新型城鎮化與交通發展

(國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心，北京100045)

1 中國城鎮化面臨的挑戰

城鎮化是21世紀中國發展的重大趨勢。截至2013年末，中國城鎮常住人口已經達到7.3億人，城鎮化規模世界第一，史無前例，比歐盟人口總和、比日本和美國人口總和還要高2億多。同時，中國城鎮化每年以超過1%的速度增長，近13年平均每年有2 065萬人口進入城市，在一個國家內達到這樣的增長速度前所未有。同時，中國城鎮化進程呈現高速增長態勢，除了東亞國家有類似增長速度(如日本、韓國，但規模不及中國)，其他國家都歷經了上百年時間才完成這一城鎮化進程。上百年城鎮化進程的矛盾，中國需要在二三十年內解決，這種矛盾的集中性和復雜性也前所未有。

中國城鎮化發展階段面臨兩難。一方面，作為后發城鎮化國家，往往參照先進國家、發達國家，中國大量的研究均以歐美發達國家現狀為實例進行對比，然而由于發展進程不一樣，往往是這種參照性使我們有強烈的趕超心理，在城市發展過程中大量的城市管理者希望在盡快的時間內建成一個羅馬，這就是我們的現實。另一方面，面臨著上億人口進入城鎮，“嗷嗷待哺”，需要解決公共服務問題。如果城鎮化按每年1個百分點的速度增長，到2020年中國城鎮人口將達到8.3億人，2030年將超過9億人。同時，城鎮化發展還面臨著一項非常巨大的任務，中國城鎮人口中有2.4億沒有城鎮戶籍的農村人口、7 000多萬城鎮間流動人口都在城鎮內生存，但是缺少公共服務[1]。因此，城鎮化要“以人為本”、促進公共服務均等化，才能帶來內需的增長、帶來農村的深刻改變、帶來城鎮更加協調發展。未來在城鎮化進程中需要思考：

第一是公共服務。現在進入城市的人不是富人，是窮人，60%以上是初中教育水平，在城市規劃區內，交通設施配置如何考慮其直接需求，這是制定城鎮化政策、城市規劃和交通規劃政策需要認真考慮的。例如未來人口是到特大城市、中小城市，還是到小城鎮，這個過程中需要解決什么問題，包括基礎設施配置等都需要深入研究。

第二，我們面臨很多改革難題，例如戶籍管理制度改革、土地管理制度改革、城市融資體制改革等[2-3]。這里重點講兩類問題：可持續發展的城市面臨哪些問題，這與交通有什么關系。

2 中國行政管理體制下城市發展模式

中國設市城市有658個，其中1 000萬人口以上的城市有6個，400萬人口以上的城市21個，100萬人口以上的城市140個，5萬人口以上的城市和建鎮1 500個，還有接近2萬個平均人口在1萬人左右的鎮。2萬多個不同規模的城市和城鎮走一條什么樣的發展道路，需要我們認真考慮，與城市規劃、城市交通的緊密結合需要深入研究。

中國城市發展模式不同于其他國家：城市是一個相對封閉的行政管理轄區，城市之間并非按照市場化的方式配置公共服務資源，而是按照行政等級配置資源[4]。在這種體制下，城市之間進行同構的競爭，由此帶來一系列由發展模式引發的問題。其中很重要的一個問題是中國城市建設資金來源渠道。首先是稅收渠道，通過招商引資引進工業企業以增加政府稅收，解決就業問題。然而在競爭過程中，大多數城市都是以壓低成本方式進行招商引資。這一競爭格局導致土地零地價，甚至是負地價，政府不但要負責土地的征地拆遷，還要進行相應的基礎設施配套，甚至還有未來的退稅。企業進入的低成本如何承擔？這一成本由另外一種資金來源渠道——房地產開發來承擔，即在交通骨架沿線開發房地產。每一屆政府都是這種開發思路，導致城市規模急劇擴大。這種態勢在全國“擊鼓傳花”地進行著，導致城市面積迅速擴大，帶來城市成本增加，變成未來地方發展預期性債務。從目前態勢來看，未來預期的還款方式主要依賴土地出讓，然而土地出讓又是不可持續的。作為一個可持續的城鎮化發展政策，要解決的是如何提高土地利用效率、實現資源有效配置、更加有利于出行的問題，以提高人口密度，現實卻是與這基本相反的一個發展過程。這種發展過程又面臨嚴重的危機，因為所有地方政府官員基本按照傳統模式進行發展，導致整個城市發展面臨非常大的隱性債務危機。

這種粗放型發展遇到的問題是土地利用面積大幅度增加。《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(中發[1997]11號)制訂了最嚴格的耕地保護政策，然而人均城市建設用地面積卻是大幅度提高，2000年是132 m2，到2012年已達142 m2，而城市合理的人均城市建設用地面積是80～100 m2，這種“攤大餅”的方式還在繼續蔓延。如何調整這種城市發展模式面臨的嚴峻挑戰，制訂一系列政策的時候如何應對各種利益的交叉、發展方式的阻隔、觀念的阻隔等，這些都需要進行思考。

3 新型城鎮化與交通發展的關系

3.1 交通與區域發展

最近京津冀一體化的問題廣受關注。這三個地區的發展階段不同、產業結構不同、行政地位也不同，在這種格局下，如何實現一體化發展、建立什么樣的交通格局需要認真思考。

人為地去促進城市發展是堆積一個城市，莫不如搭建交通構架，自動生成城市，這是兩種選擇。在中國目前的區域政策下，區域之間是競爭關系，區域之間的交通資源配置除了高速鐵路、高速公路網絡等以外都是嚴格保護區域利益的。例如北京到河北燕郊，輕軌修不過去的原因就是擔心資源流失。北京市與河北省之間選擇什么樣的交通構架，在不同的發展階段，到底是修高速公路、快速軌道交通、高速鐵路，還是其他類型的交通方式，需要結合人口結構進行研究。按目前的情況，在各自行政區域內討論問題恐怕難以解決，整個交通資源的配置是否需要打破行政區化的分隔，按照市場的方式進行解決，這需要進行深入研究。

3.2 交通與服務業發展

交通與服務業之間是一種紐帶的關系。中國城鎮化率雖然達到53.7%，但是服務業占GDP比重不足47%，低于中等發達國家服務業發展水平7個多百分點，與工業所占比重大致相當。究其原因，與城市發展有關。

研究歐美發達國家城鎮化與服務業發展之間的關系發現，歐美國家的城鎮化率達到80%以上，服務業占GDP比重最低的是德國，由于是制造業國家，服務業所占比重是工業的2.6倍；最高的是美國和法國，服務業所占比重是工業的4.2倍[5]。為什么在中國城鎮化高速發展階段，沒有同時帶來服務業的快速發展，服務業發展要嚴重滯后于工業化和城鎮化。其中有各地對傳統工業的過度依賴、有發展導向等方面的問題，另外不容忽視的是城市發展是否為服務業提供了充分的空間。交通應將所有的服務業功能連接在一起，但在城市調查中發現，無論是5萬人口的城市，還是百萬人口的城市，大尺度的交通格局將服務業整體切斷了。回想一下城市發展的歷史，例如羅馬、巴黎，交通格局并沒有切斷城市與服務業之間的聯系。在城市發展競爭中，交通僅僅是解決流量問題，還是要解決其與城市各個功能之間的聯系，而這種聯系是通過什么樣的方式實現？作為城市交通的研究者應該認真關注，這是從經濟學角度來考慮的問題。

3.3 交通與城市成本

無論何種規模的城市，在城市規劃時大的交通格局就建立了。例如廣州市南沙新區，規劃面積800 km2，規劃總建設用地規模300 km2，在20年前交通格局就開始構建了，然而目前僅開發了幾十平方千米，閑置了20年，這20年資源嚴重浪費。從經濟學角度考慮，一個城市公共投入最大的社會效益是體現城市投入價值，如果當它閑置了，作用就沒有得到發揮。其他方面的基礎設施也面臨相當嚴重的投資短缺局面。

再來看交通價格和成本對未來交通投入、運營產生怎樣的影響。典型極端的例子是北京，世界上最便宜的地鐵和公共汽車價格，本應該極利于市場資源的進入，但是并沒有緩解北京市的交通問題，每天上百萬的流動人口早高峰都擠到廉價的地鐵內，很多人不得不選擇駕車上班，價格機制沒有發揮作用。同時，在“攤大餅”的模式下，現有人口密度原本可能用500 km的交通線路得以解決，現在1 000 km才可以解決，交通成本的問題誰來考慮？當然，北京市目前力圖去調整價格，但是福利的供給體制確實值得深思。

交通對土地的占用也是極端浪費的，特別是城市的工業區交通，很多采用雙向8車道，工業區的交通需求是工業和工人的交通運輸，雙向8車道是否是一種浪費。這在各類城市的開發區已經成為非常普遍的現象，造成嚴重浪費。對于中國土地資源及其稀缺的現狀，投入如此大的成本到此類交通設施上會產生什么樣的問題值得反思。

3.4 交通與房地產

北京的大院經濟切割了城市交通。北京市平均房地產開發面積是10 hm2，每一個房地產開發區都是一個大院，大院里有道路，但是不對社會開放，當微循環系統被封閉掉，出行者不得不使用主循環系統，這必然造成交通擁堵。然而，全國的城市都在按照這種模式發展，其他城市恐怕開發面積更大，而臺灣房地產商只有蓋一兩棟的權利。這對城市交通會產生什么樣的影響，也需要進行深入研究。

3.5 交通資源配置與市場

在城市內大量建設道路交通設施的開發思路與房地產開發有直接關系。進行中歐城鎮化合作時，全國的一些民營企業家都希望進入交通投資領域，但是無法承擔基礎設施配置的價格。其中主要有兩種原因：一是壟斷封閉，二是價格體系使市場沒有辦法進行運營。交通資源配置完全靠政府補貼恐怕難以為繼，國際上日本等國家都有國鐵、民鐵等國營和民營的公共交通系統。我們在研究交通系統時要考慮誰來投資才能使交通配置更為合理，這是個經濟學的問題，對交通研究者來講不無參考價值。

3.6 交通配置標準與城市發展

很多城市現狀主干路、次干路等各等級道路的設置采用同一標準，當然一些城市傳統的道路有其歷史沿襲原因。在這種主觀規劃標準下，再按照道路等級標準進行改造，無疑加大了城市成本。為什么老城區保留不下來，為什么很多商業店鋪被拆遷、被毀掉，為什么很多城市千城一面，恐怕與這種交通格局的構架、計劃經濟的發展思路有直接關系。一個5萬人口的城市與一個10萬人口的城市、20萬人口的城市、100萬人口的城市交通需求是不一樣的，一個5萬人口、發展水平很低的城市與一個5萬人口、發展水平很高的城市交通需求也是不一樣的。在編制交通規劃時，需要增加一些彈性，為不同發展階段、不同人口規模的城市留下充分的空間。這在未來的城鎮體系規劃、交通規劃中需要進一步的考慮。

3.7 交通港站與城市發展

當前全國很多有高鐵站的城市都準備在高鐵站周邊建立新區，有的準備在新機場建立空港城。然而這些需要基于對城市人口結構、交通設施運輸能力進行充分分析，交通構架與人口之間的關系決定了一個城市、一個企業、或者一個服務業能不能生長。高鐵是快速交通方式，主要服務于商務客流，在高鐵站周邊能否形成未來希望的一種以交通港站為依托的城市值得考慮。然而，按照這種格局、這種思路來規劃城市，被無數個規劃所構建的這種新區的遐想還普遍存在。

4 結語

本文從經濟的角度看待城市發展與交通之間的關系和問題。作為交通研究工作者，應更多地與研究城市其他方面的經濟學家、社會學家等專家進行交流，做到專業知識的互補，才能使交通與城鎮化的結合更為緊密。

[1]中國城市和小城鎮改革發展中心課題組.中國城鎮化戰略選擇政策研究[M].北京：人民出版社，2013.

[2]國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心.我國城鎮化發展的現狀、問題和對策[R].北京：國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心，2007.

[3]李鐵.用改革推進新型城鎮化[N].人民日報，2014-01-22(05).

[4]李鐵.推進城鎮化的改革應尊重規律[M]//財經雜志社.財經年刊2013：預測與戰略.北京：財經雜志社，2012.

[5]國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心.破除制度障礙，推進新型城鎮化發展[R].北京：國家發展和改革委員會城市和小城鎮改革發展中心，2013.