加強(qiáng)區(qū)域化黨建工作的路徑和方法

陳新光++章再彬

[摘 要]

上海是全國最早探索實(shí)施區(qū)域化黨建工作的城市之一，在區(qū)域化黨建實(shí)踐方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)做法。然而，隨著形勢的發(fā)展，上海區(qū)域化黨建也面臨著一些問題，如：社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中并未發(fā)揮預(yù)想的作用、區(qū)域化黨建組織的建立依賴于區(qū)縣黨委推動等等。要通過提升區(qū)域化黨建的知曉度和認(rèn)同度，加強(qiáng)區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)性，增強(qiáng)駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的“內(nèi)動力”等舉措提升區(qū)域化黨建共建的成效。

[關(guān)鍵詞]

區(qū)域化黨建；社區(qū)共同體；共治共享

[中圖分類號] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）03-0053-03

自2004年10月中共中央組織部首次提出構(gòu)建區(qū)域性大黨建的工作要求以來，全國各地結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行探索，形成了區(qū)域化黨建的一些有效做法。上海是全國最早實(shí)施區(qū)域化黨建工作的城市，在構(gòu)建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制等方面作了較為有益的探索。但隨著實(shí)踐中新問題、新要求的出現(xiàn)，上海的區(qū)域化黨建工作也需要進(jìn)一步深化和完善。

一、上海區(qū)域化黨建工作實(shí)踐現(xiàn)狀

區(qū)域化黨建是在區(qū)（縣）委的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)黨（工）委為核心，行政單位黨組織、駐區(qū)單位黨組織、居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)各類組織共同參與、區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源整合共享的一體化的基層黨組織建設(shè)體系。經(jīng)過多年探索，上海在區(qū)域化黨建工作中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制。上海自2004年起便在社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新方面進(jìn)行了探索。[1]至2006年底，上海在全市范圍內(nèi)基本推行了社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制。“1”即社區(qū)（街道）黨工委，作為區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，對本社區(qū)工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)（街道） 黨工委的委員從原來主要以街道本機(jī)關(guān)黨政班子成員為主， 向駐區(qū)單位、居民區(qū)黨組織拓展， 吸納其黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨工委班子，體現(xiàn)了廣泛性和代表性。“3”即在社區(qū)（街道）黨工委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立行政黨組、社區(qū)（街道）綜合黨委、居民區(qū)黨委“三條線”組織體系。行政黨組由街道辦事處和區(qū)政府職能部門派出機(jī)構(gòu)建立，具體負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)行政組織，為派出機(jī)構(gòu)職能部門之間的聯(lián)動與合作搭建平臺， 為“以塊為主”的雙重管理工作落實(shí)提供組織保障；社區(qū)（街道）綜合黨委作為社區(qū)（街道）黨委領(lǐng)導(dǎo)下的基層委員會，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)駐區(qū)單位黨建工作，將觸角不斷向“兩新”組織的黨員和群眾延伸；居民區(qū)黨委具體領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)居民區(qū)黨的工作，進(jìn)一步鞏固了黨在社區(qū)的執(zhí)政基礎(chǔ)。“一組兩委”的織織框架從體系上縱橫雙向覆蓋社區(qū)， 強(qiáng)化了縱向領(lǐng)導(dǎo)、橫向聯(lián)系功能，促進(jìn)了社區(qū)（街道）黨工委領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域性大黨建格局的形成。

（二）單位黨組織和在職黨員到社區(qū)“雙報(bào)到”。為推動駐區(qū)單位黨組織和在職黨員在社區(qū)切實(shí)發(fā)揮作用，上海市委以迎、辦世博為契機(jī)，要求駐區(qū)單位黨組織在世博期間主動到所在社區(qū)（街道）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織聯(lián)系的基礎(chǔ)上，建立與社區(qū)黨組織定期聯(lián)系溝通機(jī)制；在職黨員、離退休黨員等組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的黨員主動到居住地黨組織報(bào)到，積極認(rèn)領(lǐng)居住地黨組織安排的任務(wù)，使廣大黨員在居住地黨組織中發(fā)揮黨員先鋒模范作用。在實(shí)踐中，一些區(qū)縣黨委、駐區(qū)單位通過建立報(bào)到回執(zhí)制度，對在職黨員到居民區(qū)黨組織報(bào)到形成一定的監(jiān)督作用。一些居民區(qū)黨組織也積極建立已報(bào)到的在職黨員的信息庫，根據(jù)其特長安排一定的服務(wù)項(xiàng)目，同時(shí)，對表現(xiàn)良好的在職黨員進(jìn)行表彰，并將在職黨員在社區(qū)的表現(xiàn)情況反饋給其所在單位，對促進(jìn)在職黨員更好地在社區(qū)發(fā)揮作用產(chǎn)生了一定的激勵(lì)作用。

（三）部分區(qū)縣建立了區(qū)級層面的區(qū)域化黨建共建組織。社區(qū)是區(qū)域化黨建的核心，但由于社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有限，加上一些單位黨組織的合作共建的需求已超越社區(qū)（街道）、鎮(zhèn)層面，近年來，上海多個(gè)區(qū)（縣）將區(qū)域化黨建向區(qū)（縣）層面延伸，建立了區(qū)（縣）層面的區(qū)域化黨建組織，作為區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)、醫(yī)院、高校、科研院所、部隊(duì)、“兩新”組織等單位黨組織共駐共享、共建共贏的“大平臺”。比如：長寧區(qū)成立了凝聚力工程學(xué)會，作為區(qū)委加強(qiáng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會組織溝通協(xié)商、聯(lián)動合作的戰(zhàn)略平臺；徐匯區(qū)成立了區(qū)域黨建促進(jìn)會；楊浦區(qū)建立了區(qū)域化黨建聯(lián)盟；閘北區(qū)成立了區(qū)域化黨建聯(lián)席會議。這些區(qū)（縣）級層面區(qū)域化黨建組織的建立，打破了條塊分割的體制限制，消除了行政級別高低的差別，也突破了不同行業(yè)、不同類別的單位黨組織之間互不相通的壁壘，以地緣為紐帶，以扁平化的組織架構(gòu)為平臺，促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)各類單位黨組織全方位、寬領(lǐng)域、多層面的直接互動、合作共建。

二、區(qū)域化黨建工作存在的主要問題和原因分析

（一）“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中并未發(fā)揮預(yù)想的作用。應(yīng)該說，“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制是一項(xiàng)全面系統(tǒng)、頗具前瞻性的制度設(shè)計(jì)，但其實(shí)踐效果并不十分理想，甚至還出現(xiàn)了一些問題。一是一些社區(qū)（街道）范圍內(nèi)的駐區(qū)單位成百上千，社區(qū)（街道）黨工委僅吸納3名左右的駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨工委班子，代表性不夠。二是在實(shí)際運(yùn)行中，黨工委會議的許多議題是關(guān)于干部任免、發(fā)展黨員等街道自身工作，駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人不一定熟悉，但還需要來參加會議，一定程度上變成形式主義，也可能會影響干部人事工作的保密性。三是目前被吸納進(jìn)黨工委班子的大多是垂直管理的職能場所，就是所謂“體制內(nèi)單位”為主，“一組兩委”中的行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場所之間松散聯(lián)誼的平臺，硬約束力不夠。居民區(qū)黨委幾乎全部由兼職人員組成，并未實(shí)體化運(yùn)作。綜合黨委主要負(fù)責(zé)的“兩新”組織黨建有時(shí)也會與社區(qū)（街道）黨工委組織部門負(fù)責(zé)的基層黨建有交叉之處。

之所以會產(chǎn)生這些問題，究其原因，是“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制的形式大于內(nèi)容所致。形式設(shè)計(jì)上很理想，并未考慮到實(shí)踐中的一些小細(xì)節(jié)，且制度實(shí)際執(zhí)行不到位，部分制度內(nèi)容成為“擺設(shè)”，并未發(fā)揮預(yù)想作用。

（二）依賴區(qū)縣黨委推動建立組織。近年來，上海的許多區(qū)縣建立了區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織，但這些組織的建立絕大多數(shù)是由區(qū)縣黨委推動建立的。區(qū)縣黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重視區(qū)域化黨建工作，區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織就能夠建立，建立后活動也比較多；但領(lǐng)導(dǎo)一旦不重視了，區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織就有可能“停擺”。歸根到底，還是因?yàn)閰^(qū)域共同體的意識還未真正形成，上級黨委對大型駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建沒有硬規(guī)定，駐區(qū)單位黨組織對參與區(qū)域化黨建也沒有主體意識，導(dǎo)致區(qū)域化黨建組織的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠區(qū)縣黨委推動、靠領(lǐng)導(dǎo)重視、靠人情維系，不是由區(qū)域內(nèi)各類黨組織自發(fā)內(nèi)生而成的。

（三）駐區(qū)單位缺少參與的內(nèi)動力。相較于區(qū)縣黨委的積極性，駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建的內(nèi)在動力并不強(qiáng)，有些甚至不愿參加。原因主要有幾點(diǎn)：一是條塊分割的體制所致。一些單位覺得自己行政級別高，參加區(qū)縣和社區(qū)（街道）的區(qū)域化黨建組織不匹配。二是對區(qū)域化黨建的意義認(rèn)識不到位，認(rèn)為區(qū)域化黨建與自己的核心業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度不大；有的認(rèn)為區(qū)域化黨建是區(qū)縣黨委、政府整合資源推動區(qū)域中心工作的一種手段，自己參加了付出比收獲多，甚至一聽區(qū)縣邀請其參加區(qū)域化黨建組織，就直問：“是要我們出錢嗎？”表現(xiàn)出對區(qū)域化黨建的內(nèi)涵和意義不理解。三是缺乏奉獻(xiàn)社區(qū)的公益意識。駐區(qū)單位沒有樹立社區(qū)共同體意識，導(dǎo)致缺乏參與區(qū)域化黨建的積極性。

（四）實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)缺少項(xiàng)目支撐。雖然許多區(qū)縣已成立了區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織，但這些組織大多還處于初創(chuàng)階段，一定程度上還是成員單位之間圍繞區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)工作共商共議的“圓桌會議”，發(fā)揮聯(lián)系、議事作用較多，推進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)工作的主題實(shí)踐活動相對較少，合作共建的具體項(xiàng)目也不多。主要是由于各成員單位尚處于相互了解資源優(yōu)勢、尋找合作點(diǎn)的階段，加上缺乏充足的經(jīng)費(fèi)投入保障，才出現(xiàn)這樣的情況。

三、解決問題的思路和對策

（一）加大宣傳力度，提升區(qū)域化黨建的知曉度和認(rèn)同度。可通過培訓(xùn)等途徑加強(qiáng)駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人對中國特色社區(qū)理論的理解和認(rèn)同，引導(dǎo)他們樹立正確的區(qū)域化黨建共建理念。上級黨委可對所屬黨組織參與區(qū)域化黨建共建提出明確要求，形成長效機(jī)制，真正形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的基層黨建新格局，通過區(qū)域地緣合作，讓區(qū)域內(nèi)不同類型、不同行業(yè)、不同規(guī)模的組織增強(qiáng)互動，發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，在組織共建、人才共育、學(xué)習(xí)共抓、產(chǎn)學(xué)研共促、信息共享、服務(wù)共推、文明共創(chuàng)等方面深化合作，從而形成“1+1>2”的合力。

（二）堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，加強(qiáng)區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制的適應(yīng)性。應(yīng)根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題、新需要，對社區(qū)黨建“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行微調(diào)。比如：可將社區(qū)（街道）黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類，專職委員由街道內(nèi)部人員組成，兼職委員由駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人組成，可適當(dāng)增加兼職委員的數(shù)量，增強(qiáng)其廣泛性和代表性。同時(shí)，可調(diào)整黨工委會議召開模式，涉及干部任免等街道內(nèi)部事務(wù)的黨工委會議，只召集專職委員開會，而涉及整個(gè)社區(qū)（街道）發(fā)展議題的黨工委會議，則由兼職委員和專職委員共同參加。要增強(qiáng)行政黨組對其成員的約束力，垂直管理的職能場所工作的年終考核、評先評優(yōu)以及其負(fù)責(zé)人的提拔任用等事宜，要聽取行政黨組的意見，從而促進(jìn)垂直管理的職能場所更好地為社區(qū)（街道）服務(wù)。要量化綜合黨委工作的考核，優(yōu)化和拓展街道黨員服務(wù)中心的服務(wù)功能。在“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動社區(qū)（街道）黨工委成立本社區(qū)的區(qū)域化黨建組織，可作為區(qū)級層面區(qū)域化黨建組織的分支機(jī)構(gòu)，為本社區(qū)（街道）的各類黨組織合作共建提供平臺，也為區(qū)級層面的共建活動和項(xiàng)目提供對接基礎(chǔ)。同時(shí)，鼓勵(lì)居民區(qū)探索建立區(qū)域化黨建的聯(lián)系點(diǎn)，或通過創(chuàng)新居民區(qū)“大總支”體制，加強(qiáng)居民區(qū)層面的區(qū)域化黨建共建，推動服務(wù)群眾方面的共建項(xiàng)目直接落實(shí)到居民區(qū)層面。

（三）探索區(qū)域化黨建組織逐步向法人組織過渡。目前，區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織主要負(fù)責(zé)人一般由區(qū)縣黨委書記兼任，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的色彩較濃，所建立的組織對黨委、政府的依賴性較高，自身獨(dú)立性較差，加上一些區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織是松散的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，穩(wěn)定性不強(qiáng)。建議在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，區(qū)級層面的區(qū)域化黨建組織注冊登記為社團(tuán)組織，通過公開、公平、公正的選舉產(chǎn)生主要負(fù)責(zé)人，并建立常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員。在工作經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)逐步擺脫政府扶持的狀況，通過推進(jìn)共建項(xiàng)目、向成員單位提供服務(wù)等途徑增強(qiáng)自身的贏利能力，從而實(shí)現(xiàn)有組織、有經(jīng)費(fèi)、有人員的“自轉(zhuǎn)”。

（四）增強(qiáng)駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的“內(nèi)動力”。提高駐區(qū)單位參與區(qū)域化黨建共建的主動性和積極性，是提升區(qū)域化黨建共建成效的關(guān)鍵所在。一要樹立社區(qū)共同體的理念。現(xiàn)代意義上的社區(qū)本身就包含“共同體”的內(nèi)涵，組織和個(gè)人都是社區(qū)的細(xì)胞，其活動在社區(qū)，其歸屬在社區(qū)。只有認(rèn)識到這一點(diǎn)，才會提升服務(wù)社區(qū)的主體意識。二要推動各單位把公益責(zé)任體現(xiàn)到服務(wù)社區(qū)的行動上。企業(yè)等組織應(yīng)認(rèn)識到自身發(fā)展不僅是自身努力所得，更多是社區(qū)和公眾支持的結(jié)果。社區(qū)是企業(yè)反哺社會最基本的領(lǐng)域，企業(yè)發(fā)展后，要懂得感恩社會、回報(bào)社會。三要通過“雙向服務(wù)”機(jī)制激發(fā)區(qū)域單位參與的內(nèi)動力。區(qū)縣黨委、社區(qū)（街道）黨工委要主動為駐區(qū)單位黨組織提供服務(wù)，而不是一味要駐區(qū)單位黨組織為區(qū)域發(fā)展提供單向服務(wù)。比如：靜安區(qū)通過“白領(lǐng)驛家”項(xiàng)目對區(qū)域內(nèi)的白領(lǐng)的不同需求提供服務(wù)，增強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)白領(lǐng)及其所在單位對社區(qū)的認(rèn)同，從而激發(fā)了他們反哺社區(qū)、參與公益的積極性。[2]根本說來，單向服務(wù)不具有可持續(xù)性，只有“雙向服務(wù)”才能激發(fā)雙方的內(nèi)在動力，使合作共建獲得持久生命力。

（五）通過“契約化共建、項(xiàng)目化推進(jìn)”促實(shí)效。要從駐區(qū)單位的需求和優(yōu)勢出發(fā)，尋找彼此合作共建的切入點(diǎn)，以雙方的平等意志為基礎(chǔ)，簽訂合作共建協(xié)議，制定完成共建目標(biāo)的計(jì)劃和時(shí)間表。要將契約化共建的內(nèi)容細(xì)化為可操作、可評估的具體項(xiàng)目，并明確項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人及參與人、項(xiàng)目的目標(biāo)和推進(jìn)步驟、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的來源及用途、結(jié)項(xiàng)和評估的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。區(qū)級層面的區(qū)域化黨建合作組織要通過發(fā)放征詢表、召開協(xié)調(diào)會等形式，排摸成員單位的需求和可提供的服務(wù)，促成成員單位之間的合作，加強(qiáng)對各個(gè)共建項(xiàng)目建立和落實(shí)的面上組織協(xié)調(diào)。對關(guān)乎整個(gè)區(qū)域發(fā)展的重點(diǎn)工作，可通過開展主題實(shí)踐活動、建立重點(diǎn)項(xiàng)目等途徑，最大限度地發(fā)動、整合各個(gè)成員單位的資源和力量，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展和“中國夢”和諧社區(qū)篇章凝心聚力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]楊春燕.“白領(lǐng)驛家”彰顯黨建柔性之美[J].現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)，2011（5）.

[3]張國軍、錢勝、陳海燕.外灘社區(qū)（街道）的區(qū)域化黨建工作[J].上海黨史與黨建，2013.9.

作者陳新光系上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院（校外）碩士研究生導(dǎo)師，上海市人民政府發(fā)展研究中心特約研究員；章再彬系中共上海市閘北區(qū)委組織部干部。

責(zé)任編輯：周奕韻