[EB/OL]. [2014-01-19]. http：//www.asean.org/archive/5187-10.pdf