人民銀行事后監督模式創新策略研究

張高希

摘 要：隨著央行會計核算業務方式的不斷轉變，傳統的事后監督模式已不適應新形勢下對會計核算風險防范的要求，迫切需要監督模式的轉變。本文以會計核算監督的目的——風險控制為出發點和落腳點，分析現行事后監督模式的作用和對風險控制的局限性，結合內部控制要求和商業銀行對風險控制的探索實踐，論述人民銀行事后監督模式創新的必要性，提出事后監督模式應向以風險控制為核心，強調會計核算過程的監督轉變，構建與核算部門有機互動的全方位高效監督體系。

關鍵詞：中央銀行；事后監督

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（2）-0089-04

一、現行央行事后監督模式現狀及存在的問題

央行現行的事后監督模式是指會計核算業務完成后，對會計核算結果實施的復審和檢驗。它具有自身的特點和優勢，一是事后監督部門獨立于核算部門，保證對核算業務審驗的獨立性和可靠性，二是會計核算監督每個工作日持續進行，監督具有連續性，對核算業務具有全面監督作用。隨著人民銀行會計核算方式的電子化、網絡化程度的發展和提高，現行事后監督模式與資金風險防范要求不適應的矛盾日益突出：一是監督的時效性不強。由于事后監督是在會計核算業務發生后的監督檢查，不可避免地存在著監督時間滯后的問題，在目前的支付環境下，資金能夠很快實現在全國金融機構間的實時支付，因而對風險控制的時效性要求非常高。而事后監督中心所復審的會計核算資料最早的也在第二天上午才送達，在監督的時效性方面明顯不足。二是監督手段效率不高。監督是以手工審查憑證、核對賬表為主要工作方式，監督工作處于對某一時點的靜態核查，電子化的監督手段只是作為手工監督的補充形式存在于對個別業務的監督。三是核算風險控制能力偏弱。盡管事后監督將涉及資金付出的有關核算業務列為監督的重點，但在監督過程中仍是對核算結果的準確性、合規性監督，對核算過程中存在的風險，還缺乏有效的監測、識別和控制方法，另外，整理、裝訂會計憑證和賬表等事務性工作對時間的占用，也使得對監督重點的把控程度和對資金風險的關注度降低。

二、事后監督模式創新的必要性

（一）強化內部控制，履行監督職責的內在要求。人民銀行的營業、國庫、貨幣金銀和財務會計等基礎性會計核算工作，為央行的金融服務職能提供有力的支持和保障，一直以來得到人民銀行各級機構的重視。營業和國庫業務以前均設置內部監督崗位，對核算業務進行日常監督。為提高會計核算質量，規范會計核算行為，防范資金風險，總行單獨設立了事后監督部門，對人民銀行的營業、國庫和貨幣金銀等業務的會計核算進行審核、控制和檢驗，意在強化基礎會計核算工作的規范性、準確性，防范資金風險和其他風險，更好地提供金融服務。事后監督模式應服務于其監督職責，監督的職責和目標是一貫的，監督模式則應隨著監督環境和條件的變化而調整和優化，始終圍繞監督職責，不折不扣地實現監督目標。

（二）保持和發揮事后監督優勢的需要。事后監督中心對人民銀行營業、國庫、發行、財務等核算業務實行全面和連續監督，并保管著除發行業務以外的全部會計核算憑證和賬表等會計資料，與會計核算部門有著天然的緊密聯系。事后監督具有反映各項會計核算信息全貌，業務核算運行整體狀況的優勢，其監督信息、監督線索可與內審、紀檢監察等其他內控部門共享，其監督結果可為上級的科學決策提供信息支持和服務。事后監督處在聯系前臺核算業務和后臺內控管理部門的位置，既有會計核算業務復審職能又有對其進行監督控制的作用，處于內控體系中核算業務監督的核心位置，發揮著重要監督作用。保持和發揮事后監督的獨特優勢和獨特監督作用，就需要結合監督外部環境的變化，不斷改進和優化事后監督模式，克服影響事后監督優勢作用發揮的因素。

（三）業務核算模式轉變的客觀要求。隨著技術的進步和理念的更新，人民銀行各核算業務模式也在不斷更新之中，國庫業務上線了國庫會計數據集中系統（TCBS系統），營業會計業務即將上線中央銀行會計核算數據集中系統（ACS系統），這些系統均實現了數據大集中，它是數據與系統的雙重集合，以強大的后臺支撐系統簡化了前臺業務操作。與原對應系統相比，從賬務組織形式、業務處理流程、資金清算方式都有較大變化，系統統一進行全國會計核算業務的處理，設置總賬、分戶賬并統一處理，業務處理的最終結果也都集中存儲在系統的服務器內，各核算單位均作為系統的業務終端，業務操作員主要對受理的業務進行錄入和復核等操作；在資金清算方面，系統與央行支付系統一點連接，集中處理支付往來業務，統一對外清算資金。業務核算模式的改變與應用，加快了業務處理的效率；同時核算風險也呈現出新的特點，如核算風險集中，系統運行風險增加，影響范圍擴大等。這些變化使事后監督的監督內容和監督方法必須做相應的改變才能適應，對核算業務的事后監督，尤其是風險防范提出了更高的要求。

（四）提高事后監督效能，防范風險的需要。提高會計核算質量與水平固然是對事后監督的履職要求，但防范和化解資金風險才是監督的最高目標和終極目的。事后監督的效能體現于在提高會計核算質量，防范資金風險方面的作用如何。事后監督效能從發現業務差錯的對比變化，發現問題的風險等級的對比變化，堵塞資金漏洞的次數對比變化來量化分析并結合定性分析來看，事后監督在規范會計核算行為，減少業務核算差錯，提高會計核算質量方面的成績有目共睹，而在防范與化解資金風險方面仍少有建樹。原因既有事后監督自身的因素，也有外部環境的因素，還有制度設計安排方面的因素等。從事后監督自身因素看，主要緣于其監督行為的滯后性和僅對核算結果實施監督的現狀。事后監督模式由現時的對核算結果的監督向對核算過程的監督轉變，是事后監督防范資金風險，提升監督效能的有效措施，也是事后監督發展的趨勢所在。

三、事后監督模式創新的原則—風險控制

（一）人民銀行核算業務面對的風險。2006年頒布的《中國人民銀行分支機構內部控制指引》中，人民銀行的內部控制目標包括有保障各類資源有效利用和各項資產安全完整和保障各類業務和管理信息真實可靠兩項內容。這兩項控制目標對應于核算業務來說，表現為對資金風險和操作風險的控制。資金風險可理解為業務運轉的過程中因差錯、舞弊、管理監督不力或突發事件、不可抗力等原因，導致的資金遭受損失的可能性。操作風險可理解為因操作人員的主觀懈怠、過失等原因，導致業務或事務不合規的可能性。資金風險是資金可能遭受損失，是結果，操作風險是業務過程中的可能失誤，是事件。人民銀行核算業務現階段所面對的風險主要是操作風險，它存在于核算業務的各個環節。可以說資金風險的控制依賴于對業務操作風險的控制，把操作風險的控制越向深層次拓展，業務面臨的資金風險就越少、越可控。

（二）操作風險的表現形式與控制。我們可以將操作風險以其產生的后果可以分為一般操作風險、嚴重操作風險和重大操作風險。一般操作風險是指由會計核算規范性差錯所帶來的風險，如會計憑證使用不規范、會計憑證要素不全、印章不清等情形，它影響會計核算的質量，不形成資金風險隱患。嚴重操作風險是指未按會計核算規定的要求，履行必要的手續或疏于復核等，造成賬務處理出現差錯，正常操作未予執行或執行延誤，所產生的風險，如會計科目、賬戶使用錯誤，賬表、賬簿不符，重要會計事項未履行簽批手續，未折角核對印鑒等，它不僅影響會計核算質量，而且存在一定資金風險隱患。重大操作風險是指違反會計核算制度規定，出現重大失誤產生的風險，如受理無效票據，業務操作違規兼崗，賬戶出現透支等情形，它形成重大資金風險或造成資金損失。

一般操作風險以事后監督現有的監督手段可以有效應對，從核算部門的業務核算規范程度和質量逐年提高從一方面印證了事后監督作用發揮的有效性。對于嚴重操作風險和重大操作風險的防范，事后監督部門仍能在一定程度上發現問題和化解風險，但存在監督時效的滯后性和監督盲區。監督盲區表現為：一是業務操作行為是否合規存在監督盲點。如縣支行金融機構取現業務，就出現過給金融機構辦理取現時，先予與辦理取款，后進行記賬的情況。違反了“現金支出，先記賬后付款”的會計核算基本要求，造成資金風險隱患。對此項業務操作的先后順序，事后監督部門單憑送交的核算資料就無法準確判定，不能發現存在問題。二是對核算結果的表面合規性表象下隱藏的處理過程不合規缺乏有效的監督方法和手段。核算結果的表面合規并不是與業務處理過程合規全面吻合，比如在折角核對印鑒、不合理兼崗等方面，不規范的操作過程仍可通過刻意人為干預，使核算結果表面正確、合規，這樣掩飾了不規范操作，卻增加了未來導致更大風險的可能性。

四、商業銀行核算業務監督模式的啟示與借鑒

（一）商業銀行已實現由被動的事后復審向主動的運行監控的轉變。幾大國有商業銀行伴隨著核算系統的更新改進，相繼完成了監督體系的改革，過去意義下的事后監督已轉變為現時的運行監控。運行監控通過重點復審、數據分析等手段，對前臺和集中處理部門已完結業務的交易過程和結果進行集中監測、預警分析和定期評估。依托科技進步和數據網絡，以風險控制和流程控制為導向，建立智能分析模型，通過數據分析方式管理和控制風險。一是監控范圍由單純的會計監督轉變為全方位的交易流程控制。在查堵核算差錯的基礎上，強化對全部交易流程的監督，通過評估流程合理性，不斷優化業務操作流程，增強業務流程的風險控制能力。二是監督方式由被動的事后復審轉變為主動的業務交易監控。從被動的憑證賬表的復審轉變為主動地數據分析模式，強化事前預警和事中篩查，后臺集中監控前臺，風險控制關口前移。三是監督視角由單點的操作風險核查轉變為連續的風險事件管理。變單條線、單點監控為全視角、全流程連續監測，關注各條線連續性交易信息；建立智能風險監測模型，過濾、識別、分析、判斷風險事件，實現風險事件分類、分層管理。

（二）風險導向及過程導向的監控實踐對人民銀行事后監督的完善具有重要借鑒作用。商業銀行運行監控的范圍較廣，包括會計核算監控、賬戶管理監控、賬務核對監控、特殊交易監控以及柜員監控和網點監控，從風險角度看，既存在內部風險也存在外部風險。人民銀行的事后監督側重防范內部風險，對營業、國庫、發行、財務等部門的業務操作進行合規性監督，達到防范風險的目的。盡管商業銀行在業務核算監督的范圍和內容、監督方法、監督崗位設置等方面和人民銀行不完全相同，但運行監控和事后監督的目標是相同的，即都以規范業務操作，防范和化解風險為目的。商業銀行業務監控的監督理念、監督模式、監督手段等都值得人民銀行事后監督加以借鑒，從而強化對各項業務處理過程的監督及風險監控，將監督視角從對核算結果的監督擴展到對核算過程的監督，實現由純粹操作型的靜態事后復審向智能型的動態風險監控的轉變。

五、創新以風險為導向的會計核算監督模式

（一）監督理念向以風險為導向創新。人民銀行事后監督對送交的會計核算資料進行全面復審，注重會計核算質量的高低，以提高會計核算質量，促進會計核算規范化，從而強化對風險的防范；對風險的控制表現為對核算結果實施審核與檢驗后，發現風險事后介入的形式。通過規范會計核算行為，提升會計核算質量的確能對風險的防范起到積極作用，這點毋庸置疑。從導向性和著眼點看，防范和化解風險必然要求會計核算行為的規范和會計核算的高質量進行，風險防控統領事后監督和核算部門核算行為和監督行為，是央行內控目標的重要組成部分。事后監督應以風險防控為監督的出發點和落腳點，合規性監督服務于風險防控。監督行為圍繞業務操作風險展開，充分認識操作風險的隱匿性和復雜性，將風險意識貫串監督過程始終。以風險防范為導向和目標，實施風險分類和預警，提高風險反映速度和方式，體現事后監督的風險控制作用。

（二）監督模式向以過程為導向創新。事后監督要解決監督的滯后性問題和風險防控能力不足的問題，不僅要對核算結果進行事后審查，還要延伸監督觸角，對核算過程實施監督，前移風險控制關口。現在所說的“事前監督”和“事中監督”由核算部門自行實施，無論核算業務發生前進行的柜面審查（事前監督），還是業務處理過程中進行的復核、審批等步驟（事中監督），都是核算過程的具體環節，是核算部門其自身業務的組成部分，嚴格意義上仍屬于業務核算行為，因此，它也屬于需要監督的范圍之內。事后監督開展的現場監督屬于對核算過程的監督，但現場監督在內容、形式以及監督時間頻率上存在的局限性，產生不了過程監督常態化的效果和目的。從目前監督的實際狀況看，真正意義上的事前監督和事中監督即對核算過程的監督控制基本呈現空白狀態。操作風險產生于核算過程之中，反映在核算結果，提高事后監督風險防控能力的核心是對業務核算過程的全面監督與控制，那么監督模式也應相應的從單純的后臺監督向以過程監督為主結合后臺監督的模式轉變。它體現以業務辦理操作的真實性、合規性為重點，對業務核算過程和核算系統的運行進行全過程的監督和反映的要求，是事后監督業務發展的必然選擇。

（三）監督手段向以實時監控為導向創新。鑒于人民銀行業務核算模式的變化，以及數據大集中的現狀和趨勢，事后監督有必要建立集監控、風險評估與預警、監督管理等為一體監督系統，全方位、實時監控業務核算全過程，提升監督的效率和質量，使操作風險的控制向更深層次拓展。

建議總行試點開發用于核算業務監督的，具有統一、集成、開放特點的實時監控系統。系統全面覆蓋營業、國庫、發行和財務等核算業務，可與已實現數據大集中的國庫部門TCBS系統和營業部門ACS系統相連接，預留發行和財務等業務系統的接口。系統應具備以下的功能：

一是具有對業務核算過程實時監控的功能。系統通過與各核算系統的連接，提供實時監控窗口，對核算業務的資金流向、流量的準確性，對業務人員的操作狀態、操作行為的合規性以及審批的及時性等進行實時監控和動態處理，實現對各項業務處理的流程以及其連續性、關聯性等的全方位監督。

二是具備對風險的識別、評估和預警功能。監督人員借助系統自動對風險的識別和判定，結合人工綜合分析判斷，實現對業務風險控制的最佳效果。風險識別是風險評估的基礎和前提，對可能帶來資金損失的業務核算環節的操作風險加以識別，便于對其進行評估和管理。一是根據不同會計業務的核算特點、核算重點和核算流程，分析業務核算過程中的風險點。二是以定性和定量相結合的方法，按照風險發生的概率、核算風險特征、防范的難易程度、造成的損失輕重等指標，對事后監督可控風險進行一般風險、嚴重風險、重大風險的等級分類。三是采用智能模型等先進的風險評估方法，對已識別出的風險進行量化評估，確定風險要素的影響大小。四是及時向業務核算部門反饋評價結果，依據不同核算部門和其業務流程，分析其固有風險，列出主要風險因素，提出需采取的化解和防范風險的措施，督促相關部門消除風險隱患。

三是具備強大的后臺監督管理功能。通過運用業已成熟的影像技術和網絡技術，及時將會計憑證、賬表等形成電子影像，通過網絡傳遞到事后監督部門，系統將自動提取憑證上的有關要素和賬表數據并與各業務系統中的數據進行比對。同時系統具備的監督管理功能，可實現對事后監督自身業務處理和內部事務管理的電子化、網絡化。

四是具備核算數據和監督數據的自動采集和存儲功能。系統自動采集所需會計憑證要素數據和賬、表、簿的相關數據，影像和數據的網絡傳遞替代紙質會計資料的傳送，各類核算數據信息、監督數據信息和基礎文件數據集中存儲在數據庫中，信息查詢網絡化、多樣化。實現各類數據、信息在核算部門、監督部門及內審、紀檢等部門和上下級之間的共享，形成大范圍、高層次的數據信息共享平臺。

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The Research on the Strategy of the Innovation of the Post-supervision Mode of the Peoples Bank of China

ZHANG Gaoxi

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： Along with the change of the accounting business mode of the central bank， the traditional post-supervision mode has not adapted to the requirements of the accounting risk prevention under the new situation， and it is urgent to transform the supervision mode. Based on the purpose of the accounting supervision -- the risk control as the starting point and the foothold， the paper analyzes the function of the current post-supervision pattern and the limitation of the risk control. Combined with the internal control requirements and the exploration practices by commercial banks， the paper states the necessity of PBCs post-supervision mode innovation， puts forward that the post-supervision mode should be centered around the risk control， emphasizes the change of the accounting process supervision， and builds a all-round efficient supervision system which organically interacts with the accounting department.

Keywords： central bank； post-supervision

責任編輯、校對：楊振峰