我國城市非常規(guī)水源財政補貼機制研究

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(中國社會科學院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟系,北京 102488)

非常規(guī)水源,即區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的地表水、地下水等常規(guī)水資源,其最大特點是經(jīng)過處理后可以再生利用,主要包括雨水、污水處理回用、海水、礦井水、苦咸水等。通過對這些水源進行有針對性的開發(fā)和利用,可在一定程度上替代常規(guī)水源,減輕區(qū)域水資源緊缺壓力,優(yōu)化區(qū)域水資源利用的結(jié)構(gòu),提高水資源利用的效率和效益。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,水生態(tài)環(huán)境惡化、水資源供需矛盾還將進一步加劇,如何在提高常規(guī)水源利用效率和效益的基礎(chǔ)上,充分挖掘并適時使用海水、污水、雨水、礦井水等其他水源,以實現(xiàn)非常規(guī)水源在保障我國城市水資源供需平衡中的重要作用。

考慮到現(xiàn)有可利用水資源總量不足、非傳統(tǒng)水資源發(fā)展滯后等問題,就必須發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用,探索行之有效的非常規(guī)水源財政補貼政策。基于非常規(guī)水源和財政補貼兩個主題,筆者著重分析我國在海水淡化、污水處理回用、雨水利用等城市非常規(guī)水源利用的補貼政策及其實施效果,并探討構(gòu)建和完善非常規(guī)水源財政補貼機制的具體措施,旨在為我國依托財政政策加快推進城市非常規(guī)水源的開發(fā)利用提供理論依據(jù)和決策參考。

1 我國城市海水淡化補貼現(xiàn)狀

目前,我國針對海水淡化綜合利用方面的財政補貼政策主要針對資源綜合利用設備的研發(fā)、制造環(huán)節(jié)。例如,我國發(fā)布的《首臺(套)重大技術(shù)裝備試驗、示范項目管理辦法》中,明確了針對“海水淡化等資源綜合利用設備”在內(nèi)的首臺(套)重大技術(shù)裝備的成套裝備、單臺設備、核心部件研制或總成過程中可能出現(xiàn)的風險,實施單位可申請國家給予必要風險補助。2005年頒布的《海水利用專項規(guī)劃》指出,國家將對不同性質(zhì)的海水淡化利用重點工程,給予一定資金補助。同時,海水淡化與綜合利用工程還是國家《節(jié)能重點工程、循環(huán)經(jīng)濟和資源節(jié)約重大示范項目及重點工業(yè)污染治理工程》的重要內(nèi)容,每年可獲得一定的中央預算內(nèi)計劃投資[2]。此外,各地政府根據(jù)自身情況,設立海水淡化專項補償資金,用于補助海水淡化企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。如,浙江省嵊泗縣每年安排250萬元,按縣內(nèi)各海水淡化企業(yè)年制水供水量的補貼,制定補貼標準(2.70～0.77元/t),以補償海水淡化企業(yè)因制水成本高于售水收入所引起的差價虧損,以保障群眾飲用水價格穩(wěn)定(表1)。

表1 我國海水淡化補貼政策框架

雖然補貼政策有效促進了我國在海水淡化方面的技術(shù)創(chuàng)新與規(guī)模化發(fā)展,但目前海水淡化在我國僅被應用于有限的生產(chǎn)領(lǐng)域,將其作為多元化用水來源的阻力較大。九三學社《關(guān)于加快發(fā)展海水淡化產(chǎn)業(yè)的建議》指出，“綜合分析國家的戰(zhàn)略需求和海水淡化發(fā)展面臨的問題,出臺積極促進海水淡化發(fā)展的財政政策是當務之急”。由于海水淡化完全按成本核算,各級政府一方面沒有充分提供輔助海水淡化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的引導資金和啟動資金,規(guī)模示范不夠,缺乏技術(shù)持續(xù)創(chuàng)新作為支撐,另一方面對海水淡化設備生產(chǎn)商和海水淡化處理企業(yè)的財政補貼政策不完善,致使海水淡化企業(yè)無法得到預期收益,降低自身擴大生產(chǎn)規(guī)模的積極性,同時政府缺少對沿海用水大戶使用海水的剛性定額或法定要求等,使得一開始就靠市場行為發(fā)展的海水利用受到很大影響,從而制約了海水利用產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展。

2 我國城市污水處理回用補貼現(xiàn)狀

污水處理回用,即將廢水或污水經(jīng)二級處理和深度處理后回用于生產(chǎn)系統(tǒng)或生活雜用。作為緩解水資源供需矛盾的首選方案,污水回用不僅可以減輕水環(huán)境的污染,還可以緩解城市排水管道的超負荷現(xiàn)象,具有明顯的社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。2000年,朱镕基總理針對南水北調(diào)工程提出的“先節(jié)水后調(diào)水,先治污后通水,先環(huán)保后用水”即“三先三后”原則,將污水資源化置于重要地位。

目前,我國在污水處理設施配套管網(wǎng)建設方面已出臺相對完善的補貼政策。如2009年,財政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網(wǎng)建設以獎代補專項資金管理辦法的通知》明確具體補貼標準。2011年,財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)“十二五”期間城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網(wǎng)建設項目資金管理辦法的通知》,就集中支持地區(qū)縣及重點鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設和整體推進地區(qū)污水管網(wǎng)建設作出規(guī)定。綜合來看,我國現(xiàn)有補貼政策包括:①污水處理設施及場站建設補貼。即在相關(guān)基礎(chǔ)設施建設過程中,由各級政府予以一定資本金投入,或在銀行貸款利息、還款期限等方面給予優(yōu)惠;②污水處理配套管網(wǎng)建設補貼。對集中支持地區(qū)縣及重點鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設,補助控制投資額的40%～80%,對污水處理設施和配套管網(wǎng)建設快、運行好的給予獎勵;③污水處理設施配套管網(wǎng)運行補貼。主要根據(jù)處理后的水質(zhì)標準,每噸按污水處理費收費標準的50%～100%進行補貼。此外,還基于價格層面限制污水排放,加強約束機制的構(gòu)建與完善(表2)。

目前,我國各地區(qū)都已建立污水處理廠,極大改善了當?shù)厮h(huán)境,緩解了當?shù)厮Y源緊缺形勢,但部分地區(qū)的污水處理設施建設任務仍十分艱巨[3]。截至2010年底,我國已建成投運城鎮(zhèn)污水處理廠2 832座,處理能力1.25億m3/d,分別比2005年增加210%和108%。但形成鮮明對比的是,過去4年全國城鎮(zhèn)污水處理率由2005年的52.4%增至2010年的77.4%,增幅為47.7%。處理規(guī)模與實際處理率增速懸殊的重要原因是連接污水處理廠的配套管網(wǎng)建設嚴重滯后。2007年,國務院在《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中要求“全面開征城市污水處理費并提高收費標準,噸水平均收費標準原則上不低于0.8元”。但污水處理回用需要很大的資金,在運轉(zhuǎn)上也需要很大的投入,由于污水處理收費標準不高,收費率低,加之相關(guān)扶持政策和配套措施缺失,不足以補償相關(guān)水設施的投資和運營成本,落實污水再生利用設施的建設和運營資金更是難上加難,這促使現(xiàn)有的污水處理廠要么勉強維持運轉(zhuǎn),要么處于虧損狀態(tài),資金缺乏已經(jīng)是制約污水資源化的重要瓶頸[4]。

表2 我國污水處理回用補貼政策框架

3 我國城市雨水利用補貼現(xiàn)狀

進入21世紀以來,我國城市雨水資源化利用的進程明顯加快,技術(shù)水平迅速提高。截至2007年,我國12個省區(qū)建立了雨水集蓄設施用于生態(tài)環(huán)境建設,年利用雨水5.3萬m3,灌溉15.67萬hm2生態(tài)林或草地。目前我國的雨水利用補貼政策主要針對建設環(huán)節(jié),采用的補貼形式為財政直補和以獎代補(表3)。在《關(guān)于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》中,我國就包含雨水收集系統(tǒng)的綠色建筑進行財政獎勵標準。中央財政對于綠色生態(tài)城區(qū)制定了資金定額補助標準。此外,北京、上海、青島、深圳、石家莊等城市也就市區(qū)雨水收集利用實施了一系列示范項目和資金或法規(guī)政策扶持,這為我國全面開展城市雨水利用提供良好的實踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗借鑒[5]。

表3 我國雨水利用補貼政策框架

目前,我國還未建立與雨水利用有關(guān)的專項資金,不利于這一非常規(guī)水源利用在各個地區(qū)各個行業(yè)的推廣與普及。雨水利用作為環(huán)保產(chǎn)業(yè),政府應給予各種環(huán)保優(yōu)惠政策,分別制定用于城市雨水收集、處理、再利用的財政投入,通過各種優(yōu)惠政策和利益機制調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商、小區(qū)業(yè)主、有關(guān)單位和部門對雨水集蓄利用的積極性[6-7]。借助政策及資金扶持,將效果明顯的雨水利用技術(shù)盡快推廣應用,扶持雨水利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外,將雨水收集利用與市場開發(fā)相結(jié)合,制定相應政策鼓勵高科技企業(yè)開發(fā)雨水利用技術(shù),鼓勵民間資本參與雨水利用建設,以逐步走向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。

4 完善我國城市非常規(guī)水源補貼機制

在有限財政投入的制約下,我國對城市非常規(guī)水源的激勵優(yōu)惠措施尚不完善。這就要求針對當前存在問題和不足,借助財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,以及財政宏觀調(diào)控的針對性、靈活性和前瞻性,為城市非常規(guī)水源的開發(fā)利用增添動力。

小宋低下了頭，愁容滿面：“現(xiàn)在羅阿姨的親戚在找我的麻煩。他們平時對羅阿姨不好，一點都不關(guān)心她，現(xiàn)在想要錢了。”

4.1 完善海水利用補貼機制

針對我國海水淡化補貼的現(xiàn)狀和不足,可從以下幾個方面構(gòu)建和完善相應的補貼機制(表4)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié).①加大財政對海水淡化技術(shù)研發(fā)項目及裝備制造企業(yè)的補貼力度。各級政府應推進國產(chǎn)海水淡化技術(shù)及相關(guān)材料、設備的研發(fā)或制造,對于技術(shù)研發(fā)項目視科研類別實行以獎代補,對于裝備研發(fā)企業(yè)實行財政直補,如企業(yè)研發(fā)的國產(chǎn)首臺(套)裝備,補貼裝備研發(fā)制造費用的50%。②加大海水淡化生產(chǎn)企業(yè)的水產(chǎn)品補貼,擴大海水淡化的生產(chǎn)規(guī)模。目前,我國城市綜合水價總體較低(3～6.5元/t),在水價難以短期調(diào)整的情況下,有必要對社會經(jīng)濟發(fā)展所急需的海水淡化高成本(成本4～6元/t,合理售價約為7.5元/t)實行財政補貼。若政府能實現(xiàn)對這部分差價予以補貼,將有效解決淡化海水的“高價”問題。

b. 運行環(huán)節(jié)。①加大對海水淡化生產(chǎn)企業(yè)的財政優(yōu)惠制度。海水淡化系統(tǒng)是一個高能耗工程,政府應給予海水淡化廠電量、電價上的優(yōu)惠政策,如建立特殊的階梯電價收費制度、適度放開用電約束。另外,海水淡化廠作為市政設施與自來水廠同樣享受劃撥土地的優(yōu)惠政策。②制定供水管網(wǎng)企業(yè)的接納淡化海水補貼,推動海水淡化水進入城市供水管網(wǎng),優(yōu)化水源結(jié)構(gòu),加快分質(zhì)供水進程。③逐步建立以淡化海水為主的水權(quán)交易市場。對通過利用海水而節(jié)省的自來水用水指標,允許保留,并鼓勵有償轉(zhuǎn)讓其用水指標,以促進用水單位加快海水替代。

表4 我國海水淡化補貼機制分析

4.2 完善污水處理回用補貼機制

針對我國污水處理回用補貼的現(xiàn)狀和不足,應從3個方面構(gòu)建相應的補貼機制(表5)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié)。可參考海水淡化利用的補貼政策,如加大對污水處理技術(shù)研發(fā)項目及企業(yè)的獎勵,實施針對回用污水的價格補貼等。

b. 建設環(huán)節(jié)。①加大對污水處理廠改、擴建及配套管網(wǎng)建設補貼。重點改造設市城市和發(fā)達地區(qū)、重點流域以及重要水源地等敏感水域地區(qū)的污水處理廠。對于污水處理設施改、擴建,可由各級財政予以貸款貼息支持。對于配套管網(wǎng)建設,由中央財政專項資金轉(zhuǎn)為按項目總投資進行補貼,通過先期投入補貼,充分調(diào)動地方參與建設的積極性。②完善對污水集中處理企業(yè)的運行補貼。結(jié)合參考投資總成本與污水處理能力,將污水處理廠的處理量同政府補貼數(shù)額掛鉤;為保障污水處理設施正常運轉(zhuǎn),當污水處理收費不足以補償運行成本時,應由各級財政就這部分差價進行補貼。

c. 運行環(huán)節(jié)。①加大對污水集中處理企業(yè)的財政優(yōu)惠制度。為了使污水處理廠能夠保持正常運行,政府應給予污水處理廠相對合理的低電價政策。而污水處理廠與常規(guī)水廠同樣享受劃撥土地的優(yōu)惠政策。②加強對污水回用企業(yè)的財政支持。據(jù)統(tǒng)計,中國36個重點城市污水處理費平均費率為0.65元/m3,全國城市平均不足0.40元/m3,而污水處理成本為1.10～1.20元/m3。這迫切要求對污水處理費用差價予以消費補助或末端補貼。研究將污泥處理成本逐步納入污水處理成本并納入繳費范圍,凡是能夠利用回用污水的工廠、企事業(yè)單位和居民都能享受優(yōu)惠的自來水水價。

4.3 完善雨水利用補貼機制

對于我國城市雨水利用補貼情況,應著力構(gòu)建的補貼機制包括以下幾個方面(表6)。

a. 研發(fā)環(huán)節(jié)。對技術(shù)研發(fā)項目視科研類別實行以獎代補,對從事雨水利用設備制造和技術(shù)開發(fā)的企業(yè)、科研院所,從稅收、項目資助等方面進行扶持(如設立專項研發(fā)補貼,補貼設備研發(fā)制造費用的60%等),促進雨水利用技術(shù)的升級換代和向?qū)嵱秒A段轉(zhuǎn)化。

b. 建設環(huán)節(jié)。凡按標準建設雨水利用工程并保證正常運行的新建小區(qū),將雨水留在地面,回補地下或利用,因不增加排洪量,應免收其防洪費;未達到標準的單位,可適當減收防洪費。還可將征收防洪費用直接與排水量的大小掛鉤,以鼓勵建設雨水利用工程。

表5 我國污水處理回用補貼機制分析

c. 運行環(huán)節(jié)。①將雨水的收集、循環(huán)、處理、監(jiān)測等功能集成系統(tǒng)與相關(guān)設施(建筑屋頂、外壁、路面)直接或間接作為城市生態(tài)景觀的一部分,由地方財政按市政設施標準進行日常運行維護補貼。②建立城市雨水排污費制度。按照雨水排出量或徑流中污染物總量收取環(huán)境資源費。對于企事業(yè)單位,可將征收防洪費改為征收“防洪設施費”和“雨洪排水費”,以提高城市雨水利用程度和效果。

表6 我國雨水利用補貼機制分析

5 結(jié) 語

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,水生態(tài)環(huán)境惡化、水資源供需矛盾進一步加劇,必須在提高常規(guī)水源利用效率和效益的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮非常規(guī)水源在保障我國水資源供需平衡中的重要作用。由于有限財政投入、現(xiàn)有可利用水資源總量不足、非傳統(tǒng)水資源發(fā)展滯后等原因,客觀要求各級政府成為水利建設主導,探索行之有效的非常規(guī)水源財政補貼機制。筆者分析了我國在海水淡化、污水處理回用、雨水利用等城市非常規(guī)水源補貼的相關(guān)政策、實施現(xiàn)狀及存在問題,并重點從補貼環(huán)節(jié)、補貼對象、補貼形式、補貼主體、補貼內(nèi)容等5個方面,構(gòu)建了我國城市非常規(guī)水源財政補貼機制及其具體措施,旨在為依托財政政策加快推進非常規(guī)水源開發(fā)利用提供決策參考。

然而,非常規(guī)水源的資源化綜合利用不僅要求政府積極發(fā)揮政策與財政的引導作用,還需要從金融支持、社會投入、公眾參與等多個方面入手,以真正實現(xiàn)我國城市水資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

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