城鄉統籌下集體建設用地流轉路徑研究

□文/馬敏達 王婷婷 周 滔

（重慶大學建設管理與房地產學院 重慶）

一、研究背景

隨著我國城市化進程的不斷加快，農村集體建設用地使用權的流轉變得日趨活躍。國家法律政策對集體建設用地使用權流轉實行的嚴格限制也慢慢地有所松動，就目前的集體建設用地情況而言，存在以下幾個問題：

1、建設用地矛盾不斷被激化。在2006年到2011年間，新增的建設用地從40.6 萬公頃增加到了61.2 萬公頃（如圖1所示），建設用地需求不斷增大。國有建設用地供應緊張，在2003年的統計表明，浙江省已經使用的建設用地已達到城市規劃用地的90%，山東省也達到80%，部分地區在5年時間內就把10年的建設用地指標用完。而農村的集體建設用地放荒、閑置現象嚴重。這一矛盾在城市的迅速擴張以及工業的持續發展背景下，使得集體建設用地逐漸成為關注的焦點，也逐漸凸顯了集體建設用地的使用價值和資產價值。（圖1）

圖1 2006～2011年新增集體建設用地情況

2、農民的土地權益難以得到保障。目前，我國失地農民達到3，500 萬人，農民在土地流轉后，喪失土地的生產權利，同時在集體建設用地流轉過程中，土地收益分配失衡，農民的財產性收入難以得到保障。據數據統計，2011年全國農民的財產性收入在其他各項收入中所占比例是最低的，僅占3.3%，同時增長率也是最低的。

3、農村土地違規現象嚴重。據國土部通報數據，2011年，全國發現違法用地行為7.0 萬件，涉及土地面積75.1 萬畝，同比上升5.8%。土地尋租、未經允許改變土地使用性質、私下流轉集體建設用地現象日趨嚴重。而按照我國現行的法律規定，任何單位或個人都必須通過申請來獲取國有建設用地。這一規定也決定了農村集體建設用地使用權若要進入市場使用，唯一的途徑就是經過政府征收使其性質變為國有后，再次出讓該土地的使用權。而私下流轉后的集體建設用地經常用來開發建設及交易，違背了國家的政策，也難以保證政府的土地財政收入。

本文通過探索集體建設用地流轉路徑，來緩解建設用地的供需矛盾、提高農民的財產性收入、規避土地違規現象，為全國范圍內的集體建設用地流轉提供經驗與建議。

二、集體建設用地流轉模式分析

下文介紹現階段的集體建設用地流轉模式，基于集體建設用地參與方政府、農民、企業的利益視角分析其利益得失，并對每種集體建設用地流轉模式是否能夠滿足各參與主體的利益進行評價。

1、出讓。農村集體建設用地使用權出讓，是指農民集體建設用地所有者或集體建設用地使用者將剩余年限的集體建設用地使用權轉讓給其他土地使用者，由受讓的土地使用者向農民集體建設用地所有者或使用者支付補償款的行為，這種方式類似于國有土地使用權的出讓。

對于出讓模式來說，在現實情況下參與方不僅僅涉及到集體建設用地的出讓人與受讓人，同時還有政府的加入，使得該模式更加規范、合理。（圖2）

圖2 出讓模式圖示

下面對出讓模式中的利益主體進行利益得失分析，并對各參與主體沒有達成其利益目標方給予評價。（表1）

表1

2、出租。出租，就是指集體建設用地所有者或使用者作為土地的出租方，將土地使用權以一定年限讓渡給承租人使用，并從承包人處獲取土地租金補償，土地承租人取得農村集體建設用地使用權的行為。

現階段出租集體建設用地在某些地方需要村集體作為引導者，即出租主體，在農民與企業之間進行銜接，就集體建設用地進行出租，具體用圖3表示。（圖3）

圖3 出租模式圖示

下面對出租模式中的利益主體進行利益得失分析，并對各參與主體沒有達成其利益目標方給予評價。（表2）

表2

3、抵押。農村集體建設用地抵押是以農村集體建設用地使用權人為抵押人，抵押人擁有其集體建設用地使用權，以不占有集體建設用地而向作為抵押權人的債權人提供擔保的行為。在履行債務期限已到，而債務人未履行時，抵押權人可就抵押物（集體建設用地使用權）拍賣或折價，拍賣或折價所得來實現抵押權。

目前，在廣東等東南沿海區域的部分企業開發農村集體建設用地時，出現資金緊張這一難題，因而企業選擇抵押部分集體建設用地使用權給銀行，而獲取相應的抵押貸款，這類模式具體如圖4所示。（圖4）

格魯克賦予了序曲新的意義，極大地加強了序曲在歌劇中的地位。他認為歌劇的序曲應該是能夠讓聽眾了解接下來內容的引子。這與改革之前序曲與正文之前毫無聯系或者多部歌劇共用同一序曲的現象相比強化了歌劇戲劇性的統一。

圖4 抵押模式圖示

下面對抵押模式中的利益主體進行利益得失分析，并對各參與主體沒有達成其利益目標方給予評價。（表3）

表3

4、入股。農村集體建設用地入股是指農村集體建設用地所有者或使用者以集體建設用地使用權入股，或作為投入、合作的條件與其他經濟組織，集體獲得分紅收益的行為。

目前，部分地區在對集體建設用地入股這一流轉模式過程中，選擇合作社或村集體作為流轉主體，作為農民代表與企業簽訂入股協議，進行集體建設用地流轉，具體如圖5所示。（圖5）

圖5 入股模式圖示

下面對入股模式中的利益主體進行利益得失分析，并對各參與主體沒有達成其利益目標方給予評價。（表4）

表4

通過本章對各類集體建設用地流轉模式下政府、村民、企業三方的利益格局進行分析，我們可以知道，任何一種流轉模式都有其局限性，不能在一定程度上滿足流轉參與方的各自利益，難以使三方利益達到均衡，同時也無法單獨在全國對集體建設用地進行大規模地流轉。

而我們的目標是探索適合全國推廣的集體建設用地流轉路徑，讓流轉過程中政府、村民、企業三方達到各自利益目標，接下來我們在各流轉模式下參與主體的利益格局明確的基礎上，對統籌城鄉背景下的成都溫江進行集體建設用地流轉實例探索，以期為全國范圍內對集體建設用地大規模流轉提供一些實踐經驗與建議。

三、成都“溫江模式”

1、政策背景。成都于2007年6月通過國務院批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，2007年7月成都市出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》，規定農村集體建設用地可以在市場上公開進行交易、出讓，2008年成都市又陸續出臺了《成都市集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》、《成都市集體土地上房屋交易登記管理暫行辦法》、《關于開展農村集體建設用地基準地價評估工作的實施意見（試行）》等來規范農村集體建設用地流轉工作，接著又成立全國首家農村產權流轉擔保股份有限公司與農村產權交易所這兩個配套性機構、平臺來推動農村集體建設用地的流轉工作。同時，還開始農村產權制度改革試點工作，針對農村土地承包的經營權、集體建設用地使用權、房屋所有權以及林權，進行登記、頒證確權，讓農民享有應有的物權。

具體來說，溫江區在成都市集體建設用地流轉政策的基礎上，提出集體建設用地流轉的三步驟：

第二步，通過成立農村產權交易所和農村產權流轉擔保公司，實現農村集體建設用地產權流轉，促進土地規模化經營。2008年5月，成都市農村產權流轉服務中心在溫江試運行，為耕地、林地、農房等產權交易提供了評估、抵押、擔保、保險、法律咨詢等服務。

第三步，根據村民要求及村集體具體情況，選擇不同的土地流轉模式。溫江主要有三種不同的土地經營和流轉方式：

第一種方式是土地換社保，依據成都市“大統籌、大集中”的情況，對農民自愿放棄宅基地的使用權和耕地的承包經營權后的宅基地和耕地進行統一整治，放棄宅基地、土地承包經營權的農民，由當地政府部門進行審核后獲得一定補償，入住由政府出資建設的集中居住點，農民的戶口則變成居民，進入政府建立的失地農民社保系統。

第二種方式是租賃，這類方式適合于農業產業化項目的進入，通過規模化經營來推進集體建設用地集中流轉。農民手中的集體建設用地先交給村集體經濟組織，然后村集體經濟組織與引進的農業公司簽訂土地流轉協議，村集體經濟組織每年收取相應租金，最后分給農民。農民還可通過在農業園區或城里工作取得工資收入。

第三種方式是土地股份合作模式。農民以集體建設用地作為股份，農業項目公司出資，共同成立一個項目股份合作公司，進行集體經營。其股東和管理人員由農民選出代表參與公司的管理運作。村民每年可獲取該公司的股份收益，同時還能在項目公司或者城里務工獲得工資收入。

下面用圖表來展示溫江區的集體建設用地流轉機制。（圖6）

2、溫江模式運作成果分析。下面通過溫江區與成都市的各項統計數據來分析政府、農民（村集體）以及轉入方（企業）在集體建設用地流轉后的效果。（表5、表6）

政府方在集體建設用地流轉過程中，關注重點在于發展農村經濟、獲取土地收益、增加財政收入等，所以選取了成都市生產總值、城市化率、地方財政收入、城鄉居民收入比來考察溫江模式下政府方的成效。農民的關注重點則在于取得非農收入，所以選取了農民人均純收入、農村土地流轉面積、新增農民專業合作組織來考察農民的意愿與成效；企業的關注重點在于獲取經營收益，所以選取了土地供應量、土地成交量來考察企業對于選擇流轉集體建設用地的意愿。

根據統計的數據來看，政府方面，其區域生產總值、城市化率、城鄉收入差距三大指標都得到了提升與改善，溫江區的生產總值在2006年至2010年間增長118%，相比成都市的數據為102%；2006年溫江區城市化率只有46.6%，比成都市少14.9%，但是在短短四年內，溫江區的城市化水平就超出了成都市的城市化水平；2002年成都市的城鄉居民收入差距為2.66∶1，2011年成都城鄉居民收入差距進一步縮小到2.42∶1，2011年全國城鄉居民收入比為3.13∶1，成都市成為全國僅有的城鄉居民收入差距縮小的兩個城市之一，溫江區在城鄉居民收入差距這一指標上表現更好，2011年城鄉收入比達到了2.08∶1。從溫江模式可以看出，政府方面通過出臺相關文件及政策，鼓勵多種集體建設用地流轉方式，能快速增加城市生產值，提高城市化率，縮小城鄉差距，使農村經濟得到快速發展，實現政府利益目標。

圖6 溫江模式圖示

對于農民來說，在2006年至2010年成都市的農民人均純收入增長了67.3%，而溫江區在此期間的農民人均純收入增長了84.5%；農村土地流轉面積和新增農民專業合作組織的數據表明：在2006年至2011年間，越來越多溫江區的農民選擇“溫江模式”來流轉土地。農民在面對各類流轉模式的抉擇下，根據自身情況（進城居住、農村集中居住等），選擇合適的集體建設用地流轉方式。集體建設用地流轉的收益能讓農民的利益最大化，也能使農村基礎設施得到完善、經濟得到發展。因此，對于農民來說，選擇出讓、出租、入股等來流轉集體建設用地，有利于維護農民自身的土地權益。

對于企業而言，選擇哪種方式流轉集體建設用地主要從企業自身獲利情況來考慮，從數據可以看出，溫江區2006年、2007年土地放量過大，市場供過于求，2008年遭遇市場波動以及2009年、2010年政策的打壓，就造成2008年、2009年、2010年土地供應縮量明顯。從溫江區土地供應整體來看，城區城市建設、經濟發展速度飛快，國有建設用地供應量已經不能滿足溫江區對建設用地的需求，并且供不應求的局面促使國有建設用地出讓價格逐漸高漲。政府選擇鼓勵流轉集體建設用地，使得土地流轉面積逐年上升，流轉土地價格比國有建設用地價格相對便宜。因而以上原因促使企業選擇集體建設用地進行開發。但是，企業選擇哪種流轉方式的集體建設用地是比較被動的，從新增農民專業合作組織、土地成交量的數據可以看出，在秉承企業利益最大化的原則下，越來越多的企業參與到集體建設用地流轉過程中。

通過以上分析，在我國土地制度改革實行多年以來，“溫江模式”的實踐成功，有效證明了通過多種集體建設用地流轉模式并重，有針對性地對不同現狀的農民實行不同的流轉模式，有利于保障各參與主體的利益。

四、經驗與建議

通過上述分析，發現各種集體建設用地流轉模式都有其優劣勢，單種模式的發展在實踐運用中都不能完全滿足各流轉參與方的需求，而成都溫江采取多模式共存推進集體建設用地流轉，取得了比較好的成效，其具體值得借鑒之處有：

第一，對土地確權，這是對集體建設用地流轉的第一步。通過確權，促進土地的資本化，賦予了農民的土地財產權及其合法流轉的權利，并通過成立農村產權流轉擔保公司、完善土地產權流轉的各項配套措施。

第二，成立土地產權交易平臺，這一措施是建立在土地確權基礎之上的，該平臺使集體建設用地使用權交易合法化。

第三，耕保補貼換社保，形成了保護耕地和保障糧食安全的新模式，擴大了社會保障特別是養老保險覆蓋面積，縮減了城鄉在社保方面的差別。

但由于該模式是作為試驗出現在試點區域，處于摸索階段，沒有可參考的先例，對于推進集體建設用地流轉還存在一些局限性，具體表現在：遠離城市的區域難以施行、農民集中居住所耗費的成本較高且集中居住存在潛在的風險、相關配套政策還不夠完善。為了讓全國其他區域進行大規模的集體建設用地流轉，在“溫江模式”的基礎上，可以從以下幾方面入手：（1）提高農村土地市場化，加強信息服務及中介機構的建設；（2）避免政策空白，規范集體建設用地流轉的原則、操作范圍、收益分配管理；（3）控制基層政府權利的使用，遵循農民自愿原則進行集體建設用地流轉工作；（4）強化村集體的所有權地位，賦予農村集體建設用地與城鎮國有建設用地平等的地位，同時強調國家對土地規劃的監督管理作用。

表5 溫江區統計數據

表6 成都市統計數據

［1］何立勝，黃燦，何云飛.土地流轉與社會保障制度的協同改革——基于嘉興、蘇州與成都等地改革實踐的分析［J］.農村經濟，2011.1.

［2］何忠洲.成都試點“土地換身份”［N］.中國新聞周刊，2007.9.10.

［3］李斌，王雨佳.新一輪農村土地改革啟動［N］.新財經，2008.11.

［4］杜瓊，張輝.當前農村產權制度改革面臨的問題探析——以成都市產權制度改革為例［J］.理論導刊，2009.12.