經濟適用房后續管理的問題與對策

楊慧亮++葛云++高飛

[摘 要]

經濟適用房的后續管理面臨責任主體不清、基本公建配套不到位、物業管理不佳等問題，亟需出臺具有可操作性的實施細則。上海市閔行區承擔著大量的經濟適用房建設和人口導入任務，閔行區人民檢察院通過創新社會管理，實行保障房派駐檢察官制度，對保障房的建設、后續管理等環節直接進行監督，并從檢察監督的視角，提出改善和加強經濟適用房后續管理問題的對策。

[關鍵詞]

經濟適用房；后續管理；困境；檢察監督；對策

[中圖分類號] D926 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）03-0048-03

黨的十八屆三中全會通過的《決定》指出，要健全符合國情的住房保障和供應體系。經濟適用房就是現階段解決城市低收入家庭住房困難的有效方式。各地特別是一些住房價格較高的大中城市，適度發展經濟適用房仍然有著重要意義。不過在經濟適用房的后續管理上，由于缺乏系統、完善的制度規范及管理經驗，經濟適用房的公共基礎配套不到位、物業管理不佳、轉租轉售等問題逐步顯現。本文以上海及上海市閔行區為例作一研究。

一、上海市及上海市閔行區經濟適用房概況

（一）經濟適用房產生的背景。2005年，我國開始出臺保障房政策，此后逐步完善。上海市針對公租房、廉租房、經濟適用房、動遷安置房等公益性保障住房的建設和管理，提出建立“大型居住社區”的探索，以更好地服務和保障民生。預計到“十二五”末，上海市閔行區將承擔1440萬㎡的“大型居住社區”建設任務，預計導入40-50萬規模本市常住人口。

（二）上海市經濟適用房的建設情況。上海的經濟適用房的集中建設經歷了三個階段。第一階段，本世紀初，上海市政府決策在市郊建設一批以解決中心城舊區改造動遷安置的配套商品房為主的大型居住基地，此類基地全市共建有8個，分布在浦東、閔行、寶山、嘉定四個區。第二階段，從2008年下半年起，上海市政府的思路從建設“大型居住基地”轉變為建設“大型居住社區”，立足于“在郊區建設交通方便、配套良好、價格較低、面對中等收入階層的大型住宅小區”，在全市確定了8個重點推進的大型居住社區，閔行浦江是其中之一。第三階段，2010年，上海市政府推廣在市郊建設“大型居住社區”思路，確定了第二批23個基地的選址，分布在閔行、浦東、寶山、嘉定、青浦、松江、奉賢、金山、崇明等區縣。

這一舉措在較短時間內滿足了相當一部分中低收入群體改善住房條件的剛性需求，穩定了房地產市場，促進了社會和諧穩定；還為擴大消費創造了有利條件，對調節收入分配、遏制投機性財富轉移也起到了重要作用。

二、上海市閔行區經濟適用房后續管理之困境

從入住的房源來看，有市屬地塊建設的房源，也有閔行區自籌的房源；從入住的人員結構來看，有閔行區本地居民，也有其他區、縣導入的居民（比如徐匯區、長寧區）；從經濟適用房的權屬來看，所在地政府和經濟適用房的申購者按一定比例共同享有房屋產權，所在地政府擁有40%的房屋產權，申購者擁有60%的房屋產權。這種人員結構的多元化及雙重的產權屬性，導致經濟適用房的供后管理面臨一些問題。同時，經濟適用房作為新生事物，其在規劃和建設之初，就存在基礎配套設施跟不上、供后管理不完善、退出機制缺失等先天性不足等問題。

（一）屬地管理還是屬人管理？入住的經濟適用房居民到底應當實行屬地管理還是屬人管理？有相當一部分經濟適用房居民是從徐匯區、長寧區等導入的，閔行區的街道、社區對這部分人員的基本情況并不掌握；這些人員居住地、生活區域轉移之后，再要求導出區政府進行全方位管理確實勉為其難。但是，政府的行政管理及服務，如社區、醫療衛生、教育、警力等資源是按照行政區劃及人口數量來確定的，需要當地政府的財政支出，如果要全部依靠人口導入地來承擔的話，面臨著巨大的財政和人員壓力。

（二）基本公建配套不到位。出行難、就醫難、日常購物難是經濟適用房居民反映最強烈的三個焦點。

一是出行難。經濟適用房所在的“大型居住社區”周邊公交運力嚴重不足。

二是就醫養老難。配套醫療服務和“大型居住社區”衛生服務中心建設遠滯后于住宅建設，“大型居住社區”內日常治療和急救問題凸顯。同時，“大型居住社區”養老機構投資主體、建設主體不明確，造成一些老年病人將醫院當養老院，客觀上又加劇了醫療資源的緊張。

三是日常購物難。“大型居住社區”除配套的街坊級商業設施外，沒有大型超市和正規商店，群眾日常生活成本高，生活壓力大。

（三）物業管理不佳。首先，物業管理公司的確定。目前經濟適用房的物業管理是由開發商組織全市范圍內招投標確定的，屬地政府在確定物業管理公司的程序中只能被動接受，增加了屬地政府對物業管理公司進行管理的難度。

其次，物業管理費收繳率低。物業管理公司基本采取商業化運營，其經營費用及盈利全部來源于業主繳納的物業管理費等服務性收入。經濟適用房小區居民普遍經濟能力不高，人員素質參差不齊，物業管理費收繳率僅能達到50%左右，勢必影響物業管理公司的服務質量，其安保、清潔等服務難以滿足居民改善居住環境的要求，由此形成惡性循環。

（四）經濟適用房違規出租、出借。首先，出租、出借行為雖被明令禁止，但有一定的合理性。由于公共配套設施不到位，居民出行、生活不便，出現了部分居民向市區回流的現象。有的居民購買經濟適用房申請了銀行貸款，每月有還款壓力，因此將房屋出租，能夠獲得一定的租金收入，補貼生活。而經濟適用房的出租、出借目前是被市房管局明確禁止的，因其不僅使政府改善中低收入群體居住環境這一目的落空，并且給“大型居住社區”的管理帶來困難，但其存在又有一定的客觀因素和合理性。

其次，違規出租、出借的發現、查處機制尚未完善。經濟適用房違規出租、出借面臨的另一難題是發現、查處困難。目前尚未建立完善的發現、查處機制，物業、居委、派出所或者房屋管理部門到底應當由誰來承擔發現違規出租、出借房屋的職責，發現以后如何進行取證，由誰來進行處罰、行政執法權力有無依據等都沒有明確規定。

（五）經濟適用房的退出、回購機制不健全。目前閔行區的經濟適用房只有申購機制，退出、回購機制不健全。首先，經濟適用房是為解決中低收入群體住房困難由政府公共財政籌集資金建造的，當申購者收入水平提高，經濟能力增強后，應當通過一定的途徑和方式退出，讓其他符合條件的人享受住房保障。其次，隨著子女的成長、就業，一部分經濟適用房申購家庭經濟狀況有所改善，這部分家庭有二次改善居住條件的需求，這時其購買的經濟適用房應當如何處理是必須面對的問題。再次，經濟適用房申購家庭出現家庭成員死亡、離異等變動時，其申購的經濟適用房應當如何處理也是極為現實的問題。

三、檢察機關保障房派駐檢察官的理論與實踐

（一）保障房派駐檢察官的理論支撐。首先，這是檢察機關加強和創新社會管理的新方式。隨著我國經濟社會的迅猛發展，原有的社會結構、社會組織形式、利益分配方式等呈現出多樣化的發展趨勢，檢察機關的傳統職能已不能滿足社會主義市場經濟和社會管理發展的新要求。保障房派駐檢察官是閔行區檢察院主動融入民生，積極探索加強和創新社會管理方式的有益嘗試，符合檢察機關作為社會管理的參與者和監督者的定位。

其次，符合我國檢察權理論?！稇椃ā穼⒎杀O督權賦予檢察院來行使，說明檢察機關已不單純是職務犯罪偵查、偵查監督、刑事追訴的機關，而是國家政權架構與社會治理格局中存在的一條救濟權利、保障安全、穩定秩序的制度通道。保障房派駐檢察官的目的并不是代替房管、安監等部門的行政職能，而是立足于其作為法律監督機關的“監督”本職，以檢察監督促進公正、公平，實現司法權對行政權的制約。

再次，符合檢察權“延伸”的趨勢。保障房派駐檢察官一方面是全面履行法律監督職能的客觀要求；另一方面，表明檢察權力的社會輻射范圍、功能的確正在逐步擴大。只是目前這種“延伸”尚缺乏必要的法律保障，隨著新《刑事訴訟法》和新《民事訴訟法》的實施，《人民檢察院組織法》也需要進行同步修訂，以便從法律上確認檢察權的邊界，賦予檢察權延伸以充分的法律依據，避免外界對檢察權“延伸”的質疑。

（二）保障房派駐檢察官的實踐探索。2012年2月，閔行區人民檢察院出臺《閔行區保障房建設派駐檢察官工作實施方案（試行）》，通過派駐檢察官監督保障房建設、管理工作，深化工程建設領域職務犯罪預防，確保保障房在建設、申請、供應、管理過程中的公正、公平、公開。

加強對保障房后續管理環節的法律監督，應該成為保障房派駐檢察官制度全程工作鏈中的重要環節。派駐檢察官的工作不能僅止步于保障房分配完成即告終止，在保障房的后續管理使用環節，派駐檢察官也應協同相關行政職能部門工作人員。通過對保障房實際使用情況的不定期抽檢、抽查等措施，加強對保障房后續管理環節的同步監督，確保保障房的制度功能得以實現。

四、檢察監督視角下加強和優化經濟適用房后續管理的對策

保障房派駐檢察官介入經濟適用房后續管理環節的出發點和立足點，應當以檢察監督為視角，以檢察建議或者糾正違法通知書的形式，提出加強和優化經濟適用房后續管理的以下對策：

（一）從省市級層面，制定經濟適用房社會管理的指導意見，適當下放行政管理權限。積極建議并推動省市級層面，在總結相關地區、板塊供后管理經驗的同時，制定加強經濟適用房社區社會管理的指導意見。針對經濟適用房屬地政府承擔的管理職能與擁有的管理權限、財政支撐嚴重不足等，建議由市級層面研究財政轉移支付，補償屬地政府在社會管理方面的支出；針對“大型居住社區”建設總體思路與規劃設計之間的系統性不足等問題，建議在規劃階段，省市級職能部門聽取屬地政府的意見和建議，給予其一定的話語權，避免供后管理上的職責不清；將規劃管理、市政道路、環境保護、市場監管、民生事業等方面的部分行政權限下放給“大型居住社區”屬地政府；適當增加屬地鎮的社會管理、公共服務等方面的行政、事業編制，彌補社會管理、公共服務力量的不足。

（二）加強經濟適用房的物業管理。物業管理和服務水平與業主的切身利益息息相關，也是經濟適用房業主較為關注的問題。首先，相關部門要加強對經濟適用房前期物業管理招投標的把關，鼓勵優秀物業企業參與管理。建議制定并有效落實物業公司招聘經濟適用房居民就業的扶持政策，既解決居民就業，又推動居民對社區的自我管理和服務；其次，制定對管理業績良好的物業企業獎勵機制；再次，加大經濟適用房社區內業主委員會的組建進度，考慮閔行區經濟適用房入住率較低和居民自治意識淡漠的現實，房管部門應在業委會組建中充分發揮引導作用。

（三）加大違規行為的經濟處罰力度。經濟適用房管理過程中的違規行為包括開發商違規和業主違規兩方面。建議上升到法律層面，加大處罰力度。通過制定完善相關法律法規、出臺細則等，對于開發商違規的，比如偷工減料的房屋質量問題、不履行質保義務等的不法行為，進行經濟處罰，罰金可定為開發商獲取的額外利潤的3-5倍，并限制其在其它相關項目上的投標資格等。對于經濟適用房業主的騙購、違規出租、出售等行為，取消其在10年內或者終身再次申購或租賃各類保障性住房的資格。

（四）建立經濟適用房小區扣分管理機制，遏制違規出租、群租。不建議放開禁止出租的規定。應建立扣分管理機制，具體做法是：由房管部門派駐保障房社區的工作人員會同物業管理部門發現保障房住戶危害社區住戶安全、破壞社區環境衛生、違章使用房屋等方面的不當行為，并實行扣分制，累計到一定分值，住戶將被強制退出保障房供給體系，并在若干年內不得重新申請保障房。將不當行為依情節輕重分為4類：屬于輕微違規行為的，每項扣3分；較嚴重的違規行為，每項扣5分；嚴重違規行為，每項扣7分；非常嚴重違規行為，每項扣20分。租戶如在兩年內被扣分數累計達到20分，租賃合同將被終止。如攜帶動物隨處便溺，弄污公眾地方，屬于輕微違規行為，將被扣3分；擅自將租住的住房轉讓、轉租、出借、調換的，一經發現，將被扣20分。這一舉措能夠從源頭上遏制“居改非”、違章搭建、轉租、群租等不良現象。

（五）盡快建立經濟適用房的退出和回購機制。應盡快研究建立經適房的退出機制，規定當申購者的收入水平和資產總額達到一定程度后，政府有權按照市場中間價格優先回購其經適房，使有限的經適房資源重新進入供應環節，為更多低收入住房困難家庭提供住房保障。

作者楊慧亮系上海市閔行區人民檢察院副檢察長；葛云系上海市閔行區人民檢察院派駐保障房檢察官；高飛系上海市閔行區人民檢察院助理檢察員。

責任編輯：趙 菲