煤炭設計招標亂象

沈小波

是自由競價還是無序壓價？煤炭設計招標舊有堡壘正在瓦解，洗牌已經開始，但監管依然缺位。

2013年底，三十九家煤炭設計院聚集到珠海開了一次閉門會議。煤炭繁榮期結束，上游設計訂單減少，煤炭設計院內部交流如何“轉型與發展”。會議當天上午是國家能源局煤炭司官員的例行講話，下午三家設計院介紹完經驗后，會議風向轉向了業內存在的問題，低價中標是其中的焦點。主持人在臺上情緒激動，譴責了低價中標對行業的危害。最后會議以參會代表依次承諾不壓價競爭結束。

事實上，這不是煤炭設計院第一次聚在一起反對低價中標。早在兩年前，六十多家煤炭設計院曾聯合簽署了《煤炭勘察設計行業制止不正當競爭公約》（下稱“公約”），公約由煤炭勘察設計委員會推動，旨在進行行業自律，但在接下來的兩年里，低價中標現象卻愈演愈烈。

煤炭行業長達十年的繁榮開啟于2003年，旺盛的投資刺激了上游設計市場的增長。而2000年煤炭勘察設計改制后，煤炭設計公司迅速增長，價格競爭以市場經濟的標簽如影隨形，在一段令人炫目的繁榮之后，煤炭市場陷入低谷，波及上游設計業，煤炭設計公司迫于生存壓力，價格競爭愈發嚴重。

2002年國家計委與建設部聯合規定的勘察設計收費標準，在現實中幾乎從未被執行過。在過去繁榮期，單個中標價的縮水，尚可由總量進行彌補。如今煤炭設計訂單銳減，低價中標已愈發成為設計院不能承受之重。

但自1998年煤炭部撤銷之后，煤炭行業管理力量大大削弱，煤炭設計招投標的監管，目前僅限于發改委重大項目稽查特派員辦公室（下稱“稽查辦公室”）和價格司，被動式執法的現實，無助于消除煤炭設計招投標惡性競爭市場行為。

被暫停的招標

華潤興縣項目招標被暫停，是近年來煤炭設計招標第一個被查處案例。案例背后，是煤市低迷，設計訂單縮減，煤炭設計業不愿再忍受低價競爭的現實。

“以后哪里有招標，我就把這個傳真過去?！眲⒁銚]舞著幾張紙，聲音陡然高了起來。劉毅是煤炭勘察設計委員會副理事長，他親手裝訂的紙張中，最重要的是來自稽查辦公室的回復函，薄薄的A4紙上寫道：經與山西省發改委、華潤煤業研究，暫停華潤興縣煤礦及選煤廠設計項目所有相關工作。

華潤興縣項目是中鋁華潤興縣循環經濟園區一部分，包括設計產能500萬噸煤礦，及同等規模洗煤廠。去年2月，華潤煤業委托中國電能成套設備公司公開招標。華宇工程、武漢設計院、西安設計院、太原設計院、合肥設計院、天地科技六家設計公司參與投標。2月28日開標，六家設計公司的報價分別為：3000萬、3650萬、3553萬、2460萬、2630萬、2080萬。

華宇工程副總經理陳建華回憶說，開標之后，華宇再沒有收到招標公司任何消息，“好幾個月后，我們才聽到消息，天地（天地科技）中了標。”

劉毅說，當時他知道了這個結果非常“氣憤”。早在2011年，他推動煤炭設計院簽署公約，公約中即要求按照國家規定辦法進行報價，合同價格不得低于規定基準價80%。

所謂國家規定，即指2002年國家計委和建設部聯合發布的《工程勘察設計收費管理規定》（下稱“規定”）：500萬元以上項目勘察設計實行政府指導價，具體收費可在基準價基礎上下浮動20%，勘察設計特別優質，收費最高可上浮25%。

公約簽署之后，劉毅一直在尋找實際案例來踐行公約標準。由于公約屬行業自律，不具強制性，劉毅甚至得不到設計院投標信息，直到去年華潤興縣項目招標，他聽到消息，在投標前召集六家設計院開會。

“會上他們都點頭承諾了，要按公約來，報價最低也不能低于3000萬?！眲⒁慊貞浾f，他沒想到到了實際投標還是互相壓價。此后劉毅設法收集六家投標的設計方案，邀請了兩位勘察設計大師獨立評標?！八麄儌z分開來評，互相不交流，結果是一致的?！眲⒁阏f，相對其它設計方案，天地科技的方案“最差?！?/p>

從去年五月份開始，劉毅開始向工信部、發改委、建設部等部門投訴這一事件。其主要指摘內容包括：招標過程不公開透明；中標價格與政府法定指導價不符。直到當年的11月，發改委來函，暫停了華潤項目所有相關工作。

天地科技2000年成立，與華宇工程同隸屬于中煤科工集團。天地科技開采設計研究院張學松承認當時沒有按照國家指導價來報價。他的考慮是，天地科技此前設計經驗集中在民營企業群體，多為百萬噸以下煤礦，希望藉此機會獲得500萬噸礦井設計經驗，“賺錢倒是其次?！?/p>

張學松說，他很“委屈”，因為前期已經做了許多工作，業主方面也都“認可”，現在這些工作都付之東流，“這種事后的審查對我們傷害很大，我們現在一分錢也沒拿到?！薄艾F在無論華潤也好，招標公司也好，都沒有聯系我們。”張學松說，他只能等待事情進一步發展。

低價中標法則

華潤興縣項目招標風波，目前僅在煤炭設計行業內部流傳。如果不是劉毅的介入和投訴，這只是一起常規以價格定結果的招標案例。事實上，在煤炭設計招標中，選擇最低報價方，華潤興縣項目并非孤例。中標結果低價導向背后，是價格起決定作用的招標規則。

業主單位選擇設計單位，需委托第三方招標代理公司，編制招標文件，公開招標。評標分商務標和技術標，商務標即報價，技術標指投標單位的技術方案、業績等。評標由招標公司抽選專家，成立評標委員會，根據評分細則評標。

技術標分值一般要大于商務標。以神華新疆澇壩灣煤礦（300萬噸/年）和國投哈密漢水泉二礦（800萬噸/年）招標文件為例。商務標與技術標比例分別為3：7和2：8。

華宇工程公司副總工程師趙尚海介紹說，商務標與技術標比值由招標公司確定，但一般都在這個區間?！吧虅諛朔种敌?，但起決定作用，技術標分差拉不開。”趙尚海說。據了解，專家在給不同設計方案打分時，按規定各方案小項評分分差不得超過30%。

具體到商務標評分，還各有不同。上述兩份招標文件商務標評分，均采用設定基準價的方式，即在各方報價中取一中間價設為基準，偏離基準價越遠，扣分越多?！斑@種評分方式算是比較不錯的?！币患颐禾吭O計公司市場部負責人介紹，在現實招投標中，更多的情況是價格越低，得分越高，“價格最低的得滿分?！?

多名煤炭設計院人士（非同一設計院）人士證實，在煤炭設計的招投標中，價格是“唯一因素”或“重要影響”。在張學松看來，決定中標有三個因素：關系、價格和技術，其中關系和價格是最重要的。另一煤炭設計院市場部人士稱，“關系起作用，那也是在價格到位的基礎上。”

現行的招標文件中，有意或無意的曲解了政府指導價。在華潤興縣項目招標文件中，僅提出由投標方參考政府指導價，自主決定投標價格。而在上述另兩份招標文件中，政府指導價成為了報價上限，文件要求投標方自主決定報價，“不得高于政府指導價的80%?！?/p>

多位煤炭設計院人士均承認，在實際的招投標中，政府指導價只是一紙空文，并無人執行?！罢Ｖ袠藘r能達到指導價50%就不錯了?！睆垖W松說，極端情況下中標價甚至僅為指導價一成。

張學松最近也受到低價攪局者困擾。據其介紹，天地科技開采設計院有一個長期合作客戶，天地科技為該客戶煤礦設計項目報價500萬，但有一家民營設計公司介入，報價僅50萬。“為了維護長期合作關系，我們正在考慮免費提供設計服務。”張學松說。

規則制定者

低價中標法則背后，是業主意志體現。利用手中的自主選擇權，業主可以影響招標公司，確立招標細則，進而按照自己意志來選擇設計公司。而供需關系的不平衡，又進一步鞏固了這一地位。

1999年，為規范招投標行為，全國人大通過了《中華人民共和國招投標法》（下稱“招投標法”），通過法律規定，業主必須經過第三方招標公司進行招標，招標公司編制招標文件，并從專家庫抽取專家組成評標委員會進行評標。

這種權力制衡的程序旨在保護招標的公平性。但招投標法同樣規定了業主有選擇招標公司的“自主權”。自從設立招標公司制度以來，招標公司數量迅速增長，公司營收來自招標服務費，因此不得不仰業主鼻息。

某招標公司人士在網上發帖，質疑“虛假招標”現象。該貼文稱：招標代理機構要看招標人的臉色行事，要按招標人的意志辦事，否則隨便找一個理由，就換另一家。在項目招標時，為了讓招標人滿意，招標代理機構利用所掌握的招投標知識，編制既滿足招標人的想法又符合國家相關規定的招標文件、評標辦法、評標程序，最終達到招標人滿意的評標結果。

事實上，現在煤炭項目開發多由企業集團開發，集團下屬既設煤炭項目開發公司，亦有招標代理公司，前者項目招標，往往由集團協調交由后者。這種業主、招標機構同屬一個集團的情況，更難保證招投標的獨立性。

盡管形式上中標方由評標委員會決定，評標委員主要成員由招標公司從專家庫中抽選。但在現實操作中，評標委員會對結果影響有限。其一在于招標公司對專家具有選擇權，“不合作”專家下一次則不會被邀請。其二在于專家需根據招標公司制定的招標文件打分，而規則導向低價。

究根始源，在于煤炭行業內，業主對設計的作用估計不足。“在業主的眼里，我們就是畫圖紙的。”陳建華說。這種認知將煤炭設計招投標和其他成熟設備招投標等同起來。陳建華曾和業主單位交流過，招投標負責人曾對他說，“中標不是最低價，領導就會問，會懷疑其中是不是有貓膩？”

而在劉毅看來，煤炭設計招標之所以不能低價中標，其一在于設計方案是腦力結晶，無法與成熟設備一樣量化競價；其二在于設計的重要作用?！昂芏嗍吕梢哉f明，優秀的設計方案，可以給建設單位帶來投資額百分之十幾、百分之幾十的效益?！眲⒁阏f，“劣質設計方案，甚至會影響工程項目建設成敗。”

計劃經濟時代，設計系統地位很高，多位國家領導人講話中強調其“靈魂”地位。早前煤炭部未撤銷前，華宇工程前身為北京設計院，另一塊牌子為煤炭規劃設計總院（后來規劃和設計職能拆分），除負責所轄區塊具體項目設計，亦進行全國煤炭開發規劃。比及今日，劉毅感嘆，設計地位由“靈魂”降為“屈從”。

建國初年，煤炭行業有六大設計院，各自負責相應區塊的煤炭設計工作。如北京設計院即為其中之一，負責華北區塊煤炭設計。此后時移勢遷，設計院分拆、合并，各省份又牽頭成立以省為單位的煤炭設計院，到2000年煤炭勘查設計改制前，煤炭設計院已達數十家。2000年煤炭設計改制之后，煤炭設計公司數量迅速增加，如2005年前后，華宇工程的幾位副總出走，分別創立了大地工程開發公司與圓之翰工程設計公司。

相關資料顯示，到2009年，煤炭勘察設計公司數量已接近100家，其中甲級資質企業不到40家。關于煤炭設計公司的最新數量，尚無公開的統計數據。不過據劉毅介紹，他曾和主管資質發放的建設部市場監管司交流過，“目前煤炭設計甲級、乙級資質公司加在一起，已經接近200家?！?/p>

煤炭設計公司數量成倍數的增長，帶來的是市場中實際地位的進一步下降。多名設計院人士在接受采訪時均要求匿名，理由是“不想得罪業主?！?/p>

在華宇工程公司副總經理陳建華看來，過去煤炭投資增長迅速，是“活多活少”的問題，現在煤炭行情低迷，投資銳減，是“有活沒活”的問題。他認為，如果業主不改變游戲規劃，上游業主的成本壓力，加上煤炭設計企業的生存壓力，“未來價格競爭只能更加慘烈?！?/p>

設計劣質化

基于自身需求，業主方對設計工作施加影響，而低價中標原則，又導致設計院失去優化方案的動力，其結果，即是設計方案劣質化，設計整體水平停滯不前。設計劣質化的因果鏈條下一環，則是涉煤項目設計優化可能性的喪失，投資無形中被拉大。

核桃峪煤礦是華能集團的重點建設項目，位于甘肅慶陽正寧縣。時下已是3月，由于氣溫原因，核桃峪煤礦地面施工停止，但地下仍在繼續。根據官方資料，核桃峪煤礦2009年奠基，計劃2015年投產。長達六年的建設周期，幾乎比一般煤礦建設工期提高了一倍。

該礦初始設計年產能1200萬噸，竟不知是高瓦斯礦井，其后才改為年產能800萬噸。此外施工方對地下水層厚度估計不足，施工過程中大量涌水。2010年5月，該煤礦施工由華亭煤業接手，采用凍結法進行施工。據華亭煤業內部人士透露，目前井筒已經建設完畢，但由于還需和設計方溝通，根據實地情況修改施工設計圖，“真正投產得到2016年?！?

一位資深設計院人士認為，該地區地下含水層厚度大，理應建設直井煤礦，但核桃峪采用的卻是斜井設計，增加了煤礦涉及的地下含水層面積。但上述內部人士認為，很難說直井與斜井孰優孰劣，斜井施工難度大，但利用斜井可以用皮帶輸煤，提高生產效率。

盡管如此，相對于其他煤礦，由于建設周期拉長，核桃峪煤礦的投資回報期無疑也將滯后。事實上，在過去的十年間，因為設計問題導致投資增加，建設周期拉長的案例并不鮮見，只是其中的責任很難厘清?！坝袝r候不是設計公司的原因，很多設計問題是按照業主意見修改造成的?！睆垖W松說。

煤炭黃金十年，煤炭供不應求，大量投資涌入煤炭行業，業主對煤礦的要求就是盡快達產，形成效益。煤炭設計行業工作量增加的同時，設計必需的工作時間卻被壓縮。

回憶那段最繁榮的時期，張學松說，“天天都在加班，辦公室里燈都是開到天亮。”華宇工程公司更是如此，新建的礦井迫切需要設計，“煤礦的人都在外面排隊，從各地來到北京，住在賓館里，催要圖紙?！标惤ㄈA說。

往往一個項目還沒通過核準，設計公司就開始介入?！扒捌跇I主對可行性研究報告、初步設計要求不高”，某煤炭設計資深人士介紹，近些年來，部分設計公司依賴于國家主管部門審核機構的監督，滿足于根據對方意見進行修改。而業主只要求通過審核。等到核準通過，業主才會認真審視圖紙，設計公司此時根據實際情況再進行修改。

地質勘查資料是煤礦設計所依賴的根本。但過去十年的煤炭開發主要集中在“三西”地區，這些地區煤炭儲量豐富，但地質勘查時日短淺，相關資料不夠詳實。而供不應求的煤炭市場，使得業主沒有耐心做詳實的地質勘查。為滿足業主要求，設計公司不得不在不準確的地質資料上進行設計，錯誤率大大提高。

設計劣質化的另一原因則來自低價中標原則?！凹热欢际堑蛢r中標，對設計方案精益求精又有什么意義？”陳建華說，高水平的設計方案意味著高成本的人力資源投入，與低價中標相沖突，“原先不中標還有一定的補償，現在也沒了，更沒有動力去優化設計方案?！?/p>

由于煤炭設計行業知識產權保護欠缺。業主單位往往選擇最低價中標，但會要求中標單位糅合其他設計單位方案優點。“設計單位更沒動力做優化了，有的設計公司都是一套方案走天下，基礎方案不變，支節部分修修補補?！标惤ㄈA說。

事實上，業主單位趨向低價中標，設計公司也自有應對之策。某知名設計公司負責人介紹說，即使是同一設計公司中標，價格不同，配備的人員也未必一樣?！爸袠藘r格低，設計單位沒理由給你配備精兵強將。”

鄭兆祥曾是華宇工程公司的副總經理，經歷過煤炭勘察設計改制前后兩個時期，他的最大感觸就是煤炭設計公司認真程度下降?！艾F在的設計方案，前后的數據都可能對應不上。”鄭兆祥說他親眼看到過這樣的情況，而且還是在國內知名的某設計院，“過去絕不會出現這種情況?！?/p>

另一個可作前后設計水平對比的是工地代表。因為煤炭設計之后，進行施工，實際情況與設計圖紙出現誤差在所難免。因此設計企業派出工地代表，常駐施工工地，與施工單位直接溝通，這是一個約定俗成的傳統?！艾F在很多設計院都不派工地代表了，就算派，也沒那么認真了?！编嵳紫檎f。

令設計公司感嘆的是，原先設計院都會設有相關的研究機構，研究一些新技術、設備，以及設計的新方向。現在許多設計企業的研究部門已經取消?！霸葟S家有了新設備，都要到設計院進行講解、推薦?！睆垖W松說，現在這些廠家們轉向了業主和施工方，“設計院對新技術、設備信息了解減少，反過來又會制約設計方案的優化?！?/p>

多名業內資深人士認為，過去的十年間，煤炭勘查設計行業增長迅速，人員、產值都大大膨脹，但在技術方面的創新卻乏善可陳，“在一些新的技術領域，煤炭設計行業甚至出現了整體性缺失。”信息化即是其中之一。劉毅透露說，他正在組織編寫煤炭信息化設計方面的技術規范，但國內尋找了一圈，“連像樣的專家都找不到?！?/p>

誰是監管者？

煤炭設計招標亂象背后，是主管部門的監管不力。1998年煤炭部撤銷之后，煤炭勘察設計招投標的監管職能轉入建設部和稽查辦公室，由建設部負責資質管理，稽查辦公室事后審查，此外發改委價格司作為價格主管部門亦負有監管之責。但招投標的特殊性和被動式執法的現實，無助于消除煤炭設計招投標違規現象。

劉毅向發改委、工信部、建設部等部委投訴華潤興縣項目，最終僅有發改委回函，其依據是國家法定的職責分工。

煤炭部撤銷之前，由它統籌全國煤炭項目投資，設計單位選擇由基建司設計管理處組織專家評選確定?！澳菚r候價格不是考慮因素，完全靠設計方案的優劣來評定?！眲⒁慊貞洠藭r劉毅擔任設計管理處副處長，具體組織專家評標。

比及煤炭部撤銷，煤炭設計改制轉企，煤炭設計資質和市場行為均納入建設部管理。彼時對各行業招投標監管由發改委協同各行業主管部門聯合管理。2000年中央機構編制委員會辦公室據此特別發布《關于國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工的意見》（下稱“意見”），此后由國務院轉發各部委，形成法律效應?！耙庖姟敝蟹Q由于國家計劃發展委員會“指導和協調全國招投標工作”，各行業招投標監督執法由各行業行政主管單位執行。

“意見”第五條又稱：國家發展計劃委員會負責組織國家重大建設項目稽查特派員，對國家重大建設項目建設過程中的工程招投標進行監督檢查。

事實上，根據“意見”內容，建設部雖然負責全國工程勘察設計資質的管理和發放，但對設計招投標的監管，按行業主管部門劃分，僅負責“各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監督執法。”

《能源》雜志記者致電建設部市場監管司招標處和設計處，招標處工作人員稱該處僅監管“房屋、市政工程項目招投標。”而設計處回復是該處負責各行業設計資質的發放，并不監管“招投標”。

原本煤炭設計招投標可由行業主管部門煤炭部負責，煤炭部撤消后，目前依賴稽查辦公室的監督執法，以及發改委價格司對價格的管理。但無論稽查辦公室還是價格司，其執法都局限在被動式執法，需依靠舉報投訴，難以應對大面積的違規現象。

以稽查辦公室為例。稽查辦公室職能如其名，主要面向國家重大建設項目的監督執法。根據2000年國務院頒發的《國家重大建設項目稽察辦法》：國家重大建設項目稽察工作實行稽察特派員負責制。國家重大建設項目稽察特派員由國家計委委派，并擔負監督執法職能。而每年的重大項目都會由發改委進行公布。2005年發改委公布的145項重大項目中，涉及煤炭項目僅占14項。

但在1999年國家計委頒發的《重大建設項目違規問題舉報辦法（試行）》中，為非重大項目監督執法留下一扇門。該辦法規定，凡涉及國家出資項目的各單位及個人，均可被舉報，由稽查辦公室受理。

亦根據該條文，劉毅舉報華潤興縣項目，最終得以受理。但重大與非重大項目的監督執法程度，卻有顯著區別。據稽查辦公室內部人士介紹，如是國家劃定的重大項目，辦公室會主動派員進行監察。其他非重大項目，一般在接受舉報后進行監察。

稽查辦公室負責舉報相關人士透露，不僅煤炭設計領域，即便各行業設計領域的舉報也“不多”。她告訴《能源》雜志記者，“招投標有其特殊性，這些年處理的案例并不多，除非有充足的證據，其中的違規、暗箱操作很難落實。”