明確內審職責定位 不斷增加審計價值

王凱俊

摘 要：本文首先闡述了近年來內審職責的延伸和發展變化，進而論述了重新定位內審職責的必要性，提出如何明確內審職責定位，實現增加價值的目標，更好地為央行治理服務的相關建議。

關鍵詞：中央銀行；內審轉型

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（2）-0082-03

隨著央行職能調整和業務發展變化，傳統內部審計模式已經不能滿足基層央行事業發展的需要。內審部門除了做好傳統意義的“查錯糾弊”工作外，應逐步向“風險導向、控制驅動、關注績效、服務治理、增加價值”的理念轉型，更加關注央行治理過程中的確認、咨詢功能。因此，重新定位內審職能作用，使之更好地為央行治理服務，不斷增加審計價值就顯得尤其重要。

一、內審職責的延伸和發展

人民銀行內審部門成立于1998年。由于成立初期特定的歷史背景，內部審計主要行使內審的監督檢查職能。主要開展了對分支機構周期性全面審計、對職能部門負責人及分支機構負責人離任審計、對會計年終決算、國庫、發行、固定資產管理、信息技術等業務開展了專項審計，對部分審計項目開展了后續審計等，主要以合規性審計、“查錯糾弊”為主。這些審計項目對分支機構加強內部控制和領導干部自律起到了一定的作用。但離任審計和全面審計兩種方式都存在一些問題：全面審計內容大而全，缺乏對問題的深入分析研究，審計評價缺乏針對性，審計發現問題責任落實難；離任審計“滯后”，審計效果不明顯等。

隨著中國人民銀行職能定位的變化，2003年以后內部審計由合規性為主向內部控制評價方向轉變，人民銀行內審職能由查錯糾弊向內部控制評審過渡。一是2005年新的《中國人民銀行內審工作制度》增加了對職能部門、直屬機構、分支機構和行屬企事業單位內部控制和風險管理情況的審計監督內容；二是人民銀行經過試點后于2005年推出了一種新的審計形式——領導干部履行職責審計，注重審計時效，監督關口前移，落實整改責任人，“審事議人”綜合評價領導干部履職情況等，彌補了全面審計和離任審計的一些缺陷；三是2006年人民銀行制定了《中國人民銀行分支機構內部控制指引》，對健全人民銀行內部控制機制、加強和改進內部管理進行了制度約束和規范。

2011年，人民銀行出臺《人民銀行內審工作轉型2011-2013年規劃》，提出了內審轉型的總體目標：“由傳統的財務、業務合規性審計，向內部控制審計、風險管理審計和績效審計模式轉變”。近年來，圍繞央行履職目標和工作重心，人民銀行安康中支在進一步鞏固合規性審計基礎上，以開展征信績效審計為突破口， 相繼開展了人民幣反假、國庫管理等績效審計，拓展了績效審計的覆蓋面。通過績效審計，不僅對審計對象各項業務的“對與錯”作出判斷，而且對審計對象各項工作的“好與差”進行了評價。同時，探索開展了央行資產負債表健康性審計、以風險為導向的內部控制審計等。央行資產負債表健康性審計，采取了“靜態”（常態）健康和“動態”（活力）健康審計相結合、“合規+內控+管理+績效”的審計思維方式。這些“審計思維、審計方法、審計模式”的轉變極大地拓展了內部審計原有的職責。

二、內審職責重新定位的空間和必要性

（一）合規性監督體系的不斷完善，為內審重新定位提供了空間條件

十幾年來，內審部門在完善管理制度、強化控制措施、規范業務操作方面作出了較大的成績，為內審轉型打下了一定的基礎。同時，近年來人民銀行內部控制日趨強化，各類業務操作系統不斷上線，業務操作流程各個環節可控而嚴密，合規性監督體系也不斷完善。一是為規范會計核算和防范風險，成立了事后監督中心，專職對核算業務進行逐筆再監督，使會計核算業務的合規性差錯得到有效遏制；二是各業務上級主管部門在指導下級開展工作的同時，也進一步加大了對下級業務部門執行法律、法規以及各項規章制度的“合規性”監督檢查力度；三是近年來紀檢監察部門的執法檢查也對部分業務的“合規性”進行監督檢查。真實性、合規性監督檢查已形成多頭共管的格局，有力地推動了人民銀行各項業務的規范化進程，為內審重新定位提供了空間和條件。

（二）重新定位內審職責符合現代內審發展潮流

國際內部審計師協會（IIA）早在2002年的《職業實務框架》中，就對內部審計進行了新的定位：“內部審計是一種旨在增加組織價值和改善組織營運的獨立、客觀的確認和咨詢活動。它通過系統化、規范化的方法來評價和改善風險管理、內部控制及治理程序的效果，以幫助實現組織目標”。當前人民銀行內部審計工作職責定位與現代內部審計的職能定位存在較大差距，已不能適應央行管理者對內審工作防范風險、服務管理、支持決策的日益高漲的期望，因此有必要對內審職責重新定位。

（三）內審自身發展需要對內審職責重新定位

人民銀行內審經過十幾年的發展，已不僅是傳統的財務、業務制度執行的合規性審計。新的審計模式對內審提出新的要求。審計內容上，它要求關注流程運轉、關注資源配置和目標實現；審計方法上， 它要求運用調查、測試、研究等分析性審計和動態評估式審計方法，同時更多運用計算機輔助審計手段；審計評價上， 它要求關注控制強弱、風險高低、危害大小以及對效率、效果情況的評價。顯然，上述要求提升了內審在央行治理中的作用。這樣的內審轉型，不單是對原有內審職責的延伸，也將內審作用提高到了顧問咨詢、鑒證、更具建設性增加價值的層面。這是內審職責適應央行治理的發展變化而進行的重新定位。

三、服務央行管理需求不斷增加審計價值

有什么樣的需求，才會有什么樣的供給。內審層次和水平的不同，很大程度上取決于央行的定位和需求。因此，明確內審職責定位，充分考慮如何服務央行管理的需求，才能實現增加價值的目標。

（一）服務治理，避免“過路式”審計

IIA秘書長兼總裁理查德·錢伯斯曾發表過一篇博文，對一種“過路式”審計提出了批評。“過路式”審計就是一種機械化、固定化、程序化、被動的審計。這種審計往往難以為管理層提供真正的價值，不像是開展審計，更像是工作檢查。因此，我們不能僅僅是上級行布置了審計任務，下發了審計方案，規定了報告時間，內審部門就按照要求千篇一律快速審計。內審人員要在審計前好好思考“為什么審計、審計什么、怎么審計”這些問題。不能僅限于完成審計任務，要從管理層的需求方面考慮開展審計，審計計劃和內容要充分考慮審計對象或特定業務的風險，哪些領域、哪些環節應作為審計的重點，必要時在對其控制過程進行一定的調查或測試的基礎上來確定；也可以探索開展“飛行檢查”式審計，對重要業務和風險崗位“原態”、“常態”突擊審計，充分發揮內審的“懸劍”效應；審計方式不能局限于核查驗證，要采取選擇談話、問卷調查、跟班作業、計算機輔助審計等方法手段，多角度、多層面開展項目審計，“查深、查透、查全”，提高審計價值。

（二）抓好審計成果形成環節，充分發揮審計“建設性”作用

審計報告是內部審計活動的最終成果，是發揮確認和咨詢職能的最主要載體，也是內部審計活動增加價值、促進央行目標實現的一個重要工具。審計報告質量好壞決定著審計成果轉換的優劣。審計報告中最能反映審計成果的是審計結論和建議，是內審為央行增加價值的重要體現。因此，審計報告不能只是一張“問題清單”，審計報告撰寫要準確把握央行的戰略目標，深入分析影響央行目標實現的各類風險，關注內部控制、關注資源配置、關注投入產出，從風險管理、內部控制、運營績效、央行治理等方面，不能只提一些理想化但無法整改、“正確但無用”的意見、建議，要提出有建設性、可行性的審計建議。內審不但指出審計對象“不能這樣做”，還要告知審計對象“應該這樣做”，充分發揮內審咨詢、輔導作用，促進審計對象迅速整改、徹底整改。

（三）建立審計成果傳導共享協調機制，實現內審增加價值

一是暢通內審部門與審計對象的信息傳導機制，可采取審計結果公告、審計風險提示、約見談話等方式，及時傳導、反饋審計信息，發揮審計的監督作用、咨詢服務功能，實現審計成果利用的最大化。二是與機關各部門建立“內審信息交流磋商制度”，定期召開內審信息交流磋商座談會，機關各部門就審計項目信息進行交流磋商，共同探討、解決審計中發現的問題，相互交流、相互啟發，提升審計成效，增加價值功能。三是搭建內審成果信息平臺，建立內審動態監控數據庫，各部門工作信息及時入庫、實時共享，充分發揮審計在內部控制和風險管理中的協調作用、服務功能，實現內部審計的價值增值。四是建立內控聯合檢查制度，整合監督資源、形成監督合力。可以參照2009年初人民銀行系統開展的內控大檢查，由內審牽頭，會計、國庫、貨幣金銀、科技等部門組成檢查組檢查。一方面可以實現監督成果共享，避免重復監督、效率不高的問題；另一方面可以優化資源配置，將有限的內審資源用于內部控制審計、風險管理審計和績效審計上，更好發揮內審部門的顧問、建議、協調、培訓等方面的咨詢作用，為央行治理增加價值。

（四）及時修訂《中國人民銀行內審工作制度》，對轉型后的新職責重新定位

一方面，對內審在內部控制審計、風險管理審計和績效審計活動中的顧問、咨詢、協調、輔導、服務等方面的作用形成制度，加以肯定和明確。有了制度上的保障，使內審人員在風險監督和改進風險管理的過程中依法審計、適法而為；另一方面，使轉型成果制度化、鞏固內審轉型成果，有利于進一步激發廣大內審干部參與轉型工作，促進內審工作向更深層次發展。

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Clarifying the Internal Audit Functions and Responsibilities and Increasing the Internal Audit Value

——A Discussion about Internal Audit Transformation and Development of the Peoples Bank of China

WANG Kaijun

（Ankang Municipal Sub-branch PBC， Ankang Shaanxi 725000）

Abstract：The paper first describes the extension and development of the internal audit responsibilities in recent years， and then states the necessity to reposition the internal audit functions， and finally puts forward how to make clear the internal audit functions and responsibilities and how to achieve the targets of adding value so as to better serve for the central bank governance.

Keywords： central bank； internal audit transformation

責任編輯、校對：楊振峰