新媒體時代基層政府公信力提升的有效路徑探析*

戴 偉

(中共河南省直機關黨校，河南鄭州450002)

從上個世紀90年代以來，政府公信力便被西方資本主義國家予以重視，而隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義民主政治的發展，政府公信力也逐漸受到了社會各界的關注。如今的社會已經進入了新媒體時代，微博、微信等新媒體時代的傳播媒介代表，以其獨特的傳播優勢在社會各個領域發揮著重要作用。新媒體時代我國政府的公信力提升迎來了機遇，同時也面臨著沖擊。一方面，各級政府部門通過微博、微信等新媒體更便捷地為社會公眾提供政策咨詢與辦事服務，提高了政府的行政效率，有利于政府公信力的提升;另一方面，由于網絡的言論自由以及部分網民情緒的過度發泄導致一些事件的負面影響被放大，而政府對新媒體的監管機制不完善也造成了虛假信息的泛濫和謠言的傳播，對政府的公信力造成了沖擊。

一 政府公信力及其重要性

政府公信力是一個源自西方社會的外來詞，直到2005年，在我國的《現代漢語詞典》中才出現相關解釋，但是學術界至今也未就公信力概念的界定達成共識。簡單來說，政府公信力就是政府部門制定有效的政策法規并通過依法行政來獲得社會公眾的信任。從主觀上來講，政府公信力是政府政策法規制定是否科學以及自身執政水平的集中反映;從客觀上來講，政府公信力是社會公眾對政府的綜合評價和滿意程度。政府公信力的重要性表現在以下三個方面:

(一)政府公信力是政府政治權威的體現

政治權威是政府行政的最基本條件，缺乏必要程度的政治權威，政府就會失去公眾的信任且很快崩潰瓦解。韋伯認為，“任何一種真正的統治關系都包含著一種特定的最低限度的服從和愿望，即從服從中獲取(外在的和內在的)的利益。”［1］我們可以理解為:政府的政治權威首先來源于社會公眾的服從和愿望，并且社會公眾的利益在服從中得以實現。如果政府的政治行為違背公眾意愿、損害公眾利益，政府與公眾之間的平衡性將被打破，政府的政治權威將遭受質疑，造成政府公信力的流失。政府政治權威是政府政治的基本保障，同時也為政府政治提供了合理的依據。政府公信力是對政府產生的必然性和政府公共性的檢驗，同時也是政府政治權威的體現，政府機關及其工作人員在行使權力時，只有做到以法律為依據，以人民群眾的利益為根本，保證政府政治合理合法，才能促成社會公眾對政府的認同和信任。

(二)政府公信力是對公共政策科學性的檢驗

政府公信力的高低和公共政策的科學性以及政策實施過程的公正性、合理性有著密切的聯系。首先，政府公共政策的制定應該把符合人民群眾的根本利益作為首要條件，只有這樣公共政策在實施過程中才能得到公眾的信任與配合。其次，公共政策的制定必須遵循科學、民主、公開的原則，以國家的法律法規為依據，嚴格按照規定的程序進行。政府只有廣泛地聽取和吸納民意，讓民眾了解政策、參與政策的制定過程，才能保證決策的客觀性和科學性，為政府贏得公信。再次，公共政策必須保持穩定和連貫，政策多變、朝令夕改必定會造成政府公信力的流失。“政府每出臺一項政策，就意味著與社會立下一個約定，這個約定必須得到政府本身的共同遵守，政府才有信用可言”［2］。總之，政府的公信力就是公共政策的風向標，是對公共政策科學性的檢驗。

(三)政府公信力是社會和諧穩定和經濟發展的前提

“公民對政府的信任是政府合法性的真正來源，也是經濟發展和社會繁榮的社會資本。”［3］作為社會信用體系建設的主導者，政府自身首先要具備較高的公信力，這是社會和諧穩定和經濟發展的前提條件。在現代社會中，政府的主要職能是實施有效的公共管理，為社會公眾提供優質的服務，以及與其他權利機構和社會組織共同維護社會的和諧穩定。基層政府是中央政府和人民群眾之間的橋梁，如果出現“上有政策、下有對策”等不良現象，不但造成基層政府失信，還會影響到黨和國家的公信力，勢必危及到社會的和諧穩定。“市場經濟是信用經濟，信用是現代市場經濟的基石。”［4］政府的公信力對社會主義市場經濟信用體系建設起著示范作用，政府不守信就會破壞整個社會信用的基礎，阻礙經濟發展。只有政府首先做到誠實守信、以身作則，才能更好地維護市場經濟秩序，為經濟健康發展營造誠信的社會環境。基層政府作為政府公信力建設的排頭兵，更應該發揮模范帶頭作用，減少社會中的誠信缺失現象，引導整個社會誠信體系良性循環，促進社會的和諧穩定和經濟的健康發展。

二 我國基層政府公信力流失原因分析

(一)政府主觀因素

第一，傳統“官本位”思想根深蒂固以及西方的拜金主義思想侵蝕。正如馬克思所說:“官僚機構認為他自己是國家的最終目的。既然官僚機構把自己的‘形式的’目的變成了自己的內容，所以它就處處同‘實在的’目的相沖突。因此，它不得不把形式的東西充作內容，而把內容充作形式的東西。國家的任務成了例行公事，或者例行公事成了國家的任務。官僚政治是一個誰也跳不出的圈子。它的等級制是知識的等級制。上層在各種細小問題的知識方面依靠下層，下層則在有關普遍物的理解方面信賴上層，結果彼此都使對方陷入迷途。”［5］“官本位”思想造成官僚主義的盛行，鑒于官員和老百姓的身份區別，某些官員總是表現出居高臨下的姿態，漠視群眾的利益，缺乏為人民服務的理念。在這種背景下，政府和官員誠信意識淡漠的現象非常普遍。另一方面，改革開放推動了我國經濟和社會的發展，但是，在帶入先進發展理念的同時也帶來了西方社會的拜金主義和個人主義等腐朽思想，不少政府官員在這些思想的沖擊下，喪失了正確的人生觀和價值觀，執著于追求自身利益，給各種違背誠信原則的行為提供了可能。

第二，信息不對稱阻礙了政務信息的公開透明，造成基層政府信息公開主動性不足。信息不對稱理論認為:“信息公開的透明程度決定了信息的輸出方與接受方所處的地位是否公平，信息不對稱使信息的接受方對輸出方不信任，從而促使了信任危機的產生。根據伊斯頓的政治系統模型，公眾的要求即輸入，被政策制定者所接受，他們將其變成政府的決定和行動，即輸出。從輸入到輸出的轉換過程的運行是不透明的，也就是所謂的黑箱。”［6］一些基層政府利用自己的強勢地位在信息公開的過程中采取緩報、漏報甚至是瞞報的手段，使社會公眾無法及時、準確地獲取信息，進而被迫從一些非正式的渠道接納一些非權威的信息，這對基層政府的公信力造成了負面影響。另外，普通群眾由于缺少信息反饋的渠道，無法了解政策的具體制定過程，群眾的意見也難以成為決策層的參考，雖然微博等新媒體的出現以及互聯網應用的多元化發展拓寬了群眾與政府的溝通渠道，但是基層政府信息公開的主動性和與民眾溝通的主觀意愿還需要進一步加強。

第三，政府行政監督機制與問責制度不完善。經過多年的探索與發展，我國的行政監督機制已形成了多元化的體系并取得了一定的成就。但是，不同權力機關的行政監督存在著很大的差異，行政監督的作用沒有得到充分的發揮。司法部門的權利在很大程度上受制于政府，限制了其行政監督的職能，而社會公眾的監督也存在著渠道不暢和缺乏有效的規范等問題。行政問責制度不完善也是影響政府公信力建設的原因之一。首先，存在政府與公務人員行政權力與所應承擔的責任不對等的情況;其次，在追究行政責任時，重視主觀過錯而忽視客觀過錯;最后，懲罰力度與懲罰范圍有限，有一些處罰只是搞形式走過場，猶如隔靴搔癢。這樣的問責制度使部分政府機構和官員逃避了懲罰，人民群眾對政府失去了信任與信心，損害了基層政府的公信力。

(二)新媒體的影響

第一，新媒體的信息原始和傳播迅速等特點對傳統官方媒體造成沖擊，導致基層政府輿論宣傳陣地喪失。社科院報告顯示:“中國社會陷入信任危機，總體社會信任降到不信任水平，44.4%的人更相信微博上的信息，相信《新聞聯播》的人只有38.7%”［7］。微博等新媒體的出現改變了傳統的信息傳播方式，現實社會中的任何風吹草動很快就會在新媒體上反映出來，而且信息具有原始性，不同于傳統媒體要經過層層篩選審查后才能公布于眾，這就大大縮短了政府的反應時間，造成社會公眾的心理恐慌和對政府產生不信任。新媒體對基層政府公信力產生的不利影響還在于“輿論場效應”，新媒體的信息傳播方式可以突破地域的限制，使不同群體的網民在同一時間對同一熱門話題做出反應，形成一個巨大的輿論場，網民可以自由地發表自己的觀點，對政府的行為展開討論。隨著這種網絡政治參與行為的不斷擴大，基層政府的公信力將接受更加嚴峻的考驗。

第二，新媒體過度自由化和網絡匿名性等特征會導致虛假信息的傳播，危及政府的政治權威。新媒體自由的言論環境和網絡的匿名性使部分網民的道德意識和法制觀念淡漠，為謠言的制造和傳播提供了溫床。隨著負面消息或謠言的傳播和擴散，逐漸會出現網絡群體效應，很多不明真相的群眾會被卷入其中，淪為進一步傳播負面消息或謠言的工具，在這種情況下，社會公眾的不滿情緒被調動，對基層政府的不信任感逐漸增長，如果基層政府不能及時阻止負面輿論的擴散，對社會公眾的控制程度不斷降低，網絡無政府主義的產生將不可避免，最終導致基層政府公信力的流失。

三 新媒體時代基層政府公信力提升的有效路徑

提升政府公信力首先要從基層政府做起，重心在于提升自身的理念與行為。另外，基層政府應重視新媒體通過改變權力結構、倒逼政府決策透明等方式對政府公信力產生的影響，加強對網絡的管理，積極適應新媒體信息傳播的方式。

(一)從管理體制改革入手，推進制度反腐，強化監督制約

基層政府公信力的提升與管理體制的改革有著密切的關系。當前改革管理體制包括建立健全政府的決策保障機制、完善政策實施反饋機制，以及落實行政問責制度等幾個方面。基層政府決策的制定、變更、廢止都需要嚴格的規范，以有效約束政策制定的隨意性。建立完善的政策實施反饋機制可以使政策的制定者及時發現缺陷和漏洞，避免政策偏離正確的方向。行政問責制度重在落實，對基層政府公務人員濫用權力、玩忽職守等行為必須依法嚴懲，杜絕形式主義與走過場。反腐敗是每個國家、每個政黨都必須面對的問題，要提升基層政府的公信力就必須堅定不移地反腐敗，我國反腐倡廉建設已經經歷了“權力反腐”向“制度反腐”的轉變，深入推進制度反腐將是下一步的方向。推進制度反腐的一項重要舉措就是要適當分解基層政府主要領導干部權力和責任。應按照分工負責原則來確定主要領導干部分管的事項、掌握的權力以及應負的責任，減少主要領導干部對具體事務的插手干預。政府的權力是人民給予的，政府政策的制定和實施過程必須接受監督，在原有的法制監督基礎上要強化群眾監督、重視網絡輿論監督。由于網絡的先天優勢，使得公民更愿意選擇網絡監督，更能達到監督的效果［8］。應使群眾通過政府網站、政務微博等途徑了解基層政府和官員的誠信狀況，實施有效的監督，減少基層政府的決策失誤，增大政府和官員的失信成本，逐漸營造出有利于基層政府公信力持續提升的社會氛圍。

(二)加大政務信息公開力度，拓寬公眾參與渠道

基層政府實施政務公開不僅要繼續發揮傳統媒體的權威優勢，還要與時俱進，借力于信息發布快捷、傳播迅速的微博等新媒體，創新政務公開方式，加大信息公開力度。基層政府要設立官方微博等新媒體平臺，以多種形式大力宣傳政策法規，對于公眾關注的一些熱點問題以及一些突發性事件，政府部門要通過新媒體平臺積極、快速回應，及時消除民眾的質疑，防范謠言的出現和民眾恐慌情緒的蔓延。微博等新媒體具有一個突出的優勢，那就是非常強的互動性，近兩年召開兩會時都進行了微博直播，法院公審一些重大案件也開始嘗試微博直播。新媒體拉近了民眾與政府之間的距離，使民眾擺脫傳統媒體的“層級”效應直接與政策的制定者展開互動，民眾也更愿意通過新媒體來參與政治表達自己的意見。隨著基層政府決策的透明度增加，政務信息公開覆蓋面的擴大，應讓越來越多的社會公眾客觀地認識、評價政治，而新媒體拓寬了社會公眾的政治參與渠道，使基層政府能更準確、更真實地了解民意。政府與民眾逐漸形成的互信互利關系促進了基層政府公信力建設的發展。

(三)創新新媒體管理，健全規章制度，構建和諧網絡環境

創新新媒體管理必須采用政府治理與網絡社會自治相結合的模式，通過政府主導、社會協同、公眾參與來共同解決出現在網絡上的社會問題，以協調社會關系、化解社會矛盾、促進網絡社會的和諧發展。針對近年來出現的微博、微信等新媒體，相關部門要轉變傳統的網絡管理思路，從結構上和層次上重新設計，以引導為主、管理為輔，在確保自由開放的新媒體環境的同時，要對網絡道德失范和違法行為進行有效的監督和治理。當前我國亟需出臺一部符合我國國情和新媒體發展的網絡法，形成一個由網絡法為核心的，由行政法規和行政規章制度為補充的完整的法律體系。和諧穩定網絡環境的構建，不僅僅是政府的職責，更需要網絡組織與社會團體的協助以及網民道德自律。“對內以正確的輿論引導人，對外樹立中國的良好形象”是網絡媒體的根本工作任務［9］。網絡輿論引導可以開辟專門的渠道，對一些民眾關注的社會熱點問題及時給出權威的官方解釋，遏制謠言傳播。另外，在加強網民道德自律方面應提倡網絡實名制，可以采取“后臺實名、前臺匿名”的方式，既實現了監督網絡行為的作用，又體現了對網民的自主性和隱私權的尊重。

基層政府肩負著管理運營城市、發展城市、提供公共服務、繁榮地方經濟的重任，不管從哪方面講，都應以人民群眾的切身利益為出發點，以社會公眾的信任為目標，才能實現社會公平和保障社會和諧穩定。當今社會，網民數量持續增長、網絡的發展趨向移動化、微博等新媒體的廣泛應用等因素使信息傳播發生了巨大的變革，新媒體時代基層政府公信力問題變得更加突出。基層政府應從自身做起，深化政治體制改革，順應時代與公眾的需求，依托微博等先進的新媒體技術，提高自身的道德水平、管理能力和服務能力，從多方面入手實現基層政府公信力的提升。

［1］［德］馬克斯·韋伯.經濟與社會(上卷)［M］.北京:商務印書館，2004.

［2］孫智英.加強政府信用建設的若干問題［J］.東南學術，2003，(2).

［3］李建華.行政倫理導論［M］.長沙:中南大學出版社，2005.

［4］吳志攀.社會誠信法律制度亟待建立［N］.人民日報，2007－09－05.

［5］馬克思恩格斯全集(第1卷)［M］.1956.

［6］［美］邁克爾·羅斯金.政治學［M］.林震，王鋒，范賢睿，等譯.北京:華夏出版社，2002.

［7］中國社會科學院.中國社會心態研究報告(2012—2013)［M］.北京:社會科學文獻出版社，2013.

［8］涂章志，劉麗文.論網絡輿情視角下我國地方政府公信力［J］.北京郵電大學學報(社會科學版)，2011，(4).

［9］范蓉.網絡媒體的優勢及其社會責任［J］.甘肅科技縱橫，2008，(3).