經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理的問題與對(duì)策

楊慧亮++葛云++高飛

[摘 要]

經(jīng)濟(jì)適用房的后續(xù)管理面臨責(zé)任主體不清、基本公建配套不到位、物業(yè)管理不佳等問題，亟需出臺(tái)具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。上海市閔行區(qū)承擔(dān)著大量的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)和人口導(dǎo)入任務(wù)，閔行區(qū)人民檢察院通過創(chuàng)新社會(huì)管理，實(shí)行保障房派駐檢察官制度，對(duì)保障房的建設(shè)、后續(xù)管理等環(huán)節(jié)直接進(jìn)行監(jiān)督，并從檢察監(jiān)督的視角，提出改善和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理問題的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]

經(jīng)濟(jì)適用房；后續(xù)管理；困境；檢察監(jiān)督；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] D926 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）03-0048-03

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》指出，要健全符合國情的住房保障和供應(yīng)體系。經(jīng)濟(jì)適用房就是現(xiàn)階段解決城市低收入家庭住房困難的有效方式。各地特別是一些住房?jī)r(jià)格較高的大中城市，適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房仍然有著重要意義。不過在經(jīng)濟(jì)適用房的后續(xù)管理上，由于缺乏系統(tǒng)、完善的制度規(guī)范及管理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)適用房的公共基礎(chǔ)配套不到位、物業(yè)管理不佳、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售等問題逐步顯現(xiàn)。本文以上海及上海市閔行區(qū)為例作一研究。

一、上海市及上海市閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房概況

（一）經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)生的背景。2005年，我國開始出臺(tái)保障房政策，此后逐步完善。上海市針對(duì)公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、動(dòng)遷安置房等公益性保障住房的建設(shè)和管理，提出建立“大型居住社區(qū)”的探索，以更好地服務(wù)和保障民生。預(yù)計(jì)到“十二五”末，上海市閔行區(qū)將承擔(dān)1440萬㎡的“大型居住社區(qū)”建設(shè)任務(wù)，預(yù)計(jì)導(dǎo)入40-50萬規(guī)模本市常住人口。

（二）上海市經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)情況。上海的經(jīng)濟(jì)適用房的集中建設(shè)經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段，本世紀(jì)初，上海市政府決策在市郊建設(shè)一批以解決中心城舊區(qū)改造動(dòng)遷安置的配套商品房為主的大型居住基地，此類基地全市共建有8個(gè)，分布在浦東、閔行、寶山、嘉定四個(gè)區(qū)。第二階段，從2008年下半年起，上海市政府的思路從建設(shè)“大型居住基地”轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)“大型居住社區(qū)”，立足于“在郊區(qū)建設(shè)交通方便、配套良好、價(jià)格較低、面對(duì)中等收入階層的大型住宅小區(qū)”，在全市確定了8個(gè)重點(diǎn)推進(jìn)的大型居住社區(qū)，閔行浦江是其中之一。第三階段，2010年，上海市政府推廣在市郊建設(shè)“大型居住社區(qū)”思路，確定了第二批23個(gè)基地的選址，分布在閔行、浦東、寶山、嘉定、青浦、松江、奉賢、金山、崇明等區(qū)縣。

這一舉措在較短時(shí)間內(nèi)滿足了相當(dāng)一部分中低收入群體改善住房條件的剛性需求，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定；還為擴(kuò)大消費(fèi)創(chuàng)造了有利條件，對(duì)調(diào)節(jié)收入分配、遏制投機(jī)性財(cái)富轉(zhuǎn)移也起到了重要作用。

二、上海市閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理之困境

從入住的房源來看，有市屬地塊建設(shè)的房源，也有閔行區(qū)自籌的房源；從入住的人員結(jié)構(gòu)來看，有閔行區(qū)本地居民，也有其他區(qū)、縣導(dǎo)入的居民（比如徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)）；從經(jīng)濟(jì)適用房的權(quán)屬來看，所在地政府和經(jīng)濟(jì)適用房的申購者按一定比例共同享有房屋產(chǎn)權(quán)，所在地政府擁有40%的房屋產(chǎn)權(quán)，申購者擁有60%的房屋產(chǎn)權(quán)。這種人員結(jié)構(gòu)的多元化及雙重的產(chǎn)權(quán)屬性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房的供后管理面臨一些問題。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房作為新生事物，其在規(guī)劃和建設(shè)之初，就存在基礎(chǔ)配套設(shè)施跟不上、供后管理不完善、退出機(jī)制缺失等先天性不足等問題。

（一）屬地管理還是屬人管理？入住的經(jīng)濟(jì)適用房居民到底應(yīng)當(dāng)實(shí)行屬地管理還是屬人管理？有相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)適用房居民是從徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)等導(dǎo)入的，閔行區(qū)的街道、社區(qū)對(duì)這部分人員的基本情況并不掌握；這些人員居住地、生活區(qū)域轉(zhuǎn)移之后，再要求導(dǎo)出區(qū)政府進(jìn)行全方位管理確實(shí)勉為其難。但是，政府的行政管理及服務(wù)，如社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、警力等資源是按照行政區(qū)劃及人口數(shù)量來確定的，需要當(dāng)?shù)卣呢?cái)政支出，如果要全部依靠人口導(dǎo)入地來承擔(dān)的話，面臨著巨大的財(cái)政和人員壓力。

（二）基本公建配套不到位。出行難、就醫(yī)難、日常購物難是經(jīng)濟(jì)適用房居民反映最強(qiáng)烈的三個(gè)焦點(diǎn)。

一是出行難。經(jīng)濟(jì)適用房所在的“大型居住社區(qū)”周邊公交運(yùn)力嚴(yán)重不足。

二是就醫(yī)養(yǎng)老難。配套醫(yī)療服務(wù)和“大型居住社區(qū)”衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)遠(yuǎn)滯后于住宅建設(shè)，“大型居住社區(qū)”內(nèi)日常治療和急救問題凸顯。同時(shí)，“大型居住社區(qū)”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資主體、建設(shè)主體不明確，造成一些老年病人將醫(yī)院當(dāng)養(yǎng)老院，客觀上又加劇了醫(yī)療資源的緊張。

三是日常購物難。“大型居住社區(qū)”除配套的街坊級(jí)商業(yè)設(shè)施外，沒有大型超市和正規(guī)商店，群眾日常生活成本高，生活壓力大。

（三）物業(yè)管理不佳。首先，物業(yè)管理公司的確定。目前經(jīng)濟(jì)適用房的物業(yè)管理是由開發(fā)商組織全市范圍內(nèi)招投標(biāo)確定的，屬地政府在確定物業(yè)管理公司的程序中只能被動(dòng)接受，增加了屬地政府對(duì)物業(yè)管理公司進(jìn)行管理的難度。

其次，物業(yè)管理費(fèi)收繳率低。物業(yè)管理公司基本采取商業(yè)化運(yùn)營，其經(jīng)營費(fèi)用及盈利全部來源于業(yè)主繳納的物業(yè)管理費(fèi)等服務(wù)性收入。經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)居民普遍經(jīng)濟(jì)能力不高，人員素質(zhì)參差不齊，物業(yè)管理費(fèi)收繳率僅能達(dá)到50%左右，勢(shì)必影響物業(yè)管理公司的服務(wù)質(zhì)量，其安保、清潔等服務(wù)難以滿足居民改善居住環(huán)境的要求，由此形成惡性循環(huán)。

（四）經(jīng)濟(jì)適用房違規(guī)出租、出借。首先，出租、出借行為雖被明令禁止，但有一定的合理性。由于公共配套設(shè)施不到位，居民出行、生活不便，出現(xiàn)了部分居民向市區(qū)回流的現(xiàn)象。有的居民購買經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)了銀行貸款，每月有還款壓力，因此將房屋出租，能夠獲得一定的租金收入，補(bǔ)貼生活。而經(jīng)濟(jì)適用房的出租、出借目前是被市房管局明確禁止的，因其不僅使政府改善中低收入群體居住環(huán)境這一目的落空，并且給“大型居住社區(qū)”的管理帶來困難，但其存在又有一定的客觀因素和合理性。

其次，違規(guī)出租、出借的發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制尚未完善。經(jīng)濟(jì)適用房違規(guī)出租、出借面臨的另一難題是發(fā)現(xiàn)、查處困難。目前尚未建立完善的發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制，物業(yè)、居委、派出所或者房屋管理部門到底應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)發(fā)現(xiàn)違規(guī)出租、出借房屋的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)以后如何進(jìn)行取證，由誰來進(jìn)行處罰、行政執(zhí)法權(quán)力有無依據(jù)等都沒有明確規(guī)定。

（五）經(jīng)濟(jì)適用房的退出、回購機(jī)制不健全。目前閔行區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房只有申購機(jī)制，退出、回購機(jī)制不健全。首先，經(jīng)濟(jì)適用房是為解決中低收入群體住房困難由政府公共財(cái)政籌集資金建造的，當(dāng)申購者收入水平提高，經(jīng)濟(jì)能力增強(qiáng)后，應(yīng)當(dāng)通過一定的途徑和方式退出，讓其他符合條件的人享受住房保障。其次，隨著子女的成長(zhǎng)、就業(yè)，一部分經(jīng)濟(jì)適用房申購家庭經(jīng)濟(jì)狀況有所改善，這部分家庭有二次改善居住條件的需求，這時(shí)其購買的經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)當(dāng)如何處理是必須面對(duì)的問題。再次，經(jīng)濟(jì)適用房申購家庭出現(xiàn)家庭成員死亡、離異等變動(dòng)時(shí)，其申購的經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)當(dāng)如何處理也是極為現(xiàn)實(shí)的問題。

三、檢察機(jī)關(guān)保障房派駐檢察官的理論與實(shí)踐

（一）保障房派駐檢察官的理論支撐。首先，這是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新方式。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織形式、利益分配方式等呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)職能已不能滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理發(fā)展的新要求。保障房派駐檢察官是閔行區(qū)檢察院主動(dòng)融入民生，積極探索加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方式的有益嘗試，符合檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)管理的參與者和監(jiān)督者的定位。

其次，符合我國檢察權(quán)理論?！稇椃ā穼⒎杀O(jiān)督權(quán)賦予檢察院來行使，說明檢察機(jī)關(guān)已不單純是職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、刑事追訴的機(jī)關(guān)，而是國家政權(quán)架構(gòu)與社會(huì)治理格局中存在的一條救濟(jì)權(quán)利、保障安全、穩(wěn)定秩序的制度通道。保障房派駐檢察官的目的并不是代替房管、安監(jiān)等部門的行政職能，而是立足于其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”本職，以檢察監(jiān)督促進(jìn)公正、公平，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。

再次，符合檢察權(quán)“延伸”的趨勢(shì)。保障房派駐檢察官一方面是全面履行法律監(jiān)督職能的客觀要求；另一方面，表明檢察權(quán)力的社會(huì)輻射范圍、功能的確正在逐步擴(kuò)大。只是目前這種“延伸”尚缺乏必要的法律保障，隨著新《刑事訴訟法》和新《民事訴訟法》的實(shí)施，《人民檢察院組織法》也需要進(jìn)行同步修訂，以便從法律上確認(rèn)檢察權(quán)的邊界，賦予檢察權(quán)延伸以充分的法律依據(jù)，避免外界對(duì)檢察權(quán)“延伸”的質(zhì)疑。

（二）保障房派駐檢察官的實(shí)踐探索。2012年2月，閔行區(qū)人民檢察院出臺(tái)《閔行區(qū)保障房建設(shè)派駐檢察官工作實(shí)施方案（試行）》，通過派駐檢察官監(jiān)督保障房建設(shè)、管理工作，深化工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防，確保保障房在建設(shè)、申請(qǐng)、供應(yīng)、管理過程中的公正、公平、公開。

加強(qiáng)對(duì)保障房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督，應(yīng)該成為保障房派駐檢察官制度全程工作鏈中的重要環(huán)節(jié)。派駐檢察官的工作不能僅止步于保障房分配完成即告終止，在保障房的后續(xù)管理使用環(huán)節(jié)，派駐檢察官也應(yīng)協(xié)同相關(guān)行政職能部門工作人員。通過對(duì)保障房實(shí)際使用情況的不定期抽檢、抽查等措施，加強(qiáng)對(duì)保障房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的同步監(jiān)督，確保保障房的制度功能得以實(shí)現(xiàn)。

四、檢察監(jiān)督視角下加強(qiáng)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理的對(duì)策

保障房派駐檢察官介入經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理環(huán)節(jié)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以檢察監(jiān)督為視角，以檢察建議或者糾正違法通知書的形式，提出加強(qiáng)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)適用房后續(xù)管理的以下對(duì)策：

（一）從省市級(jí)層面，制定經(jīng)濟(jì)適用房社會(huì)管理的指導(dǎo)意見，適當(dāng)下放行政管理權(quán)限。積極建議并推動(dòng)省市級(jí)層面，在總結(jié)相關(guān)地區(qū)、板塊供后管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，制定加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)社會(huì)管理的指導(dǎo)意見。針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房屬地政府承擔(dān)的管理職能與擁有的管理權(quán)限、財(cái)政支撐嚴(yán)重不足等，建議由市級(jí)層面研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)償屬地政府在社會(huì)管理方面的支出；針對(duì)“大型居住社區(qū)”建設(shè)總體思路與規(guī)劃設(shè)計(jì)之間的系統(tǒng)性不足等問題，建議在規(guī)劃階段，省市級(jí)職能部門聽取屬地政府的意見和建議，給予其一定的話語權(quán)，避免供后管理上的職責(zé)不清；將規(guī)劃管理、市政道路、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、民生事業(yè)等方面的部分行政權(quán)限下放給“大型居住社區(qū)”屬地政府；適當(dāng)增加屬地鎮(zhèn)的社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的行政、事業(yè)編制，彌補(bǔ)社會(huì)管理、公共服務(wù)力量的不足。

（二）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房的物業(yè)管理。物業(yè)管理和服務(wù)水平與業(yè)主的切身利益息息相關(guān)，也是經(jīng)濟(jì)適用房業(yè)主較為關(guān)注的問題。首先，相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房前期物業(yè)管理招投標(biāo)的把關(guān)，鼓勵(lì)優(yōu)秀物業(yè)企業(yè)參與管理。建議制定并有效落實(shí)物業(yè)公司招聘經(jīng)濟(jì)適用房居民就業(yè)的扶持政策，既解決居民就業(yè)，又推動(dòng)居民對(duì)社區(qū)的自我管理和服務(wù)；其次，制定對(duì)管理業(yè)績(jī)良好的物業(yè)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；再次，加大經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會(huì)的組建進(jìn)度，考慮閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房入住率較低和居民自治意識(shí)淡漠的現(xiàn)實(shí)，房管部門應(yīng)在業(yè)委會(huì)組建中充分發(fā)揮引導(dǎo)作用。

（三）加大違規(guī)行為的經(jīng)濟(jì)處罰力度。經(jīng)濟(jì)適用房管理過程中的違規(guī)行為包括開發(fā)商違規(guī)和業(yè)主違規(guī)兩方面。建議上升到法律層面，加大處罰力度。通過制定完善相關(guān)法律法規(guī)、出臺(tái)細(xì)則等，對(duì)于開發(fā)商違規(guī)的，比如偷工減料的房屋質(zhì)量問題、不履行質(zhì)保義務(wù)等的不法行為，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，罰金可定為開發(fā)商獲取的額外利潤(rùn)的3-5倍，并限制其在其它相關(guān)項(xiàng)目上的投標(biāo)資格等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房業(yè)主的騙購、違規(guī)出租、出售等行為，取消其在10年內(nèi)或者終身再次申購或租賃各類保障性住房的資格。

（四）建立經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)扣分管理機(jī)制，遏制違規(guī)出租、群租。不建議放開禁止出租的規(guī)定。應(yīng)建立扣分管理機(jī)制，具體做法是：由房管部門派駐保障房社區(qū)的工作人員會(huì)同物業(yè)管理部門發(fā)現(xiàn)保障房住戶危害社區(qū)住戶安全、破壞社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、違章使用房屋等方面的不當(dāng)行為，并實(shí)行扣分制，累計(jì)到一定分值，住戶將被強(qiáng)制退出保障房供給體系，并在若干年內(nèi)不得重新申請(qǐng)保障房。將不當(dāng)行為依情節(jié)輕重分為4類：屬于輕微違規(guī)行為的，每項(xiàng)扣3分；較嚴(yán)重的違規(guī)行為，每項(xiàng)扣5分；嚴(yán)重違規(guī)行為，每項(xiàng)扣7分；非常嚴(yán)重違規(guī)行為，每項(xiàng)扣20分。租戶如在兩年內(nèi)被扣分?jǐn)?shù)累計(jì)達(dá)到20分，租賃合同將被終止。如攜帶動(dòng)物隨處便溺，弄污公眾地方，屬于輕微違規(guī)行為，將被扣3分；擅自將租住的住房轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、出借、調(diào)換的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將被扣20分。這一舉措能夠從源頭上遏制“居改非”、違章搭建、轉(zhuǎn)租、群租等不良現(xiàn)象。

（五）盡快建立經(jīng)濟(jì)適用房的退出和回購機(jī)制。應(yīng)盡快研究建立經(jīng)適房的退出機(jī)制，規(guī)定當(dāng)申購者的收入水平和資產(chǎn)總額達(dá)到一定程度后，政府有權(quán)按照市場(chǎng)中間價(jià)格優(yōu)先回購其經(jīng)適房，使有限的經(jīng)適房資源重新進(jìn)入供應(yīng)環(huán)節(jié)，為更多低收入住房困難家庭提供住房保障。

作者楊慧亮系上海市閔行區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)；葛云系上海市閔行區(qū)人民檢察院派駐保障房檢察官；高飛系上海市閔行區(qū)人民檢察院助理檢察員。

責(zé)任編輯：趙 菲