我國房地產業政策安全體系的演變

◎ 文/李娟 佟東

我國房地產業政策安全體系的演變

◎ 文/李娟 佟東

房地產業是國民經濟的支柱產業，房地產政策是關系房地產業健康發展的重要方面。我國是一個發展中國家，房地產業改革起步較晚，至今只有10余年的歷史，房地產市場所處的內外部環境錯綜復雜，客觀上對宏觀調控能力提出了更高要求。

房地產業政策安全體系構建的背景和原則

1.房地產業發展現狀

自20世紀90年代末實行住房分配貨幣化以來，我國房地產市場化程度不斷提高，房地產業拉動經濟增長的作用不斷增強。但在快速發展過程中，局部地區房地產市場出現了投資增幅過大、土地供應過量、市場秩序混亂、價格增長過快等問題。在此情況下，2003年國家啟動了對房地產市場的宏觀調控。此后根據不同時期存在的問題，政府及時出臺了相應的政策措施，為各地房地產市場的平穩運行提供了政策支持。

在國家宏觀調控政策指引下，各地區綜合運用土地、規劃、稅收、金融等手段調控市場，在取得積極成效的同時，自身的宏觀調控能力也得到了鍛煉和提高。但由于當前住房市場供求總量和結構性矛盾尚未根本緩解，房價仍處高位，又面臨資本流動性過剩和人民幣升值預期的壓力，在對房地產市場宏觀調控政策進行系統梳理，總結歷史經驗的基礎上，提出具有全局性、前瞻性的對策建議，確保房地產市場的持續健康穩定發展，成為房地產業安全發展的關鍵性問題。

2.房地產業政策安全體系構建的原則

從政府維護房地產業政策安全和促使房地產業健康發展的基本需求出發，房地產業政策安全的體系應同時遵循4個原則：

（1）政府能夠保持對房地產業發展決策的獨立、性、正確性和及時性，即政府能夠根據本國經濟發展的實際情況，結合國際經濟發展的新趨勢，獨立、正確、及時地制定房地產業政策。

（2）制定較為完整的房地產業政策安全體系，即國家擁有比較完整的房地產業決策體系，包括土地政策、金融政策、稅收政策和其他相關政策。

（3）房地產業政策安全體系要靈活和及時，即政府在對房地產業進行宏觀調控時能夠有針對性，結合社會經濟發展的實際情況進行靈活調整，并且對房地產業發展確實行之有效。

（4）房地產業政策安全體系的確立要體現正確性，即國家在制定房地產業政策過程中，要克服信息不對稱等多方面的制約，避免制定不利于房地產業發展的政策。

我國現行的房地產業政策安全體系

通過梳理，可以將我國現行的房地產業政策安全體系概括為3個方面：

1.房地產業土地政策安全

在房地產業政策安全體系中，土地政策安全是指土地以及城市規劃管理部門對房地產開發過程中，與土地使用模式、土地供應方式、土地開發周期、土地供應面積、建筑容積率、建筑密度、建筑高度等主要指標進行參數調整和政策變更。

（1）不同的土地政策會對土地的價格和供應量產生影響。土地政策是否安全，將會通過價格傳導機制，直接影響房地產業的健康發展。一項有效的土地政策能夠很好地平衡土地供應數量和土地價格之間的矛盾，通過調整住房供給數量與住房需求數量之間的平衡點來促進房地產業健康發展，從而實現房地產業的安全運行，相應的土地政策可以認為是安全的土地政策；反之，則會威脅房地產業健康發展，使房地產業政策不安全。

（2）為維護房地產業土地政策安全，從2003年開始，國家出臺了多項政策以確保房地產業穩定發展。2004年4月，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，監察部和國土資源部相繼聯合下發文件，下令于8月31日之前就協議出讓土地的“歷史遺留問題”協議解決，否則國土資源部門有收回土地，納入國家土地儲備的權利。這是中央政府以抑制過熱的房地產用地供應量而采取的又一舉措。2006年8月1日，國土資源部制定的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》正式發布實施，國有土地使用權得到了細化，并且進一步將招標拍賣出讓國有土地的范圍擴展到6個，同時建立國有土地的爭端解決機制和價格協調決策機構。2007年12月3日，財政部、國土資源部、中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》，此舉意在規范土地儲備制度，規范土地市場運行，加強土地調控，促進土地集約和節約利用。房地產調控閥門進一步擰緊，整頓閑置土地成為2008年房地產政策調控的重點。

2.金融政策安全

在房地產業政策安全體系中，金融政策安全是中央銀行為實現調節房地產市場貨幣供應量及信用總量而采取的再貼現與再貸款、公開市場業務、調整各種基準利率、調整超額準備金率、調整法定存款準備金率等的政策。在房地產政策中，主要是通過價格型利率和數量型信貸兩個方面的手段來影響房價，從而實現調控房地產市場的功能。

（1）實際利率會對房地產市場的供需情況及價格產生影響，因此，假設其他條件不變，利率的提高將增加擁有住房的成本，從而使住房需求得到抑制。與此同時，房地產開發實際利率也會增加開發商的建設成本，在其他條件不變的前提下，高利率抑制了房地產開發的積極性，從而使房地產市場上的供給數量減少。長此以往將會進一步提高房地產市場上的住房價格，從而加劇了房地產市場的不穩定，使產業政策處于不安全狀態。

（2）為維護房地產業金融政策安全，從2003年開始，國家出臺了多項政策以確保房地產業穩定發展。2004年10月，在經歷了10年利率穩定期后，中國人民銀行第一次上調金融機構存貸款基準利率，金融機構一年期存款基準利率上調0.27%。同時，金融機構貸款利率浮動區間的進一步放寬。2005年3月17日起，中國人民銀行決定調整商業銀行住房信貸政策，取消商業銀行自營性個人住房貸款優惠利率，房地產價格暴漲的城市或地區，個人住房貸款的最低首付款比例由20%提高到30%。這表明，中國人民銀行和中央政府對房地產調控政策力度進一步加大。2006年4月28日起，中國人民銀行再次上調整體檔次貸款利率0.27%，超過5年的抵押貸款銀行基準利率上調到6.39%。這是央行提高存貸款利率后不到一年時間里的再次加息，在短期內加息主要是為了抑制投資需求，進一步穩定房地產價格。

3.稅收政策安全

在房地產業政策安全體系中，稅收政策是指政府稅收管理部門通過調整稅基、稅種、免稅條件、稅率等指標來對商品住房市場進行供需調節的手段。對住房轉讓行為和轉讓收益分別施加流轉稅和所得稅，可以降低住房投機的收益率，在其他條件不變的前提下，將減少投資和投機需求。對于住房市場的新增供給來說，通過提高房地產開發的相關稅收可以減少開發商的收益率，削弱開發商的投資興趣，使房地產市場上的住房供應量減少，從而推高房價。

為維護房地產業稅收政策安全，從2003年開始，國家出臺了多項政策以確保房地產業穩定發展。2005年10月，國家稅務總局頒布《關于實施房地產稅收一體化管理若干具體問題的通知》，該文件正式定義了二手房個人交易，并指出交易過程中必須繳納個人所得稅。文件中明確規定，在二手房轉讓過程中，實現稅收制度統管，不僅負責契稅，其他稅種如：營業稅、教育費附加、城市維護建設稅、土地增值稅、個人所得稅、印花稅應同時征收。2006年5月，國家稅務總局《關于加強住房營業稅征收管理有關問題的通知》頒布，就“國六條”中二手房營業稅新的政策實施問題進行具體說明。要求地方稅務部門，要嚴格執行調整后的個人住房營業稅稅收政策。2006年6月1日以后，個人將購買不足5年的住房對外銷售全額征收營業稅。個人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售，應持有關材料向地方稅務機關申請辦理免征營業稅手續。2008年6月，財政部、國家稅務總局發布《關于企業為個人購買房屋或其他財產征收個人所得稅問題的批復》，企業為個人購買房屋或其他財產必須征收個人所得稅。2010年1月，財政部下發通知，進一步對個人將購買不足5年的非普通住房對外銷售征收營業稅等問題作了具體規定。

靜水深流

公主湖，位于內蒙古克什克騰旗的烏蘭布統大草境內，塞罕壩以北紅山軍馬場西偏北20多公里處。公主湖原是沙漠中涌出的甘泉，后被建成人工湖，水面面積約3.3公頃，水深3-5米，湖邊白樺樹和各種灌木、雜草、野花組成一幅美麗的畫卷。

于懷/攝

結論

自2003年進行住房體制改革以來，在不同的時期，國家在對房地產業進行宏觀調控時有著不同的目標。在我國宏觀經濟發展偏熱的時期，國家圍繞結構合理、供需總量平衡、市場秩序基本穩定、房價基本穩定四個目標進行房地產市場的宏觀調控。此后，針對房地產市場投資增長過快，國家采取了“管嚴土地，看緊信貸”的政策，并逐步推行經營性用地的“招拍掛”制度。

隨著房地產市場投資規模的不斷增大，國家宏觀調控的目標由單一的控制房地產投資規模過大轉向既控制投資速度又控制價格上漲過快的雙重目標；而面對低收入家庭的住房困難問題，國家以規范市場秩序，控制房價過快上漲為目標，進行住房供應結構調整。房地產業政策安全是關系房地產業健康發展的風向標，在房地產業政策安全體系下分析房地產業政策的有效性，是正確處理房地產業政策安全與房地產業發展之間關系的重要方法。

（作者單位：李娟，北京交通大學經濟管理學院；佟東，北京印刷學院文化產業安全研究院）

編輯：張涵