我國環境守法機制完善對策研究*

李啟茂

(福建泉州豐澤區委黨校，福建泉州362000)

環境法治在我國建設社會主義法治國家的進程中占有重要地位。目前，我國部分企業盲目追求利潤最大化，守法意識相對薄弱，導致環境問題出現惡化。環境法的制定由立法、法律運行、守法三個環節構成。由于治理污染技改費用較高，導致部分企業不能完全按照法律規定來執行;就政府部門而言，因未能正確定位環境保護工作角色，又導致其對企業環境保護監管不力;另外我國至今未形成較為完善的守法機制，因此很有必要對我國環境守法機制做現狀分析和完善策略研究［1］。

一 環境守法機制的本體分析

(一)環境守法的主體

環境守法的主體是指由誰遵守法律。我國有著廣泛的環境守法主體，所有社會組織和個人都應當按照環境法的規定進行生產生活。按照守法主體數量人數的多少來劃分，守法主體被劃分為“團體守法”和“個體守法”兩類。“團體守法”主體包括我國各級黨政機關、人民團體、企事業單位等［2］。“個體守法”一類中的個體是指我國公民，每位公民都應當認真遵紀守法。

(二)環境守法的內容

環境守法的內容指的是守法主體按照法律規定行使權利和履行相關義務。權利和義務的行使和履行一方面可以充分調動人們守法護法的熱情，另一方面，可以推動環境法的全面實施和進一步完善。

(三)環境守法的原則

環境守法的原則包含兩方面，即普遍守法和平等守法這兩個準則。普遍守法原則指的是在環境法的規定中社會行為的所有參與者均是守法主體，均應當受法律的約束;平等守法原則主要是指在守法關系中，每個守法主體均是平等的，他們都應該遵守法律規范，也都會對該法律的實施產生影響。

(四)環境守法的狀態

環境守法的狀態主要表示守法主體所做出行為的合法程度。按照這樣的表述，守法狀態可以被分為三個層次:最低狀態、中層狀態和最高狀態。最低狀態主要是指守法主體做出的行為不涉及違法和犯罪;中層狀態主要是指守法主體嚴格按照環境法來約束自己的行為，從而帶動社會法律秩序向好的方面發展;最高狀態主要是指守法主體從心理上和行為上均嚴格按照環境法的精神和制度要求，充分行使和履行守法主體的權利與義務。

守法狀態還可劃分為積極守法和消極守法兩種。消極守法是指守法主體迫于環境或者社會的壓力而被動地按照法律的規定進行執行，心理上對環境法并不認可;積極守法是指守法主體在心理上認可環境法，并在實際行動中嚴格按照環境法的要求進行辦事，這樣的狀態是法律制定者所希望看到的。

二 我國環境守法現狀及成因分析

目前，我國在制定環境法的同時也注意到了守法主體的問題。而隨著環境法的廣泛宣傳，守法主體對該法律的認可度也進一步得到了提高，但問題還是較為廣泛地存在著［3］。

(一)公民的環境守法現狀

公民作為我國最廣泛的守法主體，從總體上看情況還是良好的，存在的問題則集中表現在:

1.公民未能完全行使環境權益

人們對間接侵犯自己環境權益的行為不夠重視，如大氣污染、污水泛濫等。

2.公民未能按照環境法規范來約束自己的行為

部分人認為環境污染主要針對的是企業污水廢棄物的排放，沒有注意到生活垃圾的污染問題。

3.公民未能對環境守法重要性給以充分的認識

我國將環境問題擺到了國家戰略的高度位置，要求我國經濟建設和環境保護同時發展，但多數公民對法律的認識還只是限于刑法、民法等，對環境法的認識遠遠不夠。

(二)企業的環境守法現狀

1.企業未能充分遵守環境影響評價制度

環境影響評價制度指的是所有項目在開工之前均需要環境部門對其項目選址、規劃和建設等做前期調查、項目分析，對可能存在的環境影響因素進行分析，并提供防治措施。企業無視環境影響評價制度導致項目建設前期存在的環境問題無法得到解決，最后導致整個項目對環境的影響達到無法挽回的地步。企業應當按照制度要求對項目進行合理的規劃和布局，將企業對環境的不良影響降到最低。

2.企業未能遵守“三同時”制度

“三同時”制度指的是同時設計、同時施工和同時投產使用。我國所有項目(新建、改建、擴建項目)，其勞動安全衛生設施必須與主體工程同時進行。這項制度不僅可以有效控制企業新增污染源，而且對治理老污染源也起到了推動作用。然而，一些企業在工程施工過程中，為了一己私利，未經上級部門的批準，便私自停止環境污染治理工程的施工，最終導致環境污染。

3.企業未能遵守清潔生產制度

清潔生產要求企業在產品生產中，通過改進技術，在產品生產初期消減生產污染，降低污染物的排放，以此來減輕企業所造成的環境問題。部分企業對該制度認識不夠，甚至有些企業根本不知道如何實現清潔生產。

4.企業有意違反環境法

環境法要求企業承擔相應的行政責任，但在處罰的力度方面還比較小，也就是對違法企業罰款較少，這樣就導致企業的違法成本較低，很多時候他們寧愿選擇違法。

(三)行政執法者的環境守法現狀

行政執法者作為環境法的具體實施者，對該項法律更應當嚴格執行，然而現實中部分執法者卻出現瀆職和違法行為［4］，主要表現在:

1.執法者濫用職權，野蠻執法

我國部分行政執法主體自身守法意識薄弱，輕視法律，以身試法，超越自己職權進行執法，甚至有時采用暴力手段，這嚴重損壞了公民的環境權益和執法部門的社會形象。

2.環境執法者未能履行法定職責

我國相關法律要求執法者公平公正執法，然而在現實生活中，迫于工作、生活壓力，部分執法者選擇不守法，甚至接受其他人的賄賂，為行賄者的不法行為開綠燈。

3.執法者執法不力

執法不力是我國實現法治國家的一個重要障礙。執法者明知一些企業項目會對環境造成污染，但在審批程序上卻未能嚴格把關。

4.執法者自身守法觀念淡薄

在現實當中，部分執法者在行使執法權的時候未能清醒地認識到自己也是守法主體，而是將自身排除在守法主體之外，這種情況是與我國法律相違背的，應當避免。

(四)環境守法現狀的成因

導致我國目前守法現狀的原因主要有以下幾個方面:

1.環境法制定不夠完善

我國環境法起步比較晚，該法律雖然在制定中參考了西方國家的法律條款，但在某些方面仍存在著不足。如對于違反環境法主要以罰款為主，這就導致了守法成本較高、違法成本較低的情況;對于罰款的具體金額沒有明確規定，使得部分企業大鉆法律的漏洞等。

2.守法主體對環境法的認識不夠

隨著我國法治的不斷推進，多數公民對多項起步較早的法律，如民法、刑法等有了充分認識和了解，并且能夠很好地遵守。然而，對于諸如環境法等法律，受起步較晚、宣傳力度不足等因素的影響，部分公民熟悉程度很低。

3.守法主體意識淡薄

守法意識對我國環境治理和法制化進程有著重要的影響。目前，我國部分公民，尤其是環境執法人員的主體意識較為淡薄，不能知法守法，不能按照環境法的規定辦事，造成了不良影響。作為國家工作人員，不能起帶頭作用，也從根本上影響到大眾對法律的信心。

三 完善環境守法機制對策分析

我國環境法治建設需要進一步得到完善，同時應注意的是，守法機制也應該得到進一步健全［5］。

(一)提高公眾的環境意識水平

大眾環境意識水平的高低對環境法的完善發展起到至關重要的作用，我們需要進一步做以下幾方面的工作，提高公眾的環境意識水平。

1.加強公民的環境教育

通過電視、廣播等媒體，進一步加大環境保護宣傳力度，同時充分發揮學校教育作用，使環境保護從學生抓起。

2.樹立正確的消費觀

提倡公眾在日常的生活中采取綠色消費方式，并逐歩培養理性消費觀，以此來增強人們的環境保護意識。

3.擴大公眾的環境保護參與實踐

通過制定民間環保組織制度、組織綠色環保活動、宣傳環境污染危害等方式，組織公眾參與到環境保護的實踐中來，使他們認識到環境污染所造成的嚴重危害，以及如何從日常小事做起，實現環境保護。另外，政府應當鼓勵環境保護民間組織的成立，使得那些起步晚、規模小的環保組織得到快速發展［6］。

(二)執法方案的有效制定

1.加強管理對象的教育和幫助

通過報刊、電視等發布環境執法活動和環境違法處罰措施等，使公眾能清晰地認識到什么樣的行為是環境法所允許的，什么樣的行為是環境法所禁止的，進而可以使他們調整自己的生活消費習慣，同時也給那些存有違法心理的人以震懾，打消他們的違法念頭，并為企業提供環保技術幫助，使企業在自身技術方面得到不斷提高。

2.向管理對象宣傳守法的成功案例

不斷向管理對象推出環境守法成功案例，給出守法執法整個細節，使管理對象對整個案例有全方位的認識，從而使其對環境保護的認識水平提上一個臺階，提高他們參與到環境保護實踐中來的積極性。

3.制定更多的經濟刺激方案

執法者可以在經濟方面制定出更多的政策法規，使企業在守法的同時可以得到相應的實惠，并且有助于企業更好的發展，這樣就會刺激管理對象嚴格守法。

4.提高管理對象自身的環境管理能力

需要不斷提高管理對象自身的環境管理能力，尤其是針對企業管理者，這方面能力提高了，才能正確處理可能或已經存在的企業環境污染問題，進一步彌補企業自身存在的缺陷。同時，應當加強執法者的環境審計工作。這可以對企業內部影響環境守法因素做出正確評估，進一步提升企業自身應變能力。

(三)完善相關的立法

環境法體系是否科學完善關系到我國實現環境法治的根本，所以該法律條文應當得到進一步完善。環境違法行為所需承擔的責任主要有環境刑事責任、環境行政責任和環境民事責任這三個方面，我們應當從這三個方面出發制定較為完善的環境法體系。

1.完善環境刑事責任方面的立法

這項立法是環境違法事件最為嚴厲的責任承擔方式。隨著社會的發展，環境法律中增加了較多新的罪名，并且以后將會有更多領域的環境違法被列入刑罰，這從根本上填補了環境刑事責任空白這一現狀。目前，針對環境守法主體的犯罪行為所需承擔的責任，經常以罰款替代了刑事責任。應當進一步明確環境犯罪的構成要件，對那些嚴重違法環境法的行為進行刑事處罰才能體現出法律的威懾力。

目前，我國現有的環境犯罪刑事責任的承擔不能僅針對那些已經對環境造成嚴重傷害的行為，還應該涵蓋那些沒有造成有形的、可計算的犯罪結果的行為。另外，環境刑事責任的量刑較輕，并且罰金較少，應當對此進一步加強，從而提高環境違法行為成本。

2.完善環境民事責任方面的立法

該項立法主要是指污染環境者在民事方面所需承擔的責任。目前我國該方面所作的規定還存在或多或少的不足。在賠償污染所造成的損失之外，還應當加強環境修復等方面的責任規定。

3.完善環境行政責任方面的立法

環境行政責任是由環境執法部門對違法主體進行行政處罰來實現的。目前，我國在這方面還存在諸多不足。如財產罰作為行政責任承擔的主要方式過于單一，適用范圍較小，由此應當增加行政處罰的形式，這樣才能對環境起到更好的保護作用。對那些承擔環境行政責任的主體，除了對單位進行處罰之外，還應當對決策個人進行適當的處罰，這樣使單位和自然人同時承擔環境違法所帶來的行政責任，促進以后單位決策的合理性。

目前，我國在行政處罰方面的力度較低，在單位和個人考慮違法和守法成本時對比懸殊，很多時候，對于資金雄厚、法律意識淡薄的人可能會選擇違法來進一步增加利益。所以應當適當加大違法處罰力度。另外，我國在企業持續性排污問題方面規定不明顯，這就導致執法者在對違法行為進行認定時存在困難，使得部分企業鉆了這一空子。可以增加持續性排污企業的刑事責任，使得企業不敢以身試法。

［1］丁敏.“環境違法成本低”問題之應對［J］.法學評論，2009，(4).

［2］田華.從我國的環境問題看環境法治建設［J］.環境，2006，(S1).

［3］蔡守秋.關于加強環境法治建設的總體構想［J］.東方法學，2008，(3).

［4］周瑞玲.關于加強我國生態環境法治建設的思考［J］.林業經濟，2007，(10).

［5］王燦發.環境違法成本低之原因和改變途徑探究［J］.環境保護，2005，(9).

［6］李鈺.關于政府機關在環境保護守法中主體角色的探究［J］.內蒙古農業大學學報，2010，(4).