日本《交通政策基本法》及其對中國的啟示

張改平，羅江可，榮朝和

(北京交通大學 經濟管理學院，北京 100044)

2013年11月，日本通過了《交通政策基本法》，明確了未來一定時期內日本交通政策的基本理念，規定了國家和地方政府及其他相關主體在政策實施過程中的責任與義務，并針對交通政策制定了相關措施。該法對日本未來的交通政策管理將產生重要影響，對中國完善綜合交通管理體制、制定統領交通運輸行業的相關法律也具有重要啟示。

一、立法目的與交通政策基本理念

日本《交通政策基本法》宣稱立法目的是，在交通相關政策事務中確立基本理念及實施路徑，明確國家和地方政府的責任與義務，并與原有《交通安全對策基本法》等相對應，綜合性、計劃性地進行推進，以保障國民生活安定，促進經濟健康發展。

《交通政策基本法》所闡述的交通政策基本理念包括：交通是確保國民具有獨立的日常生活及社會生活，實現區域間交流、國際交流和物資順暢流通，促進國民生活安定與提高以及國民經濟健康發展不可缺少的重要部分；必須針對人口減少、生育率降低和老齡化等問題采用相應對策，保障和提高交通滿足國民生活基本需求、強化國際競爭力以及區域經濟振興所需要的機能；特別要盡可能避免大規模災害過程中交通機能的癱瘓或低效，并迅速恢復所要求的順暢交通；必須減少交通對環境的負面影響，維護和保障國民能夠擁有健全的環境；必須推進各種交通方式的適當分工及有效協作，要以各種交通設施及運輸服務的競爭及國民自由選擇為基礎，針對各自的特點分擔責任，實現有機、高效的協作；要促進國家和地方政府、運輸業者、交通設施管理者、國民以及其他相關者在實現有關政策中的相互協作與聯動。

二、各相關主體的責任與義務

日本《交通政策基本法》針對前述交通政策基本理念，規定了國家、地方政府、交通企業和普通國民的相關責任與義務。其中國家負有制定綜合交通政策措施和推進實施的責任與義務；在實施交通政策過程中，政府必須構建必要的法規與財政措施；國家通過提供信息等活動促進國民對基本理念的理解并取得國民的合作，特別是要從國民的立場出發，尊重國民的意見，并制定反映國民意見的相關政策和措施；政府必須每年向國會提交關于交通發展動向的書面報告，其中要明確推進交通政策措施的內容。

地方政府必須在交通方面與國家分擔相應的責任，并負有制定與本地區自然經濟社會條件相適應的政策措施并實施的責任義務，以振興區域經濟；地方政府也要通過信息和其他活動促進國民對基本理念的理解，并取得國民的合作。

交通相關企業和交通設施管理者在基本理念的實現過程中也負有重要責任，在努力實施自身業務的同時，必須對國家以及地方政府所實施的交通政策措施給予協作。交通相關企業還必須提供與此類業務相關的信息。

國民則要深刻理解前述基本理念并為之實現做出自己的最大努力，應對國家以及地方政府所實施的交通相關政策措施給予協作，對基本理念的實現發揮積極作用。該法還要求國家、地方政府、交通相關企業、交通設施管理者和國民各方主體必須為實現基本理念而努力強化相互間的協作與合作。

三、相關的政策措施

第一，突出強調保障國民日常生活必不可缺的交通手段。日本《交通政策基本法》要求在保障國民日常生活及社會生活的運輸過程中，盡可能實現人們必不可少的通勤、通學、就醫以及其他人與貨物的順暢交通；要考慮到與各離島相關的交通以及自然、經濟、社會條件限制的影響，采取必要的政策措施確保交通條件落實。

第二，突出強調對老人、殘疾人及孕婦等群體順暢交通的措施。日本《交通政策基本法》要求對老人、殘疾人、孕婦及攜帶哺乳嬰兒的家長等群體在日常生活及社會生活中實現順暢的交通；必須推進汽車、鐵路車輛與設施、船舶和航空設備設施、道路及停車場相關結構及設備所必須的改善。

第三，強調提高交通的便利性、便捷性和效率。為滿足國民在日常生活及社會生活中所必須的基本交通需求，日本《交通政策基本法》要求保障準時性(按設定的時刻表運行和發到)、提高速達性(逐步縮短到達目的地的時間)、保障舒適性、換乘順暢性以及各交通節點機能集約化(交通設施及周邊的設施中大量乘客進出與換乘的便利性)、運送合理化。

第四，強調大規模災害發生時避免交通機能下降并迅速恢復。為了確保發生災害時由于避難而產生的要求，日本《交通政策基本法》要求確保交通設施抗震安全性的提高和具備能夠相互替代的交通手段，注重交通機能迅速恢復所需要的相關方合作。

第五，減少與交通相關的環境污染與破壞。為減少交通的溫室氣體排放，減少大氣、海洋污染及噪音等環境壓力，日本《交通政策基本法》要求必須抑制溫室氣體及其他造成環境破壞的排放物，鼓勵貨運由公路轉向鐵路和水運，增進公共交通設施利用的便利性，減少船舶和飛機的排放與噪音。

第六，強調綜合交通體系的完善。日本《交通政策基本法》要求促進步行、自行車、汽車、鐵路、船舶、航空等各種方式的交通各自承擔相應功能，形成綜合有效的交通網絡，促進并強化各種交通方式之間的協作與互聯互通，特別是公共交通之間的協作。

第七，運輸企業及其他交通相關企業的健康發展。《交通政策基本法》要求，為確保運輸企業及其他交通相關企業的交通機能，必須促進其健康發展、強化事業基礎并注重人才培養。

第八，強化國際競爭力的政策措施。為實現交通運輸業及旅游業國際競爭力的提高，要求形成國際海上運送網、國際航空網以及相關樞紐、港灣及空港的整備完善，強化這些運輸網與國內交通網的連接機能。

第九，提高區域活力所必須的政策措施。為提高區域活力及區域經濟的活性化，日本《交通政策基本法》要求促進區域內的企業以及區域間的交流與物資流通，構建必須的國內交通網及運輸樞紐。

第十，從實現旅游支柱產業的角度應推進的政策措施。為實現旅游產業在經濟發展中的重要作用，《交通政策基本法》要求必須提供使觀光客能夠便捷往來的必要交通手段，在各種設備設施上采用外國語或其他方法向外國旅客提供信息服務。

第十一，交通調查及相關技術開發與普及。《交通政策基本法》要求促進交通流調查研究和其他推進交通相關政策措施所必要的調查研究。重視交通技術和信息通信技術的重要作用，強化國家與實驗研究機構、大學和民間的協作，促進與基本理念實現相關的交通新技術、新手段的應用。

第十二，確保國際間的協作與合作。國際協作與國際化對交通發展十分重要，要重視日本技術和知識在國外的推廣，保障國際標準化的相關協作，促進技術交流和與發展中國家的技術合作[1]。

四、交通政策與相關規劃的關系及眾參兩院的附帶決議

為了推進與交通相關的綜合政策措施的實施，《交通政策基本法》規定政府必須制定與交通相關政策配套的基本規劃。交通政策基本規劃應包括確定交通政策措施的基本方針、交通政策措施的目標、關于交通的政府綜合規劃措施以及有計劃推進交通相關政策措施所必須的其他事項。《交通政策基本法》規定交通政策基本規劃必須與國土綜合利用、治理及保護的國家規劃以及環境保護基本規劃相協調。該法規定由內閣總理大臣、經濟產業大臣和國土交通大臣負責制定和變更交通政策基本規劃的方案，同時規定了規劃的制定、修訂和及時向國會報告、向社會公布的程序[1]。

由于《交通政策基本法》的重要性、牽動各方利益過多、若干條款未能列入或準確表述以及對該法的實施效果抱以很高期望，日本眾議院和參議院在通過該法的同時，又都分別增加了相關的附帶決議。兩個附帶決議都要求政府在實施該法時，要留意并盡可能不要遺漏一些重要交通政策問題，其中有些在該法中沒有明確或著重提及。

依據《交通政策基本法》的交通政策基本規劃要與依據《社會資本整備重點規劃法》的社會資本整備重點規劃配套，共同為落實具有中長期視野的新國土形成規劃發揮作用；交通中的安全保障是優先于其他事項的最重要的基本事項，必須與原有《交通安全對策基本法》及其他交通安全法律及政策相協調，確保交通的充分安全；在特殊群體無障礙交通政策的推進中，即使不能形成全國統一的標準，也要盡可能努力適應各地區具體情況，從特殊群體使用者的角度出發給予改善；自行車對國民非常便捷，也是地球環境友好型的交通手段，這次獲得與其他交通方式相并列的明確地位，相關各省廳要相互協作，構建方便利用自行車的環境并減少與自行車相關的事故；在推行該法所規定的交通政策時，要對原有的交通政策、法規進行修改，相關收費、補貼等行政管理手段也要進行相應的變更。

五、立法背景與立法過程

日本《交通政策基本法》在法律層級上屬于僅次于憲法的基本法律。據筆者不完全統計，在日本被冠以“基本法”字樣的法律至少有40個，包括《農業基本法》、《土地基本法》、《海洋基本法》、《教育基本法》、《環境保護基本法》、《災害對策基本法》、《食品安全基本法》、《中小企業基本法》、《特殊法人改革基本法》等。某一領域基本法的地位既包括其在國家立法體系中與其他基本法律，如民法、刑法和其他基本法的關系，也包括該法與相關領域其他法律包括各單行法之間的關系，基本法是單行法的上位法。在中國，基本法與單行法的劃分標準是立法機關的立法權限，由全國人民代表大會制定和修改的刑事、民事、國家機構和其他方面的法律為基本法，而全國人大常委會制定的法律則為普通單行法。日本制定《交通政策基本法》體現了該國交通政策重要性的提升，目前日本在交通領域只有兩部基本法，除《交通政策基本法》外，還有1970年制定的《交通安全對策基本法》[2]。

自20世紀80年代開始，日本開始出現人口老齡化、低生育率、公共交通衰退的現象。當時的日本社會黨聯合交通運輸相關的勞動工會以及殘疾人組織等，主張學習法國通過交通基本法確立公民的“交通權(或移動權)”，于1987年提出了制定交通基本法的申請，并多次將“確立以國民為主體的交通政策”作為該黨和改組后社會民主黨的重要參選政策，其間伴隨著社會黨1993～1994年的短暫參政。2002年社會民主黨和民主黨共同向國會正式提交了交通基本法法案，后來又加入了貨運鐵路和區域交通規劃等補充內容。隨著2009～2012年民主黨執掌政權，交通基本法法案又經過交通基本法研討會和交通政策審議會等研究，作為政府法案提交國會，并根據2011年大海嘯的形勢增加了災害應急交通等內容。但相關立法活動由于日本主要政黨自民黨的意見分歧而多次受挫[3]。

自民黨近年重新執政后，態度轉為支持這項立法，但對原來民主黨政府的交通基本法法案進行了修改。自民黨在法案中增加了自己的主張，如強化交通安全保障、大規模災害的應變、日本交通技術的輸出及海外發展、交通運輸企業的發展和政策調查研究等內容，卻淡化了社會民主黨和民主黨強調的公民交通權理念[4]。2011年3月8日，民主黨提交了交通基本法法案，但是由于3月11日日本發生了大地震及海嘯，使得所提交的交通基本法案被擱置，為避免其成為廢案，將其改為《交通政策基本法》提交國會，因此最終通過的是《交通政策基本法》而不是《交通基本法》，原法案中對交通權及其“國民健康及最低限度的文化生活運營所必須的移動，及國民日常生活與社會生活運營中所必要的移動、物資的快捷流通和其他國民對于交通的基本需要”的定義性表述也未能正式出現。經過20多年的研究與推進，在先后多次向國會提交法案并經3次廢案和一次擱置之后，日本朝野終于達成對于交通政策基本法的重要共識[5]。

據分析，日本各方在交通權立法上的主要分歧，一是若要通過交通基本法強調交通權就必須有相應的財政支持，如法國征收交通稅對交通權的實現提供資金保障，而日本尚沒有相應的稅種而且征稅難度很大；二是法國交通基本法通過后，進一步增加了地方政府的權力，而日本當下似乎并沒有做好這方面應有的準備[6]。總之，有反對聲音認為，日本社會目前還未能達到滿足日本國民交通權的水平，因此在法案隱去交通權后才使其在各黨派達成基本共識。《交通政策基本法》的通過給予了內閣與國土交通省擴大財政預算、完善交通政策的責權。而原來提出議案的社會民主黨和民主黨雖未實現通過交通基本法取得“有關交通方面的憲法性突破”，但還是認可在《交通政策基本法》的制定中向前邁出了重要步伐，今后可依據該法進一步修訂相關交通運輸的法令與政策措施[7]。

六、結語

日本《交通政策基本法》的內容涵蓋了交通政策基本理念、相關主體的責任與義務、交通政策基本規劃的制定、中央與地方交通政策的制定等方面，制定該法歷經了20多年的漫長過程，立法過程對每條條款的制定進行相應的數據整理及測算，一定程度上體現了制定法律的嚴謹性和科學性，值得中國相關部門借鑒。

近年來，中國也針對交通運輸各個行業進行了相關立法，如1991年實施的《中華人民共和國鐵路法》，1996年實施的《中華人民共和國民用航空法》，1997年實施的《中華人民共和國公路法》，2004年實施的《中華人民共和國港口法》等，雖然對這些法律已在逐漸修訂完善，但始終處于各自為政的狀態。尤其是2013年國務院大部制改革以來，迫切需要綜合交通運輸領域的相關立法，才能為綜合交通運輸體系的構建提供切實保障。

交通權是指每個公民能夠普遍地利用便捷安全的公路、鐵路、航空、水運等交通手段及交通設施、享受交通服務的移動權利。交通權作為公民基本權利的理念首先由法國提出，雖然目前各國交通立法對交通權的定義、表述及保障措施的方式有所差異，但都在相應條款中體現了交通權的相關理念，日本更是在1985年就成立了交通權協會對交通權進行研究，可見該國對交通權的重視。隨著中國社會經濟發展及全球化、城市化、運輸化的進程，公民基本出行的權利也將逐漸被提出和重視，因此相關基本權利應該盡早為相關立法活動所關注。

公益性運輸是指滿足公眾利益、不以營利為目的的運輸服務，其內涵是滿足所有公民日常生活、社會生活的出行。公益性運輸的貫徹原則在日本《交通政策基本法》中已得到相應體現，該法明確要求國家應當制定具體的交通政策，實現相應交通活動的功能，即政府是公益性運輸的責任主體，要求采取必要的政策和措施，確保國民日常生活及社會生活中必不可缺少的通勤、通學、就醫、各類弱勢群體和災害條件下的基本交通手段得到實施。

日本與中國同為大陸法系，盡管兩國國情不同，人均收入水平也有差異，不能完全照搬他們的法律體系，但其《交通政策基本法》的立法目的、立法理念及法理體系的嚴謹性仍值得我們學習與借鑒。特別是在交通立法中重視在各行業立法之上的上位法，對完善中國綜合交通運輸體系的構建具有十分緊迫和重要意義。

(感謝厲國權教授和應江黔教授在此文寫作和修改過程中提供的幫助)

[1] 佚名.交通政策基本法の経緯[EB/OL].(2013-12-01)[2014-08-19].http://www.mlit.go.jp/index.html.

[2] 佚名.交通政策基本法の位置づけ[EB/OL].(2013-12-01)[2014-08-19].http://www.mlit.go.jp/index.html.

[3] 佚名.交通政策基本法[EB/OL].(2013-12-04)[2014-08-19].http://www.mlit.go.jp/index.html.

[4] 佚名.交通基本法の制定と関連施策の充実に向けた基本的な考え方(草案)：人々が交わり、心の通う社會をめざして[EB/OL].(2010-06-01)[2014-08-19].http://www.mlit.go.jp/index.html.

[5] 國土交通委員會(衆議院及參議院中所設置的常任委員會).“交通政策基本法”の參考人としての質疑への答弁記録[EB/OL].(2013-11-12)[2014-08-19].http://www.shugiintv.go.jp/jp/index.php?ex=VL&deli_id=43195&media_type=.

[6] 板谷和也.英仏の公共交通政政策に関する比較研究[J].運輸と経済,2013,73(7):84-91.

[7] 又市征治.社民黨交通政策基本法案の成立に當たって(談話)[EB/OL].(2013-11-27)[2014-08-19].http://www5.sdp.or.jp/comment/2013/11/27/.