非洲薩赫勒地帶恐怖主義擴散

劉青建　方錦程

非洲薩赫勒地帶[1]是世界上最貧窮的地區之一，也是民族和宗教矛盾的結合帶與沖突帶，[2]其北部的西亞北非地區是恐怖主義泛濫的重災區。由于全球反恐斗爭的發展，國際恐怖主義及“基地”組織借助地緣上的便利不斷向薩赫勒地帶擴散。這為該地帶本土恐怖主義與國際恐怖主義的聯合提供了契機，同時也給中國在該地區的利益構成了巨大威脅。

薩赫勒地帶恐怖主義的擴散

當前，“基地”組織的擴張和本土恐怖主義的囂張使薩赫勒地帶的安全局勢堪憂。主要表現在：

第一，“基地”組織向薩赫勒地帶迅速轉移。“9·11”事件后，美國主導的“全球反恐”戰爭非但沒有消滅“基地”組織，反而逐漸使其產生了世界性的領導力和號召力，成為恐怖主義的“圖騰”。不少恐怖主義組織受“基地”組織的訓練和資助，甚至宣布效忠“基地”，成為“基地”組織的分支。“伊斯蘭馬格里布基地組織”（AQIM）就是“基地”組織在北非地區的骨干分支力量。該組織原本是阿爾及利亞的一個名為“薩拉夫宣教與戰斗組織”的本土恐怖主義組織，2006年宣布與“基地”結盟，并正式更名為“伊斯蘭馬格里布基地組織”。

“伊斯蘭馬格里布基地組織”成為“基地”組織的分支以后，擴張的速度加快。原本活動范圍僅限于阿爾及利亞的“馬格里布基地組織”逐漸將勢力延伸至偏遠山區和沙漠地帶，尤其是向薩赫勒地帶轉移。[3]當前，該組織以馬里北部城市基爾達（Kidal）為中心建立恐怖主義的擴張基地，其南部的活動范圍從阿爾及利亞南部和馬里北部擴張至毛里塔尼亞東部、馬里西部、尼日爾西部，并與尼日利亞的伊斯蘭激進武裝有很大的聯系。[4]“伊斯蘭馬格里布基地組織”的恐怖主義勢力在短短的幾年內已滲透到西部薩赫勒地帶的主要國家。自2007年初至2011年末，該組織在薩赫勒地帶共發動恐怖襲擊177次，至少造成1546人傷亡。[5]2012年“伊斯蘭馬格里布基地組織”支持馬里北部武裝勢力的軍事政變，并聯合其他恐怖主義勢力控制了幾乎整個馬里北部地區，致使馬里的局勢燕巢幕上。2013年該地區恐怖襲擊事件仍在不斷發生。

第二，本土恐怖主義呈泛濫之勢。薩赫勒地帶本土恐怖主義組織有將近30個，主要包括活動于蘇丹的“正義與平等運動”（JEM）、“蘇丹解放運動”（SLM），馬里的“圖阿雷格北部變革聯盟”（ATNMC）、“西非圣戰統一運動”（MOJWA），尼日爾的“尼日爾人爭取正義運動”（MNJ）、“撒哈拉革命武裝力量”（FARS），尼日利亞的“尼日爾三角洲解放運動”（MEND）、“尼日爾三角洲人民志愿軍”（NDPVF）以及“博科圣地”組織（Boko Haram）等。

最猖狂的本土恐怖主義組織當屬尼日利亞的“博科圣地”組織。2009—2011年間，該組織的恐怖襲擊次數已從10次增至100多次，至少造成1100人傷亡。由于“博科圣地”組織的異軍突起，2011年尼日利亞在遭受恐怖襲擊次數最多的國家中排名第九位，位列遭受恐怖襲擊死亡人數最多國家的第五名。[6]澳大利亞智庫經濟與和平研究所發布的全球恐怖主義活動最猖獗的國家排名顯示，2011年尼日利亞已由2008年的第16位上升至第7位，居非洲之首。[7]2012年以來，“博科圣地”頻繁發動大規模恐怖襲擊。2012年1月，該組織在卡諾市制造爆炸和槍擊事件，至少造成185人傷亡；2013年5月其對巴馬鎮的襲擊造成55人死亡；[8]2013年9月底，它對尼日利亞東部一所大學發動襲擊，致使約40名學生遇害。[9]本土恐怖主義的猖獗已成為薩赫勒地帶不穩定與局部沖突的重要原因。

第三，“基地”組織與本土恐怖主義的合流。恐怖主義在薩赫勒地帶的相互勾結已越來越顯性化。這既包括薩赫勒地帶區域內恐怖主義組織之間的相互聯系，也包括域內恐怖主義組織和域外恐怖主義勢力相互支援。早在2010年，“馬格里布基地組織”的領導人阿卜杜勒·馬利克·德羅克戴爾（Abdelmalek Droukdel）接受半島電視臺的采訪時就表示，會為“博科圣地”提供武器、訓練和其他方面的支持。[10]“博科圣地”組織的成員已在尼日爾參與“馬格里布基地組織”的訓練，在策劃恐怖襲擊的過程中，該組織更多地采用了“馬格里布基地組織”的戰術。[11]還有證據表明，在尼日利亞政府對“博科圣地”組織打壓之后，該組織已經與“索馬里青年黨”等國際伊斯蘭極端勢力建立了聯系，并接受他們的培訓。[12]馬里內亂期間，恐怖主義勢力之所以能控制馬里北部大部分地區，在很大程度上就是由“伊斯蘭馬格里布基地組織”、“伊斯蘭捍衛者”和“西非圣戰統一運動”的互相勾結所致。2012年以來，趁馬里內亂和薩赫勒糧食危機之際，“基地”組織正在打通“馬里走廊”，試圖北接北非伊斯蘭極端勢力，南連尼日利亞“博科圣地”，東與蘇丹、索馬里和厄立特里亞的極端組織相呼應。恐怖主義的合流使薩赫勒地帶的恐怖主義勢力進一步壯大。

值得注意的是，薩赫勒地帶的國家治理能力不足，難以有效控制恐怖主義的擴散。突出的貧窮問題一直是影響該地區國家發展的重要原因。無論是殖民統治時期還是后殖民主義時期，該地區國家在世界體系中都處于極其被動的地位，難以走出貧窮的陷阱。從對外關系來看，薩赫勒地帶國家的自主性嚴重缺失，發展嚴重依賴于外部援助；從對內治理來看，該地區的國民對民族國家認同的匱乏、民主化進程的受挫以及復雜的民族和宗教沖突，不僅為恐怖主義的滋生和壯大提供了天然土壤，也使它們沿著民族和宗教的斷層線迅速擴散。因此，薩赫勒地帶國家治理能力的無力，使恐怖主義擴散的威脅不斷加重。

總之，“全球反恐”戰略雖然在一定程度上壓縮了恐怖主義在西亞北非地區的發展空間，但國際恐怖主義向薩赫勒地帶的擴散及其與本土恐怖主義的合流，使該地區與中東地區的恐怖主義“動蕩弧”連接起來，成為新的動蕩地帶。

恐怖主義嚴重

威脅中國的海外利益

近年來，隨著中國對非貿易、投資、援助和各種形式的經濟合作的大幅度提升，中國在薩赫勒地帶的海外利益也不斷擴大。除布基納法索外，中國與薩赫勒地帶的十個國家都建立了正常的外交關系。特別是在中非合作論壇的框架內，中國與該地區國家的經濟貿易合作飛速發展。然而薩赫勒地帶恐怖主義的擴散已對中國在該地區的利益構成了重大的威脅。中國在薩赫勒地帶的重大利益如下：

其一，經濟貿易利益。目前，中國幾乎與所有薩赫勒地帶國家簽署了經濟技術合作協議或對外援助貸款協議，并在尼日利亞和阿爾及利亞建成了三個經貿合作區。[13]近年來，中國與該地區國家貿易額大幅增加，2010—2012年的貿易額為846.23億美元，2013年前三季度中國與薩赫勒地帶國家的貿易額已達239.76億美元，預計2013年度貿易總額將達到320億美元。[14]中國與薩赫勒地帶國家的貿易具有很強的互補性，該地帶國家主要從中國進口工業制成品和日用消費品，并向中國出口石油、礦產等自然資源。這種貿易的互補性也體現了中國與薩赫勒地帶國家發展經濟貿易關系的重要性。

其二，能源利益。薩赫勒地帶的石油和礦產資源十分豐富。在非洲原油儲量排名前五位的國家中，尼日利亞、阿爾及利亞和蘇丹三國都是薩赫勒地帶國家。它們已成為中國重要的石油開發和進口國，僅2010年中國就從這三個國家進口原油量達1500萬噸。[15]除石油外，薩赫勒地帶的礦產資源種類繁多，儲量豐富，如鐵礦、鈾礦、錫礦、黃金、磷酸鹽等。目前，中國已與毛里塔尼亞建立了一定程度的鐵礦開發和利用的合作關系，并在尼日爾取得了鈾礦的開采權。隨著中國經濟的進一步發展，中國對薩赫勒地帶的能源需求量將不斷增加，能源與礦產資源的開發也將是今后中國與薩赫勒地帶國家進行合作的重要領域。

其三，投資利益。當前中國在薩赫勒地帶的投資主要集中在石油、礦產、能源、基礎設施、電信等領域。薩赫勒地帶國家對中國在該地區的投資表示歡迎和支持。中國已與塞內加爾、毛里塔尼亞、阿爾及利亞、蘇丹、尼日利亞等國簽訂了政府間的投資保護協定。特別是近幾年，中國在薩赫勒地帶的投資力度和規模不斷加大，截至2011年底，中國在該地區非金融類直接投資已近50億美元。[16]由于雙方經濟發展的需求，中國對該地區的投資會繼續增長。

其四，中國企業的發展利益。隨著中國“走出去”戰略的實施，越來越多的中國企業在薩赫勒地帶開拓市場，并帶去了大量的務工人員。目前，中國在薩赫勒地帶的企業或機構共有669家，海外勞務人員約7.5萬人。[17]中國企業與該地區國家簽訂了大量的工程合同，僅2011年就簽訂700多份，完成營業額130多億美元。[18]以阿爾及利亞為例，在該國從事工程承包的中資企業主要包括中國石油天然氣公司、中國鐵路建設集團、中國建筑工程總公司、中國石油化工集團公司、中國土木工程集團有限公司、華為技術有限公司等80多家中國企業。2011年中資企業與阿爾及利亞新簽合同額64.58億美元，其中大型合同就包括中國建筑工程總公司承建的15億美元的大清真寺項目，及其與浙江建設投資集團等六家公司承建的五萬套經濟住房項目等。統計數據顯示，阿爾及利亞的中國勞務人員大約4萬人，預計占阿國外來勞工總數的一半以上。毫無疑問，薩赫勒地帶已成為中國企業“走出去”的重要目的地。該地區廣闊的市場、豐富的資源和優惠的政策條件使中國企業的發展利益與日俱增。

伴隨著中國在薩赫勒地帶經濟、貿易、能源、投資和工程項目的蒸蒸日上，中國在該地區的上述利益受到恐怖主義威脅的程度在加重，其經濟、政治和安全的風險呈加劇之勢。

第一，經濟風險加大。恐怖主義在該地區的泛濫給中國的經濟、貿易、能源和投資帶來了諸多不確定因素。例如，蘇丹的達爾富爾地區、尼日利亞的尼日爾河三角洲等資源豐富地區是中國石油開發與合作的主要地區，但恐怖組織已將中國在這些地區的投資鎖定為恐怖襲擊的目標。尼日利亞恐怖組織“尼日爾三角洲解放運動”曾警告中國政府和石油公司遠離尼日爾三角洲，他們聲稱：“在有石油裝置的地方被發現的中國公民都將被當成小偷一樣對待。中國政府由于投資于被偷竊的原油而使其公民被置于我們的槍口之下。”[19]中國在薩赫勒地帶的石油開發和進口已使中國公司頻頻遭受恐怖分子對石油管道和其他基礎設施的破壞。

第二，政治風險呈不確定性。薩赫勒地帶恐怖主義的勾結與合流使它們的組織能力和行動能力呈增強態勢，其發展速度遠遠超過了該地區國家打擊恐怖主義的能力建設速度，從而給這些國家的政局穩定帶來較多的風險。2012年“伊斯蘭馬格里布基地組織”、“伊斯蘭捍衛者”和“西非圣戰統一運動”趁馬里內亂之際不斷在馬里北部擴張勢力，控制了廷巴圖克、加奧和基爾達等重要城市，占據了馬里的“半壁江山”。因此，由恐怖主義引起的政局變動和社會動蕩將會使中國與該地區國家的關系面臨一些政治風險，進而影響中國在該地區的經濟利益。特別是如果中國為該地區國家的政治穩定提供必要的軍事援助或支持幫助他們打擊恐怖勢力，中國將面臨兩個方面的政治風險。一方面，在這些國家活動的恐怖組織會通過打擊中國在該地區的企業和人員來報復中國，從而使中國處于被動地位；另一方面，這些國家的恐怖組織有的以反政府武裝的面目出現，西方國家及其反華人士會借民主、人權、人道主義等詬病中國。正如他們在蘇丹問題上所做的那樣。

第三，中國公民的人身安全面臨嚴重威脅。隨著中國在薩赫勒地帶利益的迅速增長，更多的中國投資者、勞務人員、個體經營者和旅行者活動在該地區。由于他們流動性大、活動范圍廣，其遭受綁架、炸彈襲擊等威脅的頻率增加。如蘇丹達爾富爾地區的恐怖組織“正義與平等運動”曾綁架中國石油天然氣公司九名員工，造成五人遇害。[20]此類事件會隨著恐怖主義活動的增加呈上升趨勢。

政策建議

鑒于薩赫勒地帶恐怖主義擴散給中國利益帶來的上述風險，中國應特別重視恐怖主義擴散對該地區安全局勢的影響，并作出積極和建設性的努力，維護該地區穩定，保護中國在該地區的利益，保證中國與該地區國家的經濟、貿易、能源、投資、企業和中國公民安全。

首先，迅速建立該地區的安全風險評估—預警機制和安全保護執行機制。針對境外安全風險的防范，國務院辦公廳的文件曾指出，要建立境外安全突發事件應急處理機制及境外安全風險監測和預警機制，定期向對外投資合作企業通報境外安全信息，及時發布境外安全預警。[21]面對薩赫勒地帶恐怖主義擴散的威脅，中國可在以下幾個方面著手。在對內機構設置層面：在十八屆三中全會建立的國家安全委員會的領導下，由外交部會同商務部牽頭，財政部撥款，在各相關大學和研究機構的非洲研究中心以及在薩赫勒地帶有著重大經濟利益的大企業的相關研究所中設立安全風險聯合評估項目小組，專門從事對該地區恐怖主義活動的跟蹤研究，評估該地區的安全風險并進行短、中、長期的預測分析，定期向國家安全委員會報告；國家安全委員會可根據風險等級向該地區大使館和領事館發出預警，并由他們通知所轄地域的中資企業和人員。在對外操作執行層面：在外交部的領導下，由外交部非洲司、領事司和涉外安全事務司會同商務部西亞非洲司和援外司共同建立安全保護執行機制，把包括薩赫勒地帶在內的整個非洲安全問題納入其中；建立薩赫勒地帶中國使、領館的協調機制，收集該地區安全及恐怖主義活動的信息，在緊急情況下協調行動，并對該地區中資企業機構和人員的安全工作進行一線指導和管理，及時傳達國內的指示要求，定期到企業和項目現場進行安全巡查；建立薩赫勒地帶的中國領事機構對中國企業和公民的信息登記制度，加強領事館同企業和海外公民之間的安全信息交流和共享，以便在遇到緊急情況時有效保護中國企業和海外公民。

其次，在三個多邊層面上建設反恐與安全合作機制。在聯合國層面，作為安理會常任理事國，中國可在聯合國對薩赫勒地帶的維和行動及行動方案的制定上發揮建設性作用。2011年以來，聯合國安理會已在一定程度上對薩赫勒地帶日益嚴重的危機予以了關注，包括對薩赫勒地帶安全問題的評估工作、開展關于該地區安全事務的發布會和辯論、批準向馬里派駐由非盟主導的國際支援團（AFISMA）等。[22]今后，中國可以利用聯合國安理會平臺，進一步推動建立關于薩赫勒地帶安全問題的綜合戰略，增進與國際社會的協調。在區域層面，非盟和平與安全理事會是負責非洲安全事務的重要機構，它對薩赫勒地帶的安全局勢、恐怖主義組織、跨境犯罪等問題有著最全面的信息。中國政府應派專門人員負責與非盟和平與安全理事會建立定期的聯系與溝通制度，及時獲取該理事會的預警體系中關于薩赫勒地帶恐怖主義的有關數據資料和分析報告，實現與其信息的共享，并為非盟在該地區的反恐行動提供有力的資金、物資和人員等方面的支持。同時，通過加強與非洲恐怖主義學習和研究中心（ACSRT）的交流與合作，建立有關反恐活動的信息交流平臺。在次區域層面，西非國家經濟共同體（ECOWAS）是薩赫勒地帶國家安全合作和反恐的關鍵組織，在馬里內亂期間，西共體委員會就決定在國際支援團的框架范圍內部署西非國家經濟共同體部隊，并同意為奪取由伊斯蘭極端勢力控制的馬里北部作出努力。[23]在應對薩赫勒地帶的恐怖主義威脅和嚴重的安全問題上，西共體將發揮日益重要的作用。因此，中國應探索與西共體建立安全合作機制，在該機制中，中國可與其共同制定反恐計劃，并為計劃的實施提供培訓、資金和技術支持，推動實現該地區的和平與穩定，從而保證中國在該地區的利益免受損失。

再次，在兩個雙邊層面上加強國家間的反恐協調與合作。其一，在尊重主權和遵守國際規則的前提下，中國應對與中國重大利益相關的薩赫勒地帶國家的安全問題采取“建設性介入”的政策。拓寬與該地區國家在恐怖主義等安全問題上的多元溝通渠道，包括中國大使館與該地區國家安全機構的溝通、中國領事館與地方政府的溝通以及中國企業與當地民間團體的溝通。在中國經濟利益集中和人員活動頻繁而恐怖主義較猖獗的地區，中國應爭取薩赫勒地帶國家給予軍事和警察方面的重點保護。其二，與法國等發達國家協調合作，共同反恐。由于法國在薩赫勒地帶的特殊利益，近年來，法國在該地區的反恐活動非常活躍。2013年法國在馬里危機中高舉反恐旗幟，幫助馬里政府收復北方失地并趕走了恐怖分子。此外，在薩赫勒地帶有著重要地緣戰略利益的歐盟也制定了關于薩赫勒地帶的安全與發展戰略，表示要打擊暴力極端主義和激進主義。歐盟還設立了駐尼日爾軍事能力建設行動處（EUCAP SAHEL Niger），對尼日爾安全部隊進行培訓，提升他們對該地區的控制能力和協同作戰能力。[24]中國與法國等發達國家在該地區合作反恐，一則可借助他們的力量保護中國的利益，二則可以少遭西方國家以及西方右翼勢力的詬病，維護中國的國際形象。

最后，建立該地區中資企業和人員的聯合防范機制。薩赫勒地帶的中資企業應設專門人員負責企業防范恐怖主義及其他突發事件的工作，積極配合領事館定期對企業的外部環境進行安全評估。中資企業機構和項目駐地必須配備必要的安全保衛設施，并根據當地安全形勢雇傭當地保安或武裝警察，以增強安全防護能力，提高安全防護水平。[25]企業還應加強對勞務人員安全知識的宣傳、教育和培訓，保證他們在面對突發事件時能有效應對恐怖襲擊，確保自身安全。對前往薩赫勒地帶的各類流動人員，相關機構應在其出國前進行安全教育，使他們能及時向其所在企業或領事館上報活動信息，從而最大限度地降低薩赫勒地帶中國企業運營的外部風險，保證該地區中國公民的人身安全。

（第一作者系中國人民大學國際關系學院國際政治系主任，教授，博士生導師；第二作者單位：中國人民大學國際關系學院）

（責任編輯：張凱）

[1] 非洲的薩赫勒地帶西起大西洋，東抵紅海，長達3800多千米，其區域范圍包括塞內加爾北部、毛里塔尼亞南部、馬里、阿爾及利亞南部邊緣、布基納法索和尼日利亞北部、尼日爾、乍得、蘇丹、南蘇丹北部以及厄立特里亞等11個國家和地區。

[2] 裴圣愚，丁鋒，熊坤新. 非洲薩赫勒地帶民族問題初探[J]. 中央民族大學學報，2012，4：17.

[3] 李意. “伊斯蘭馬格里布基地組織”薩赫勒化及其對阿爾及利亞的影響[J]. 國際論壇，2011，6：70-71.

[4] Larémont R R， Al Qaeda In The Islamic Maghreb： Terrorism and Counterterrorism In the Sahel， African Security， Vol.4， No.4， 2011，P246.

[5] 筆者整理. Global Terrorism Datebase[DB/OL]. [2013-11-15] . http：//www.start.umd.edu/gtd/

[6] 李慎明. 全球政治與安全報告（2013）[R]. 北京：社會科學文獻出版社，2012： 93-94.

[7] 商務部. 尼日利亞恐怖主義指數居全球第七位[EB/OL]. （2012-12-14） [2013-07-19]. http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/i/jyjl/k/201212/20121208483195.html

[8] 亞洲財經聚焦時事頻道. 尼日利亞恐怖組織血洗巴馬鎮[N/OL]. （2013-05-09） [2013-07-22]. http：//pic.asiafinance.cn/news/2013-05-09/asia0000005423.shtml#p=1

[9] 人民網. 尼恐怖分子強殺40名大學生[N/OL]. （2013-09-30） [2013-11-23]. http：//www.people.com.cn/24hour/n/2013/0930/c25408-23081049.html

[10] J·Peter Pham. Boko Harams Evolving Threat[EB/OL]. [2013-07-23]. http：//africacenter.org/2012/04/boko-harams-evolving-threat/

[11] William Thornberry， Jaclyn Levy. Al Qaeda In the Islamic Maghreb， Center For Strategic & International Studies， September， 2011.

[12] 同[10]。

[13] 【美】黛博拉·布羅蒂加姆. 龍的禮物——中國在非洲的真實故事[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2012： 301.

[14] 筆者根據海關信息網整理[DB/OL]. [2013-11-20]. http：//www.haiguan.info/

[15] 同上。

[16] 筆者根據商務部《對外投資合作國別（地區）指南（2012）》整理[EB/OL]. [2013-11-22]. http：//fec.mofcom.gov.cn/gbzn/gobiezhinan.shtml

[17] 筆者根據商務部《境外投資企業（機構）名錄》整理[EB/OL]. [2013-11-22]. http：//wszw.hzs.mofcom.gov.cn/fecp/fem/corp/fem_cert_stat_view_list.jsp

[18] 同[16]。

[19] 門鏡，【英】本杰明·巴頓主編. 中國、歐盟在非洲——歐中關系中的非洲因素[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2011：102.

[20] 李偉. 國際恐怖主義與反恐怖斗爭年鑒（2008）[M]. 北京：時事出版社，2009：339.

[21] 商務部. 中國對外投資合作企業建設文件匯編[EB/OL]. [2013-12-13]. http：//fec.mofcom.gov.cn/article/zcfg/zcfb/dwtz/201303/1741680_1.html

[22] 唐曉. 非洲薩赫勒地區問題：國際社會的努力及挑戰[J]. 外交評論. 2013，5：129-130.

[23] ECOWAS agrees to Mali intervention force[N/OL]. [2013-12-13]. http：//www.aljazeera.com/news/africa/2012/11/20121111192710305682.html

[24] 同[22]。

[25] 同[21]。