“未批先建”安全監管的難點與對策

趙慶利

近年來，由于受片面政績觀、發展觀和經濟利益的影響，不少地方的招商引資項目存在“先上車后買票”的現象。這一現象既反映出中小城市發展的迫切渴望，同時也反映出現有項目審批機制與企業發展之間的矛盾。

“未批先建”的表現形式

《安全生產法》第二十四條明確規定：“生產經營單位新建、改建、擴建工程項目（以下統稱建設項目）的安全設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算。”

在安全生產工作中，“未批先建”的主要表現形式如下：

未批先建。建設項目的安全設施“三同時”審查文件未經安全生產行政主管部門批準，擅自開工建設的。這種情形包括了安全設施建設的安全條件審查、安全設施設計審查、竣工驗收審查3個階段，依次表現為擅自開工、擅自建設、擅自投產。這是未批先建的基本形式。

批建不一。建設項目的安全條件審查、安全設施設計報告經審批備案后，建設項目未按審批事項進行建設，變更項目性質、規模、地點、生產工藝或者周邊安全條件發生重大變動的。這種形式成為部分企業借助合法形式，營造非法既定事實的方法之一，并借此上馬被限制類項目。

批而不建。建設項目安全條件的審查意見書自批準之日起超過有效期后，方決定該項目開工建設的，因現有安全條件改變而導致其原審查備案文件失效。這種形式多見于投資實力較弱的企業，因無力支撐項目建設，停停建建，延誤時間。

批小建大。已通過安全條件審查的建設項目，未按批復備案的產品方案或裝置規模進行施工建設，擅自擴大生產或者裝置規模。這種情形較為隱蔽，發現和識別“批小建大”也需一定的專業技術能力。

批大建小。已通過安全條件審查的建設項目，未按批復備案的產品方案或裝置規模施工建設，縮減投資，減小裝置規模；或先期統一報手續，然后分期投資建設。這種情形不違法，在招商引資項目中也較常見。

原因分析

投資商安全法律意識淡薄，造成建設項目安全管理嚴重缺失，這種情況在擴大再生產的企業中尤其突出。部分投資商實踐經驗豐富，但安全法律意識淡漠，既不按法律程序辦事，也不按標準規范建設。

地方政府保護主義。為促進地方經濟發展，在許多招商引資項目上，存在地方政府干預安全監管的現象。各地政府為了在短期內促進地方經濟發展，對招商引資項目格外重視，并給予很多優惠政策，各種審批一再從簡。在有的地方，當地政府將個別規模大、效益好的招商引資企業視為“掌上明珠”，作為特殊保護對象，憑借其特殊的行政地位及社會影響力，對企業正常履行安全生產法律責任進行直接或間接干預。在各種壓力之下，安監部門往往無法實施有效管控，甚至還要替這些項目跑關系辦手續。

利用“限期補辦手續條款”，使“先上馬再補辦”成為潛規則。隨著產業調整、節能減排等政策的普及和實施，建設項目立項難度不斷加大，不但在產能、土地等指標上費盡周折，在環評、安評等環節也歷經洗禮。因此，在依法審批難以通過、且時間長成本高的情況下，一些企業鋌而走險，利用法律法規中有關限期補辦手續的條款，造成先上馬的事實再補辦手續，使“未批先建”成為大干快上的潛規則。

“未批先建”屢禁不止，也從側面反映出行政審批服務經濟建設的效率有待提高。在調查中很多企業反映，投資興業仍然存在諸多障礙，行政審批難的問題也赫然在列。在安全生產許可中，安全評價也是重要一環。在部分地區，由于安全生產中介服務市場開放程度低，甚至部分中介機構與安監部門形成合作關系，壟斷市場，造成了大量招商引資項目的安全評價工作難以消化，評價速度慢、報告質量差等問題不斷出現，直接影響了項目開工建設。在時間、市場、行政等多方壓力下，企業迫不得已以身試法。

“守法成本高、違法成本低”是企業甘愿違法違規的主要原因之一。近年來，安全生產法律法規體系不斷完善，但依然存在在安全評價、職業衛生評價、安全生產標準化等各項審查中，出現重復、繁瑣、協調不力等情況。“上層部門不發力，中間部門不使力，下層部門不給力，協調工作很費力”的管理現狀，在一定程度上導致了依法審批難以通過或時間長、成本高等問題。法律法規中責令限期整改、限期補辦的“寬容”，無疑給企業違法行為留下了“活口”，甚至是企業樂于接受的結果。這種現象客觀上縱容了違法企業的行為，制約了各項打非治違目標的實現。

對策措施

2013年12月6日，中共中央組織部發出《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，該通知強調要加大安全生產等指標的權重。做好“三同時”工作是提高企業安全生產水平的有效途徑，各級政府和安監部門要及時與新上項目有關人員對接，把加強“三同時”作為日常監管工作的重要內容之一。

及時向政府匯報，做好溝通工作。招商引資項目安全工作的進一步落實，關鍵在安監部門要與地方政府多溝通，經常主動匯報安全工作，特別是要善于運用國內近期因“未批先建”而追究責任的案例，做好與當地政府主要領導人和分管領導人的溝通工作，使他們認識到落實安全設施“三同時”的重要意義和“未批先建”對可持續發展的危害性。

主動服務，從源頭抓起，變審批型機關為服務型機關。對于招商引資項目，從立項伊始就應主動介入，從項目的選址到“三同時”的每一環節都積極參與，及時與建設單位和設計單位溝通，積極為建設單位出謀劃策，項目需要提速建設的，應提出既經濟合理又切實可行的解決方案，必要時向當地政府寫出專題報告，借助政府的力量形成穩步推進的建設秩序。

加強聯合執法，加大建設項目監督查處力度。安監部門要積極完善聯合執法機制，改變監督檢查過多過頻而走馬觀花的現象，采取日常檢查與突擊抽查相結合、明察與暗訪相結合的方式，對于“未批先建”形成安全生產隱患的項目堅決予以曝光，并提請政府掛牌督辦；對于逾期不改的將依法予以責令停產整頓，并處罰款，堅決杜絕招商引資企業走“歪門邪路”。

建立工作程序，組織學習交流。建議中央政府主管部門對安全設施“三同時”的申報、驗收等要進一步作出具體規定，明確安監、發改、建設、經貿、工商等部門的具體職責和違規應承擔的責任，對中介機構提出嚴格要求，及時解決工作中遇到的難題。

編輯 邊 安endprint