區縣人大的實踐與創新

席文啟+李媛

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。黨的十八大報告強調，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，這對進一步堅持和完善人民代表大會制度，做好新形勢下人大工作提出了更高的要求。為深入了解人民代表大會制度在北京市各區縣的實踐情況，總結經驗，查找問題，提出對策，進一步推動人民代表大會制度建設，促進人大工作，市人大常委會研究室和市人大理論研究會，于2013年5月到9月間聯合進行了調研。調研組先后走訪了平谷、石景山、東城、昌平、朝陽、海淀、西城、豐臺等8個區，采取座談與訪談的形式深入了解人民代表大制度在各區縣實踐情況，其他幾個區縣也提供了書面材料，最終形成了本調研報告。

一、人民代表大會制度在北京市各區縣實踐的基本情況

人民代表大會制度在北京市各個區縣的實踐總的來看是成功的，這一制度的法定權威性日益得到尊重，政治優越性日益得到顯示，制度合理性日益得到證明。具體從以下幾個方面得到充分體現：

（一）區縣黨委進一步增強新形勢下堅持和完善人民代表大會制度的自覺性與堅定性，支持人大及其常委會履行職能

一個地區人民代表大會制度能否得到充分的堅持和完善，根本上就取決于這個地區的黨委是否真正將人大制度作為保障人民當家作主權利的根本政治制度來重視，是否真正將人大制度作為推進科學執政、民主執政、依法執政，提高黨的執政能力的重要制度載體來運用。近年來，本市區縣黨委進一步強化堅持和完善人民代表大會制度的使命意識和責任意識，積極發揮人民代表大會制度在健全社會主義民主政治制度方面、改革和完善黨的領導方式和執政方式方面、推進本地區經濟社會發展與現代化建設方面、建設和諧社會及整合各方利益關系方面的重要作用，更加積極地支持人大及其常委會在本地區各項工作中發揮重要作用，切實保證人民代表大會制度優勢和作用在本行政區域內得到充分發揮。

第一，定期召開黨委人大工作會議，著力推動人民代表大會制度在本地區的實踐與落實。一是就本地區堅持和完善人民代表大會制度、在人民代表大會制度框架內保證國家機關依法協調高效運轉中的有關問題作出指示或決策，理順和規范黨委、人大、政府、“兩院”的關系，支持和保證國家機關既獨立負責、各司其職，又步調一致地開展工作。在區縣黨委的領導下，區縣人大和“一府兩院”逐步形成了統分結合、有統有分、協調制約的工作關系，推動地區各項工作依法有序開展。二是不斷深化認識，明確堅持和完善人民代表大會制度是全黨全社會的共同責任，增強區縣各級黨組織、國家機關、社會組織及黨員、人民群眾堅持和完善人民代表大會制度的責任感、使命感，統一思想、凝聚共識，為人大代表、人大及其常委會履行職責、發揮作用創造更好的條件，從而更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。三是通過作出決議的方式，解決人大及其常委會依法履職面臨的具體問題，支持其依法履行職責。如東城區2010年召開的區委人大三次工作會議，轉發《關于加強和改進人大工作的若干意見》，增設工作機構、增加人員編制、調整干部結構，為人大及其常委會充分履行職能奠定堅實基礎。

第二，支持人大及其常委會依法履行職責。一是在處理黨內監督與人大監督的關系、黨委重大事項決策權與人大重大事項決定權的關系、黨管干部和人大人事任免權的關系等方面進行了積極探索，進一步發揮人大及其常委會職能作用。例如，海淀區人大常委會在區委支持下，提前介入干部任職前的考察和公示，并建立了被任命人員任前法律考試制度、干部宣誓就職制度等，這一舉措既堅持了黨管干部原則和依法辦事原則，又充分發揮了國家權力機關的職能作用。二是逐步健全黨委對人大工作的領導制度， 在領導方式和工作機制上進行了積極探索。東城區堅持人大常委會主任、副主任列席區委常委會制度，堅持區委、區人大、區政府和區政協主要領導碰頭會制度。昌平區委定期聽取人大常委會黨組工作匯報，并就重大決策聽取人大代表意見。海淀區歷屆區人大常委會的每一項重要決策和改革創新，都是在區委的領導下進行的。朝陽區委通過開展專題研究等方式加強對人大工作的領導。

第三，更加善于把黨的主張通過法定程序轉變為國家意志和人民群眾的自覺行動。一是通過發揮人民代表大會制度優勢，廣泛匯集和表達民意，并進入到黨委的科學決策中。如2010年，東城區人大（臨時）常委會組織人大代表圍繞東城區總體發展戰略規劃和“十二五”規劃開展調研活動，廣泛聽取代表和群眾的意見，匯集民意，集中民智，形成了許多具有建設性的意見和建議，區委積極采納相關意見，保證人民群眾的正確意見進入黨委和國家機關的決策中。二是積極支持人大及其常委會對全區中心工作和重大事項作出具有法律效力的決議決定，保證人民當家作主的權利落到實處。例如，朝陽區人大圍繞全區不同時期的發展戰略和重大部署，依法作出決議決定，長期以來為區域經濟社會發展提供了堅實的民主法制保障。

（二）區縣民主法制建設水平不斷提高，憲法和法律得到有效實施，國家權力運行和公共資源配置受到依法監督，公民合法權益得到保障

第一，人民當家作主的權利得到有效保障。一是在黨委的領導下籌備和召開人民代表大會會議，動員和組織人民群眾依法管理地方國家事務與社會事務，管理經濟和文化事業，作出具有法定效力的相關決議決定，從而實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，人民當家作主的權利通過人民代表大會制度得到有效保障。二是按照地方組織法和選舉法的要求，各區縣順利完成了各級人大代表的歷次選舉工作，保障了人民選舉權利的實現。三是作為人民的代言人和人民利益的忠實代表，代表的主體作用基本得到了發揮，代表的履職意識和履職能力逐屆都有提高，與人民群眾的聯系進一步密切，許多代表積極履職，在人民代表大會制度的實踐中作出了貢獻。四是以健全工作格局和機制為抓手，做好代表議案和建議的辦理工作，充分發揮區縣人大在議案和建議辦理中的主導作用，以及區縣“一府兩院”在辦理中的基礎作用，確保人民群眾的意志和愿望得到充分地反映和實現。endprint

第二，推進依法治國方略實施的成效顯著。一是區縣人大及其常委會積極協助市人大常委會開展立法調研工作。通過組織有關的專家、相關部門負責人和人大代表進行座談，廣泛聽取各方面的立法意見，并向立法部門反饋，為增強立法的針對性和可操作性作出了貢獻。二是區縣人大及其常委會充分履行法定職責。目前各區縣每年常委會審議的議題均在30項左右，主要是圍繞區（縣）委部署和全區（縣）的中心工作，以及關系地區改革發展穩定大局的熱點難點問題、事關群眾切身利益的重點問題。通過聽取和審議政府工作報告、計劃、預算、決算、審計報告、專項預算調整報告等方式，將人民群眾的意志和愿望反映給有關國家機關，并對重要問題作出決議決定，從而為區域經濟社會可持續發展提供了民主法制保障。在規范和確保國家權力得到正確行使、公共資源得到合理配置方面，為增強監督實效，一些區縣建立了向“一府兩院”送達審議意見書和對審議意見落實情況進行跟蹤監督制度。三是人大及其常委會積極開展執法檢查活動，維護國家法制統一，確保憲法和法律、法規在本行政區域內得到貫徹實施，確保公民合法權益得到有效保護。如，昌平區人大常委會10年開展執法檢查80余次，確保形成良好的法治環境。四是行政機關、司法機關基本做到依法行政、公正司法，深化了對人民代表大會制度的認識，在工作上加強與人大的協調、配合，主動配合人大及其常委會開展的執法檢查、代表視察、常委會審議等活動，更加注重對人大代表、人大及其常委會提出的意見建議的落實和整改工作。

第三，社會整體的民主法治意識不斷增強。社會各界對人民代表大會制度在推進民主法制建設方面的重要性有了更加深刻的認識。將人民代表大會看作是“橡皮圖章”的人越來越少，將其看作是憲法和法律規定的黨領導人民當家作主的“國家權力機關”的人逐漸增多。隨著我國經濟社會的快速發展和民主法制建設的不斷推進，人民群眾的民主訴求和民主參與愿望日益增強，對堅持和完善人大制度提出了新的期待。而人民代表大會制度作為我們國家的根本政治制度，作為民主法治建設的推動力量，作為執政黨科學執政、民主執政、依法執政的制度平臺，也已經為各級黨委和國家機關更為深刻的認識。人大制度為國家民主法治建設獻策出力、為人民當家作主奉獻力量，已經成為廣大代表的共識。

（三）區縣人大及其常委會堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，創新工作方式，積極依法履職，保障人民當家作主權利的實現

2009年市委第三次人大工作會議強調，人大及其常委會要牢固樹立憲法意識、國家意識和制度意識，堅定自覺地堅持和完善人民代表大會制度，開創人大工作新局面。在市人大常委會的指導和區縣黨委的領導下，各區縣人大及其常委會將堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一貫徹到人大及其常委會工作的各項職能和各項工作中，立足于對人大制度以及現階段人大工作實際的正確認識和準確把握，大膽探索和創新工作方式，保證將黨委決策通過法定程序轉化為國家意志，成為本地區國家機關的法定工作任務和人民群眾一體遵循的行動準則；保證區縣黨委和政府的決策與工作充分體現人民群眾的意愿；保證人民當家作主的權利和公民的有序政治參與。

第一，努力提高人民代表大會會議的質量和實效。人民代表大會會議是把黨的主張和人民意愿統一起來，轉化為國家意志的重要制度載體。堅持和完善人民代表大會制度，首先要開好人民代表大會會議。目前，北京市各區縣的人民代表大會的會議程序不斷得到規范，質量不斷得到提高。一是人民代表大會會議制度基本得到落實。能夠按時召開會議，履行會議的各項法定職權，而且人民代表大會作出的決議、決定基本能夠得到貫徹執行；代表在會議中的審議權、提出議案和批評建議的權利得到保障和落實。二是形成了有效的經驗做法。海淀區人代會堅持“老五篇”的做法（代表詢問、專題座談、大會發言、市區代表座談會、與“一府兩院”領導對話等），已經10余年。朝陽區人大也就改進召開大會方式問題進行了研究，包括加強會前準備工作、整理大會審議發言、試行大會發言等。三是創新方式，做好會前準備、會議服務、會議決議的督促落實工作。目前，一些區縣根據市人大有關做法，抓好會前、會中、會后三個環節，積極探索提高會議實效的途徑和方式。規范會前代表活動形式，適時延長活動時間，逐步將會前活動變成法定的預備會議，發揮其“預審功能”，幫助代表充分地閱讀和討論各項報告草案、與“一府兩院”充分溝通交流，以及更充分地匯集民智、表達民意。會中精心組織全體代表會議、主席團等各種會議，分析整理代表大會發言中提出的意見和建議，提交給黨委參考及“一府兩院”研究辦理。人代會閉幕后，及時組織代表議案和建議集中交辦會，做好議案和建議的分類研究和督促辦理工作。通過監督職能，推動“一府兩院”落實會議提出的工作任務。

第二，充分發揮人大常委會的職能作用。一是在黨委領導下開展工作。根據黨委決策和部署確定人大工作重心，人大常委會黨組主動向黨委請示報告重要事項，黨委就重大事項征詢人大常委會黨組意見。二是加強制度建設。在召集人民代表大會會議、人大常委會履職、服務保障代表、機關自身建設等方面，逐步建立和積累起了比較完整的制度性的規范體系，使得人大各個方面的運轉和工作均有法可依、有章可循。比如，東城區人大常委會制定有效規范性文件32種，朝陽區人大常委會現有有效規范性文件50余種。三是工作規律日益清晰。昌平區人大常委會在多年實踐的基礎上逐步形成“抓住一條主線，突出三個重點，做到五個結合”的工作理念。朝陽區人大常委會提出“四個堅持、四個服務”的總體目標要求。四是加強預算監督和司法監督。東城、西城、朝陽、海淀各區人大常委會加強了對預算的監督。東城區人大常委會2011年成立了預算工作室，2012年設立預算委員會。朝陽區人大常委會在全市區縣率先建立財經顧問制度。海淀區人大常委會將預算監督向鄉鎮、街道層延伸。五是增強監督實效。朝陽區人大常委會探索實施監督工作項目管理，在綜合運用聽取和審議專項報告、計劃和預算監督、執法檢查等法定監督形式的同時，開展過程監督、跟蹤監督、聯合監督。昌平區人大常委會在任期最后一年的上半年，對本屆形成的審議意見進行梳理，集中逐件聽取政府落實本屆人大常委會審議意見情況。六是探索行使重大事項決定權。2010年，東城區人大（臨時）常委會審議通過了《東城區總體發展戰略規劃》，并作出決議，使其成為全區人民一致的行動綱領。七是探索非監督性專題調研。昌平區人大常委會開展的非監督性“專題調研”，對全區發展戰略的調整提出重大建議，得到區委認可。endprint

第三，加強人大及其常委會的組織建設。一是專職委員制度。海淀區人大常委會從2001年開始實行專職委員制度，到現在已經持續四屆，取得了不少經驗，引起了各個方面的關注。二是人大街工委制度。東城區人大常委會2000年率先在各個街道設立自己的派出機構——區人大常委會街道工作委員會（簡稱人大街工委）制度，后來市人大建議市委同意，在全市進行了推廣。三是健全組織機構。區縣人大常委會組成人員結構逐漸優化，駐會人員占到二分之一左右，具有大學本科以上學歷的人員占到相當數量，具有專業技術職稱的人員達到一定數量，履職意識和履職能力比較強。同時，現在各區縣人大常委會機關均有幾十個公務員編制（東城區、西城區、密云縣人大常委會機關工作人員編制已達到60余人，少的20余人）、8到9個處級單位，以及4到5個內設機構（專門工作委員會）和若干個派出機構（街道工作委員會）。機關工作人員的學歷上升、年齡下降，工作積極性和進取心都比較強。另一方面，逐步形成“一府兩院”重大事項向人大通報制度。

第四，發揮代表主體作用，密切聯系選民。一是不斷擴大代表參與常委會工作。各區縣人大常委會普遍建立市人大代表、區人大代表列席常委會會議制度。二是拓展代表閉會期間履職的渠道和平臺。昌平區人大每年定期開展“集中督辦月”活動，邀請提出建議的代表參加常委會代表建議督辦工作，聽取承辦單位有關建議辦理工作情況的匯報，并就下一步辦理工作提出意見。三是直接選舉的代表向選民述職制度。東城區人大從十一屆（1994年）開始組織部分代表向自己選區的部分選民述職，聽取選民意見，接受選民監督。十二屆（1999年）形成正式文件，每位代表在本屆任期內都要向選民述一次職。區委書記、區長也要向選民陳述自己如何履行代表職務。四是間接選舉的代表向選舉單位述職制度。朝陽區人大常委會于十二屆（1999年）后組織本區人民代表大會選舉產生的北京市人大代表向區人大常委會進行書面述職。五是代表公示制度。這個制度由東城區人大建國門街道工作委員會于2000年首創，主要內容是代表向自己選區的選民公布電話聯系方式，現在各區縣已經普遍建立代表公示制度。六是建立網絡化的代表聯絡選民機制。大興區人大常委會自2007年以來在區人大常委會、各街道鄉鎮的人大派出機構以及選區等四個層面建立代表聯絡選民工作站，不僅把代表與選民相互聯絡的時間和場所規范化，而且鄉鎮代表必要時能夠借助這個體系迅速將遇到的難點問題反饋給上一級代表或區人大常委會。七是在選區設立代表工作站，密切代表與選民的關系。石景山、昌平、朝陽等均已展開此項工作。其中，本屆朝陽區人大在全區43個街鄉的179個選區建立了人大代表工作室。八是密切市和區縣、鄉鎮人大代表之間聯系。各區縣人大相繼設立市人大代表工作室，加強與市人大代表聯系。昌平區人大連續7年開展的“發揮代表作用”主題活動，大興區的代表聯絡選民機制，均邀請市、區和鄉鎮三級代表共同參與，密切了各級代表之間的聯系。

第五，做好代表議案與建議辦理工作。一是代表建議督辦工作格局逐步形成。朝陽、昌平、石景山等人大常委會形成了常委會主任、副主任牽頭重點督辦、工作委員會分類督辦、代表聯絡室統籌督辦和跟蹤督辦相結合的代表議案與建議督辦工作格局，代表建議效果不斷提高。如，昌平區人大常委會對辦理難度較大的代表建議，通過啟動主任督辦機制和連續5年關注，解決了重大民生問題。二是代表建議辦理質量不斷提高。朝陽區人大進一步注重對代表建議的綜合分析和分類研究。石景山區政府每年年初提前預留代表建議辦理經費。

第六，加強對鄉鎮人大工作指導的力度。一是制定規范性文件指導鄉鎮人大工作。房山區人大2005年率先制定規范性文件，對鄉鎮人大工作進行統一指導。朝陽區（2009年）、懷柔區（2010年）、門頭溝區（2012年）也相繼制定了對鄉鎮人大工作進行指導的規范性文件。二是區縣與鄉鎮人大工作聯動制度。注重整合代表資源，加強市、區、鄉三級人大代表聯動。懷柔區人大常委會從2007年始一直堅持實行區縣人大常委會和鄉鎮人大在執法檢查、工作評議等人大工作中實行區鄉兩級人大代表聯合行動的“聯動”制度。三是實行鄉鎮人大專職主席制度。上屆昌平區在大多數鄉鎮人大實現了主席專職化，這屆平谷、密云鄉鎮人大主席全部實現了專職化。四是加強鄉鎮人大工作機構建設。朝陽區設立鄉人大辦公室，充實鄉人大工作力量，促進基層政權建設。

（四）體會與經驗

區縣人大對于近年人民代表大會制度的實踐在區縣取得較大進展，以及區縣人大工作取得較大進展的原因，有三個方面的共同感受和體會。

一是得益于北京市委歷次人大工作會議在全市上下統一了思想、凝聚了力量。各級黨組織、領導干部以及人民群眾更加充分地認識到人民代表大會制度的地位、性質、作用及其重要性，更加積極地支持人大代表、人大及其常委會履行職能。區縣黨委認真落實市委人大工作會議精神，更加注重人民代表大會制度在本區域的實踐與落實，為人大及其常委會履職提供了更好的條件。歷次市委人大工作會議形成的文件既對區縣人大及其常委會履職提出了要求，也幫助解決了履職中普遍面臨的重要問題。黨的堅強領導，是人民代表大會制度在區縣實踐取得較大進展的思想基礎、政治基礎、組織基礎。

二是得益于解放思想、創新方式、完善機制、積極實踐，開創人大工作新局面。各區縣人大常委會更加注重爭取黨委對人大工作的支持，在黨委領導下不斷加強和改進人大工作。更加注重發揮調研的基礎作用，并且圍繞全區中心工作積極開展專題調研，充分匯集和表達人民群眾的意志和愿望，將人民群眾的意愿反映到黨委和政府的決策與工作中。更加注重依法對國家權力運行的監督。與“一府兩院”建立和完善溝通協調機制，增強對審議意見書落實的監督力度。更加注重發揮代表的主體作用，通過集中各方力量辦理好代表議案和代表建議，推動關系人民群眾根本利益的熱點難點問題得到合理解決。更加注重創新人大工作方式和完善工作機制，不斷提高監督、重大事項決定、人事任免等工作的質量和實效，以具體的工作和成效贏得社會的認可與支持。endprint

三是得益于市人大常委會在人大工作實踐方面所做出的榜樣在區縣人大工作中起到示范引領作用。市人大常委會提出的“做該做、能做、有用、有效的事”“完善工作方式”等表述，為區縣人大及其常委會提高工作質量和實效提供了很大的啟發。2013年海淀區人大常委會組成人員學習班印發了杜德印主任2013年的三篇講話作為學習材料，并組織專題研討。朝陽區人大將全市人大近年來工作概括為“五化”，即德印同志主持市人大常委會工作以來，實現了全市人大“工作指導方針的清晰化、工作制度的規范化、監督工作的常態化、代表履職形式的多樣化、立法工作的專業化”。市人大常委會在提高人民代表大會會議質量、開展代表培訓工作等方面的經驗做法，也成為一些區縣人大工作的參考模式。

二、人民代表大會制度在區縣實踐中存在的主要矛盾與問題

在具體工作中如何更好地堅持和完善人民代表大會制度，需要我們不斷探索、實踐、創新。總的來看，人民代表大會制度的實踐水平，與憲法、法律的要求和人民群眾的期待相比，仍有較大差距。人大制度在各個區縣的實踐情況也不盡相同。各區縣普遍存在的問題主要有以下幾個方面：

（一）對人大制度和人大工作的認識仍顯不足

根據憲法和有關法律規定，人民代表大會制度的基本內容可分為五個方面來理解：一是堅持人民當家作主，國家一切權力屬于人民。二是全國人大和地方各級人大是國家的權力機關，人大常委會是本級人民代表大會也就是國家權力機關的常設機關。三是國家的行政機關、審判機關、檢察機關由本級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。有關國家機關負責人由人大及其常委會選舉或任免。四是人民代表大會實行民主集中制的原則，代表集體行使職權，集體決定問題。五是其他制度。如在中央統一領導下，實行中央和地方分權，充分發揮中央和地方兩個積極性。由此可見，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，不僅包括人民代表大會自身的地位、性質和職權，還包括人民與國家權力機關相互之間，國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關相互之間的關系。實際上還包括黨委和人民、人民代表大會之間的關系。2009年召開的市委三次人大工作會議統一思想，達成共識，特別強調要弄清人民代表大會及其常委會與人民代表大會制度的區別與聯系，明確了堅持和完善人民代表大會制度是全黨全社會的共同責任。但是，目前人們對人大制度和功能的認識仍未到位，對于人大制度為什么重要、怎樣堅持和完善等問題還存在不同的認識，對人大及其常委會的工作的重視還很不夠。這是制約堅持和完善人大制度、推進民主法制建設的核心問題，也是全局性、歷史性、關鍵性的大問題。這個認識上的問題不解決，會極大影響人民代表大會制度實踐的效果。

（二）人民代表大會的會議質量有待進一步提高

能否開好人代會，既直接關系到人民代表大會制度作用的有效發揮，也直接關系到人民群眾當家作主權利的真正落實。目前，每年一次的大會時間較短，代表沒有足夠的時間對每個議題進行充分討論和發言，會議效果大打折扣。此外，影響大會實效的問題還有以下幾個方面：第一，會前活動流于形式。由于缺乏明確的制度機制規范，一些地方的會前活動走過場，沒有發揮出應有的功能。第二，會議審議效果不夠明顯。一方面，個別代表對人代會重視程度不高，沒有扎扎實實做調查研究，發言空話、套話多，缺少真知灼見，更沒有把群眾意愿反映出來。另一方面，對代表審議發言如何落實和反饋缺乏明確規定，一些代表提出的意見建議沒有得到應有的重視。第三，政府、計劃和財政三個報告的內容需要改進。特別是計劃與財政報告，與政府的報告交叉多、重復多。財政報告術語多，導致代表對計劃和財政報告關注度不高。

（三）人大常委會行使監督職權的剛性不足

第一，黨委對政府工作的決策參與太多、太深，人大的監督很難深入開展。有的區縣人大把聽取政府工作報告定位為圍繞中心、服務大局，寓監督于支持，寓支持于監督，而沒有把監督工作理解為對國家權力運行和公共資源配置的監督。第二，綜合運用監督方式方面還存在不足，監督法規定的七項監督形式只有聽取和審議專項報告、計劃和預算監督、執法檢查這三種形式比較常用，而且監督手段疲軟乏力，缺乏制約和制裁措施。在監督實踐中，避重就輕、避實就虛、避硬就軟的現象比較普遍。第三，人大對“一府兩院”的監督基本上是事后監督，事前監督基本沒有，很多工作事先沒有征求人大的意見。第四，政府部門工作職能存在交叉或分割，法律法規的滯后或過時，讓人大監督的效果受到很大影響。

（四）法律賦予人大常委會的職權行使不到位

第一，重大事項決定的范圍、程序、效力等有待進一步規范。法律法規對什么是重大事項沒有明確具體的標準，目前一些工作是黨委決定、政府辦理，或者黨政聯合行文作出決定，導致人大的重大事項決定權形同虛設。第二，人事選舉、任免的原則、程序有待進一步完善。大會選舉黨派提名與代表聯合提名的關系、差額選舉與等額選舉的關系都亟待理順。有的區縣人大常委會任命權的行使基本上是走過場，人大常委會既沒有參與任前考察，也沒有參與任后監督，只有通過名單的權力。有的區縣對人大選舉干部的使用不穩定、不嚴肅，很多干部剛選完就調整，這既是對人大和人大代表的不尊重，也是對人大制度不尊重。第三，代表換屆選舉工作中，硬性安排的代表候選人名額過多，選民聯合提名的名額保留過少，民主顯得過于形式化，而且提名候選人的時候過于注重代表的結構，對代表的能力考慮不夠。

（五）代表的主體作用發揮還不夠

代表履職不均衡問題比較突出，有的代表選舉時表現積極，當選后沒有積極履行職務。對代表履職的監督、評價機制尚需改進和創新。間接選舉的人大代表與人民群眾的聯系還需要進一步密切。代表履職的服務和保障工作還有差距。

（六）代表建議辦理中輕辦理、重答復的問題沒有解決

有的區縣把提高代表建議質量的重點放在逐步爭取政府進一步的重視和支持上面，沒有形成具體有效的制度性的機制和措施。在代表建議落實方面，還存在務虛多、務實少，重過程、輕結果，以及滿意率較高、落實率偏低等問題。原因有三：一是代表提出的建議質量不高，缺乏針對性和可行性。二是缺乏對建議辦理前的系統分析，建議分類標準不明確，重點不突出，影響了辦理實效。三是個別承辦單位不在解決代表反映的問題上下工夫，而是在辦理工作之外做文章，把主要精力用在了做代表的說服工作上。endprint

（七）區縣人大常委會在自身建設上還需進一步加強

一是人員配備與行使法定職權的要求不相適應，部分區縣人大常委會需要增加機構編制。二是區縣人大不設立專門委員會，不利于工作質量的提升。三是專職委員比例不高。這些都應該提上日程或向全國人大提出建議。另外，有的人大機關服務和保障能力不足，部分委員、代表履職意識不強和履職能力不高。

（八）區縣人大常委會對鄉鎮人大工作的指導還在摸索中

盡管法律對鄉鎮人大主席團法律地位的規定不夠明確，工作上缺乏法律規范支撐。但是，這并不影響區縣人大對鄉鎮人大在工作上的指導，以及更好發揮鄉鎮人大代表作用。目前，有的區縣在指導鄉鎮人大工作上比較靠前，在鄉鎮一級，有的區縣設立了人大工作辦公室，有的設立了代表聯絡選民辦公室，為鄉鎮人大代表履職提供服務保障。在提高鄉鎮人民代表大會會議質量方面也比較重視。但發展并不平衡，這需要其他區縣更加注重對鄉鎮人大工作的指導，夯實基層國家政權建設。

三、對區縣堅持和完善人民代表大會制度的若干建議

（一）加強市人大常委會對區縣人大常委會的指導

一是加強對區縣人大工作的指導。包括對區縣人大常委會領導的理論培訓，也包括各個專門委員會對區縣人大各個工作委員會的專業指導。二是加強地方性法規的制定。把那些適合于全市人大工作的成熟的經驗上升為地方性法規，以便以規范的方式在全市分享和推廣這些經驗，包括制定有關兩級人大常委會的工作規范和三級代表工作規范等。三是加強市和區縣兩級人大監督工作的聯動機制建設，經常性地開展一些適于兩級人大聯合行動的工作，比如執法檢查、專題調查等。這對于推動和提高區縣人大的工作都有效果。四是完善區縣人大常委會的組織機構設置。支持區縣人大正式設立各個專門委員會，使其名正言順地履行職責。因為區縣人大的工作較之于地級市人大沒有很大的區別，應該有相同的機構設置。向全國人大提出建議，考慮把政府的審計部門、編制部門劃入人大序列。五是推進政府政務公開，以此作為對權力運行監督的突破口。可以先向代表公開，然后逐步向社會推開。六是法治建設要從有法可依向有法必依轉變。今后一個時期要著力推進依法行政，確保法律法規得到全面、準確地實施，徹底轉變有法律、沒法治的現象。七是人大代表定期到街道和社區接待選民，將原來的信訪工作的“上訪”，改成由人大代表的“下訪”，減輕黨委和政府的信訪壓力。

（二）對召開下次市委人大工作會議的建議

一是加強黨委對召開人民代表大會以及人大常委會工作的領導力度。進一步提高人民代表大會會議、常委會會議的質量，通過人大及其常委會的工作，充分匯集民智、表達民意。二是進一步改進黨對人大工作和國家機關工作的領導。要理順黨委、人大、政府、“兩院”之間的關系，改變當前黨委決策、政府執行的現象。黨委決策通過法定程序轉化為國家決策，以每年年初召開的人民代表大會會議決議決定的形式，以及人大常委會決議決定的形式來實現對政府和社會的領導，將人大工作進一步納入黨的工作的重要組成部分。三是逐步完善黨領導人大工作制度和機制。人大制度運用得好不好，關鍵在黨委、在黨委書記，這是堅持、完善人大制度、推進人大工作的關鍵所在。市委人大工作會應該在關鍵問題上提出建設性意見和要求。建議對區縣黨委常委尤其是黨委書記關于如何支持和保證人大常委會履行職權提出幾條硬性要求。四是進一步加強人大常委會的組織建設。每屆人大常委會領導中應該有能夠干兩到三屆的比較年輕的同志，如果主任能夠干到兩屆就更好，以保證人大常委會工作的連續性和建設性。不斷增加常委會組成人員駐會成員的比例，在不長的時間內由現在的二分之一左右提高到三分之二左右，以提高常委會整體的履職能力，進一步優化常委會組成人員的結構，特別是增加與常委會履職有關的專業人員的數量，包括能夠勝任預算監督、司法監督、文化發展、環境保護等方面的專家學者。五是建立與人大制度相適應的干部任免機制。人大常委會參與任職前的干部考核機制和任職后的干部監督機制，將人大的人事任免工作納入黨的人事工作的重要組成部分。六是進一步加強黨政干部的人大意識。“一府兩院”要有人大意識、權力來源意識，要自覺主動接受人大監督。市區兩級黨校、行政學院應該把人大制度的培訓列入必修課程，嚴格規定培訓內容和授課時數，嚴格考核培訓效果。對此，過去的文件已經有所規定，但是沒有得到嚴格貫徹執行，市委對自己的決定執行得如何應該加強督察力度。重要崗位的黨政領導干部應該在任職之前有一定時期的人大工作經歷，提高干部的法治思維，把人大作為培養民主法治人才的基地。七是提高代表議案和建議的質量和實效。加大議案、建議內容以及辦理情況的公開力度，促進代表不斷提高議案、建議的提出質量，也促進“一府兩院”提高辦理實效。八是加強市人大常委會對區縣人大、區縣人大對鄉鎮人大的指導力度，增強各級代表聯動，夯實基層國家政權建設。

（作者分別系北京市人大理論研究會副會長，北京市人大常委會民族宗教僑務辦公室綜合處處長）endprint