“三本臺賬” 創新社會治理

◎ 文/蔡永芳 徐曉新 張歡

“三本臺賬” 創新社會治理

◎ 文/蔡永芳 徐曉新 張歡

黨的十八大報告明確提出“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，這是基于當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處在社會矛盾凸顯期，解決社會治理領域存在的問題日益重要和迫切判斷后作出的重要戰略決策。

為了適應社會變遷的要求、應對錯綜復雜的社會矛盾，基層政府紛紛采取變革措施。我國30年經濟體制改革的重要經驗之一，是中央主導下的分級制試驗，即通過支持或默許地方政府開展政策試驗探索改革經驗，再進一步將地方積累的經驗注入國家政策中；此舉在促進創新的同時避免因情況不明而導致改革震蕩。在社會治理創新實踐中，中央確定了38個城市作為全國社會管理創新試點城市，探索出大量值得深入總結的創新經驗。作為試點之一的四川省德陽市中江縣，借鑒會計管理的思路開發了把握社會問題的“三本臺賬”。

問題的提出：以地方實踐創新探尋社會治理工具

社會問題是公共政策的源頭，也是催生社會治理創新的重要原因。近年來，時有發生的群體性事件促使中央和地方政府重新思考保持穩定的體制機制，將社會治理理念逐漸從被動“維穩”走向主動“創穩”。然而，無論是著眼于當前的“維穩”，還是通過“上游干預”減少社會問題產生的“創穩”，都必須對社會問題有一個精準、動態的把握。因此，這也一度成為各地社會治理創新優先探索的領域。

目前各地普遍做法是“網格化”管理，即將社區細分為若干網格，再安排人對各個網格進行問題排查和矛盾調解等。但這種信息排查通常是項目式的、靜態的，并未形成固定的信息排查制度，對采集來的信息也未做綜合整理和系統分析，因此，難以反映社會問題的動態變化，更無法將其作為信息參考運用到后期政府決策中。可見，如何開發一套有效的管理工具來厘清并動態地追蹤社會問題，以用于科學決策和管理，仍是各地在社會治理創新中須面對的共同課題。

中江縣社會治理創新的“三本臺賬”實踐

財務管理中，有一套成熟的管理工具和辦法對信息進行記錄、管理、分析，并最終將分析結果運用到企業經營決策當中。類似的思路和工具能否運用到社會治理之中？

德陽中江縣對此進行了探索，開發了“三本臺賬”。基本做法是，將各類社會信息劃分3類，分別建立“民生工作臺賬”（主要收集經濟發展、民主管理、安居工程、就業社保、醫療衛生、文化教育、交通食品安全、環境污染以及社會治安等熱點、難點問題相關的信息）、“困難群眾工作臺賬”（主要收集包括低保、五保、重度殘疾人以及其他低收入困難戶生活方面的信息）和“穩定工作臺賬”（主要收集包括征地拆遷、企業改制、基礎設施建設、民工工資、矛盾糾紛、老上訪人員以及各類重點人員涉穩信息）。從社區（村）開始，到鄉鎮、縣級，對3類信息建立統一的信息記錄、處理、上報、匯總和分析流程，建立相應的工作機制，并納入到基層干部考評體系中，最終實現對社會問題的基礎排查、信息匯總和分析決策，同時改善了基層政府履行職能的效果。

1.“三本臺賬”的緣起

中江縣創新社會治理中引入“三本臺賬”，既有我國的普遍因素，又有中江縣的特殊因素，既有歷史原因，也有現實原因。

（1）中江縣的經濟結構轉型中產生了許多社會矛盾，“維穩”壓力很大。當地領導意識到，必須建立一種從源頭識別問題的機制，第一時間掌握來自第一線的社會問題相關信息，從而迅速識別不穩定因素，將問題化解在萌芽狀態。

（2）農村稅費改革以后，“維穩”的壓力主要落在縣級政府頭上，需要一套行之有效的過程管理機制和信息采集工具。

（3）中江縣“三本臺賬”創新的源頭，是當地在災后重建中積累的建立農房建設管理臺賬的經驗。為了將重建的過程記錄下來，中江縣建立了農房管理臺賬，從拆到建的全過程都做了文字和照片記錄。此舉有效地促進了災后重建工作的開展。

正是在客觀需求和偶然因素的共同作用下，“三本臺賬”作為社會治理工具，引入到中江縣的社會治理創新體系中，旨在借此識別社會問題，并在運行過程中強化基層政府的參與能力，提升社會治理水平。

2.社會治理條目的不斷細化和規范化

“臺賬”由3部分組成，一是涉及村（社區）、鄉鎮、縣社管辦、縣職能部門各個層級的社會信息記錄“薄記”；二是保證“薄記”正常運行的各個層級的處理流程；三是各級信息的匯總、分析、月度報告。在規范化的流程下，中江縣政府不僅能及時有效地掌握社會問題和社會需求基層信息，督促政府部門履行公共服務和管理職能，同時，還為規劃全縣下一年度的工作提供了依據。

（1）信息填報不斷細化。根據“三本臺賬”的內容分類，配合“三本臺賬”工作流程，中江縣設定了統一規范的工作表格，包括村（社區）一級錄入的信息登記目錄、信息登記卡、統計匯總表；鄉鎮一級錄入的工作登記表；縣級主管部門及相關職能部門錄入的工作呈報表等。

其一，原始信息的登記、檢索、匯總放在村（社區）一級。信息登記目錄和信息登記卡都按照3個類別的不同做了相應的信息填報表格。信息登記卡作為原始的信息記錄，基本涵蓋了各類事務處理所需要的一切基本信息，又能為后續的工作提供依據和參考。如果需要上報上級部門解決，則需要復制提交。信息登記目錄則相當于一個數據庫，以方便根據序號查找具體的信息登記卡。

其二，為了統計數據和分析匯總，設定了統計匯總表，每月填報。在村（社區）一級，將上月信息收集情況、已辦結情況、辦理中情況按數量（件數）匯總填報。在鄉鎮一級，主要工作是處理由村（社區）無法辦結而上報的信息，同時將本級無法辦結的信息匯總上報。在縣一級，縣級主管部門及相關職能部門對上交來的信息進行進一步處理和上報。

值得注意的是，這樣的匯總表只統計了數量，沒有統計不同原始信息流動變化的情況。村（社區）、鄉鎮、縣三級所看到數字表格內容并不相同，最翔實的信息留存在村和社區層面，只有“辦理中”和“上報”的信息才會附有原始記錄卡的復印件向上傳遞。這顯然不利于鄉鎮、縣級政府隨時審核、查閱相關具體信息以及后期的分析。所以，中江縣的“三本臺賬”作為社會治理工具，須借助信息技術支持進一步發展為統一的數據庫才能更好地發揮作用。

（2）工作流程不斷規范化。根據各類信息的不同，中江縣設定了不同的信息處理工作流程（見圖）。不論是哪本臺賬，問題的處理反饋信息都會及時反饋到下一級，同時在臺賬中備案銷號，從而保證問題的處理有始有終。

圖 中江縣“三本臺賬”工作流程

此外，由村、鄉鎮、縣三級每月召開“三本臺賬”信息處理分析例會，一方面對難點問題進行綜合分析，及時上報；另一方面總結方法、形成經驗。

這種流程運行后發現，有些問題在村（社區）一級完全可以辦結，有些問題則需要到鄉鎮一級或更高級別的政府辦結，還有些問題由于涉及多個職能部門，因此在社創辦一級協調各個相關部門，召開聯席會議，討論解決方案，有效地減少了之前部門之間互相推諉的現象。以月為周期的處理流程使得實際工作中對各類信息的處理規范逐漸形成，也有效地明確了鄉鎮、縣兩級政府的職能邊界。

“三本臺賬”作為一項發掘社會建設需求的戰略工具，從實際運行效果來看，通過對社會信息的掌握、處理、匯總分析，基層政府對社會不穩定因素和社會需求有了清楚的認識，也為未來的管理服務工作提供了決策支持，并能通過這一工具的實際運用達到對過程管理的效果。

由“三本臺賬”到“社會會計”

“三本臺賬”通過對社會信息的規范排查、周期匯總、系統分析，能比較準確地把握社會問題，并推進過程管理，實現社會治理的精細化和規范化，同時也能夠發掘現實的社會需求，產生溢出效應，為縣級政府的進一步決策提供參考。

“三本臺賬”雖然只運行了短短半年的時間，但已初顯成效。然而，仍需進一步完善，其發展方向是借鑒財務管理理念，發展成“社會會計”。

1.“三本臺賬”目前的局限

（1）從臺賬內容來看，從維護社會穩定出發，主要限于以月為單位記錄民生、困難群眾和穩定工作相關的社會問題，而社會福利體系建設、社會組織發展等與社會建設有關的內容還沒有納入其中。從會計的角度來看，前者可以理解為“社會負債”，而后者則是支持一個社會和諧發展的“社會資產”，二者結合才能算出一本準確的社會“細賬”。

（2）對于每一類“臺賬”所涉及問題的分類、基礎信息的記錄格式，還有待進一步規范化。如各類問題的記錄，都是以個人為單位而非以家庭為單位，“三本臺賬”記錄之間的關聯性無法體現出來。

（3）在實踐層面，由于受信息化水平限制，目前數據整合水平較低，影響了“三本臺賬”的決策支持和預警功能。

2.“社會會計”的基本構想

借鑒財務會計的基本思路和中江縣的實踐，可以“三本臺賬”為基礎，進一步向“社會會計”發展，使之成為創新社會治理、促進社會建設的重要工具。

（1）更加關注“社會資產”。要將社會治理真正落到實處，其前提是實現社會的組織化，即通過各種社會組織將原子化的個體連接成為社會共同體，并通過共同體長期的互動形成共有規范和價值，從而建立社會秩序、促進社會穩定。這是一個長期的社會建設過程，需要國家以社會政策等方式，對社會進行“投資”，從而促進有利于社會穩定和發展的“社會資產”的形成。“社會會計”應在目前記錄社會問題的基礎上，加入“社會資產”的記錄，將“社會問題臺賬”發展為更全面系統的“社會會計”。

（2）規范“準則”和“科目”。要使記錄社會問題的“臺賬”發展為“社會會計”，必須建立基礎信息采集和記錄等方面的準則，規范“社會會計”相關核算。要準確地對各種社會問題和社會資產進行科學記錄，更需要對社會治理有關的事項進行科學分類，編制科目表，定義每一個科目的記錄規則。

（3）推動相關分析工具發展。要讓“社會會計”記錄的各種信息發揮決策支撐作用，也必須重視各種分析方法和工具的開發。如新增社會問題比率、6個月以上未解決的社會問題比率、社會問題再發生比率、社會組織化比率等。通過建立系統的分析工具，政府部門能更有效地洞察社會發展現狀和趨勢。

（4）推動“社會會計”電子化建設。中江縣在推進“三本臺賬”過程中受客觀條件所限，基礎信息仍以紙質媒介留存在基層，這不僅降低了基礎信息的透明度，還極大地制約了對信息的分析和利用。因此，要大力推進基礎社會信息的電子化，實現信息集中，并在此基礎上開發和運用一系列的分析工具，使“社會會計”成為加強和創新社會治理的重要工具。

*本文系教育部哲學社會科學研究重大課題（編號：11JZD026-1）的階段性成果

（作者單位：北京師范大學）

編輯：武振協