依法行政的德性要求及其現(xiàn)實(shí)觀照

摘要：政府的組織德性的存在必然產(chǎn)生與之相應(yīng)的依法行政的德性要求，依法行政的德性要求是對(duì)政府的組織德性的抽象見之于具體的響應(yīng)和表征。政府的組織德性的核心和靈魂在于德性正義， 在當(dāng)下中國(guó)與之相應(yīng)的依法行政的德性要求突出表現(xiàn)為“嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明”。盡管依法行政的德性要求對(duì)推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)作用具有普遍性，但具體到我國(guó)依法行政現(xiàn)狀，合法行政要更加突出嚴(yán)格、程序正當(dāng)要更加突出規(guī)范、合理行政要更加突出公正、誠(chéng)實(shí)守信要更加突出文明，而權(quán)責(zé)一致是我國(guó)依法行政的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵癥結(jié)，在當(dāng)下不僅要突出“嚴(yán)格、規(guī)范”，而且要突出“公正、文明”。

關(guān)鍵詞：依法行政；德性要求；主要體現(xiàn)；具體實(shí)踐

中圖分類號(hào)：DF31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.02.06

法治政府建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為了進(jìn)一步促進(jìn)法治政府建設(shè)，黨的《十八大報(bào)告》明確提出到2020年我國(guó)要基本建成法治政府。法治政府建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)依法行政，而依法行政的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)不僅是法律制度不斷完善的過程，更是法治精神不斷塑造的過程。針對(duì)政府依法行政，黨的《十八大報(bào)告》和習(xí)近平總書記有過相同的重要表述：黨的《十八大報(bào)告》指出“推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，習(xí)近平總書記在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年的講話》中提到“規(guī)范政府行為，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。“切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求已經(jīng)不限于依法行政本身，而是更深刻地反映了依法行政法治精神所蘊(yùn)含的豐富內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)需要，所以加強(qiáng)對(duì)推進(jìn)依法行政與嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法之間內(nèi)在關(guān)系的研究對(duì)完善當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、依法行政德性要求的存在作為道德哲學(xué)關(guān)注的重要主題的德性，其研究最早是從個(gè)體層面開始的。“德性”概念來源于英文單詞“virtuousness”或“virtue”，體現(xiàn)的是品德或品質(zhì)，意味著力量或卓越。亞里士多德認(rèn)為：“人的德性就是使人善良，并獲得其優(yōu)秀成果的品質(zhì)”[1]。我國(guó)古人講“為政以德”、“物得以生謂之德”，認(rèn)為“德”是一種道德規(guī)定或要求。可見，德性是人的一種優(yōu)秀的品德或品質(zhì)，是人們將社會(huì)道德要求內(nèi)化成個(gè)人內(nèi)在的信念和要求的一種品德或品質(zhì)，是人之為人的基本要求[2]。 同時(shí)，柏拉圖和亞里斯多德又把德性描述成“創(chuàng)造個(gè)人和社會(huì)利益的習(xí)慣、愿望和行動(dòng)”[3]。所以，德性也表征為實(shí)現(xiàn)繁榮和產(chǎn)生活力的條件，與有意義的目標(biāo)、高尚、個(gè)人繁榮等概念有關(guān)，它是面對(duì)困難和挑戰(zhàn)時(shí)人的道德、意志力和體力的基礎(chǔ)，是道德哲學(xué)家和宗教思想家推崇的個(gè)人核心特征[3]。盡管個(gè)體德性的存在是社會(huì)和善共融、進(jìn)步有序的基礎(chǔ)和保證，但作為個(gè)體的人的社會(huì)性和實(shí)踐性的本質(zhì)需要，決定了個(gè)體結(jié)為組織的必然性及其在人類生存發(fā)展中不可或缺的重要意義，尤其是隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、組成的多元化、發(fā)展的快速化，組織在維系和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中的作用愈發(fā)顯要，而要使組織在社會(huì)發(fā)展中的維系和推動(dòng)作用的能量達(dá)到正向最大化，組織層面的德性塑造和弘揚(yáng)就成為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步必不可少的著力點(diǎn)和動(dòng)力源。

“組織德性”的英文表述是“Organizational Virtuousness”或“Organizational Virtue”，與個(gè)體層面的德性研究相比，組織層面的德性研究興起較晚，盡管在古希臘，德性概念就已適用于個(gè)人和組織，人們認(rèn)為德性可以在個(gè)體身上展現(xiàn)出來，也可以在集體層面體現(xiàn)出來。在當(dāng)代，麥金太爾是最早開始系統(tǒng)研究組織德性的學(xué)者，研究成果體現(xiàn)在其著作《德性之后》。目前，組織德性的概念已被越來越廣泛地接受和運(yùn)用，并逐步形成相對(duì)共識(shí)：組織德性是組織作為整體的倫理性格特征，可以通過個(gè)體或集體行為、組織文化、組織結(jié)構(gòu)，以及鼓勵(lì)個(gè)人德性行為的組織政策和程序體現(xiàn)出來。組織德性并不具有“非有即無(wú)”的性質(zhì)，不管是個(gè)人還是組織，都不可能完全具有德性或完全不具有德性，也不可能在所有的時(shí)間都具有德性。組織德性具有三個(gè)關(guān)鍵的概念屬性：人類影響，即組織德性可以幫助個(gè)體展現(xiàn)道德品質(zhì)、進(jìn)行自我控制和遵守卓越原則；道德美德，即組織德性代表了什么是好的、正確的和值得培養(yǎng)的；社會(huì)改善，即組織德性創(chuàng)造超越組織自身利益的社會(huì)價(jià)值，換句話說，組織德性為社會(huì)創(chuàng)造利益而不追求互惠或回報(bào)[4]。

依法行政本質(zhì)上是一種組織行為，這里的組織從宏觀上講指的是政府，從微觀上講包括體現(xiàn)政府意志、履行政府職能的各級(jí)各類行政主體，可見，依法行政是一種通過各級(jí)各類行政主體來體現(xiàn)政府意志、履行政府職能的組織行為。因?yàn)榻M織德性可以通過個(gè)體或集體行為體現(xiàn)出來，所以政府的組織德性就可以通過各級(jí)各類行政主體的依法行政行為體現(xiàn)出來，換言之，政府的組織德性實(shí)質(zhì)上規(guī)定了依法行政這一組織行為的內(nèi)在品質(zhì)。這就意味著政府的組織德性與行政主體的依法行政行為之間存在一種要求與被要求的邏輯關(guān)系，即政府的組織德性的存在必然產(chǎn)生與之相應(yīng)的依法行政的德性要求，政府的組織德性是依法行政的德性要求的前提和歸宿，依法行政的德性要求是政府的組織德性的響應(yīng)和表征。

現(xiàn)代法學(xué)張華民：依法行政的德性要求及其現(xiàn)實(shí)觀照依法行政的德性要求基于政府性質(zhì)和功能所蘊(yùn)含和追求的信念和價(jià)值而存在，而政府是歷史的、實(shí)用的，所以依法行政的德性要求是一種抽象見之于具體的政府德性的響應(yīng)和表征。依法行政的德性要求至少具有以下幾方面的關(guān)聯(lián)屬性：一是時(shí)間性和空間性，即依法行政的德性要求在不同的歷史時(shí)期和社會(huì)環(huán)境下，其內(nèi)涵和外延是不盡相同的，這是因?yàn)樵诓煌臅r(shí)空條件下政府的性質(zhì)和功能所蘊(yùn)含和追求的信念和價(jià)值是存在差異的；二是價(jià)值性和功用性，即依法行政的德性要求首先要體現(xiàn)人們寄予政府所當(dāng)然追求的德性正義的價(jià)值目標(biāo)，但這種價(jià)值目標(biāo)并不是茫然存在的，它至始至終都在對(duì)政府執(zhí)政的合法性進(jìn)行證明、對(duì)政府執(zhí)政的合理性進(jìn)行評(píng)定；三是主觀性和客觀性，即依法行政的德性要求總是以一種人們主觀認(rèn)同的政府應(yīng)有的德性正義的表現(xiàn)形式出現(xiàn)，但其內(nèi)容從根本上依然取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平和生產(chǎn)關(guān)系與之相適應(yīng)的程度；四是穩(wěn)定性和發(fā)展性，即依法行政的德性要求實(shí)質(zhì)上反映的是人們對(duì)社會(huì)存在的觀念性認(rèn)識(shí)，作為一種思想提煉其具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但基于對(duì)社會(huì)進(jìn)步的適應(yīng)其又具有必然的發(fā)展性。

二、依法行政德性要求在我國(guó)的主要體現(xiàn)政府的組織德性的核心和靈魂在于德性正義。古希臘人普遍認(rèn)為，正義是人的一種主要的德性，而且正義作為人的一種德性必定是與善相關(guān)的。亞里士多德在柏拉圖“正義是一種整體的德性”的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步論證了德性正義的性質(zhì)，認(rèn)為正義是一種完全的德性，是一切德性的總匯。美國(guó)學(xué)者Gerald M.Pops和Thomas J.Pavlak主張當(dāng)前行政管理人員應(yīng)恢復(fù)正義并將正義作為道德的核心價(jià)值，“因?yàn)檎x是一個(gè)基本的、被廣泛共享的能夠被理解和實(shí)際應(yīng)用的美德”[6]。他們認(rèn)為，正義不僅是行政組織的重要價(jià)值特征，也是行政人員的道德的基本要求。可見，政府的德性正義包含了依法行政在不同倫理視角下的全部主題：既體現(xiàn)了民主社會(huì)自由、平等的價(jià)值追求，也蘊(yùn)涵著依法行政本身所具有的公共利益的價(jià)值取向，同時(shí)也是行政管理人員德性的體現(xiàn)[7]。政府的德性正義是依法行政德性要求的核心價(jià)值所在，也是實(shí)現(xiàn)依法行政德性要求的關(guān)鍵，因?yàn)椋姓黧w如果不具備正義德性，正義的規(guī)則只能是一紙空文，正義的秩序更難以實(shí)現(xiàn)，所有德性要求都只能束之高閣。行政主體只有具備正義德性，才能作出正義的決策，進(jìn)而采取正義的行動(dòng)，依法行政的德性要求才能真正得到提倡與踐行。

政府的德性正義不僅標(biāo)示著依法行政德性要求的價(jià)值取向，而且順應(yīng)時(shí)代發(fā)展在不斷更新和界定著依法行政德性要求的具體內(nèi)容。在當(dāng)下中國(guó)，法治政府建設(shè)正處于不斷推進(jìn)、不斷完善的發(fā)展階段，與其關(guān)聯(lián)的社會(huì)文化、體制架構(gòu)、行為方式在行政管理破舊立新的轉(zhuǎn)型過程中都在發(fā)生著深刻的變革，與此相適應(yīng)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的政府的德性正義促使依法行政德性要求的具體內(nèi)容由傳統(tǒng)趨向現(xiàn)代、由保守趨向開明，突出表現(xiàn)為“嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明”的依法行政德性要求的提倡與踐行。具體來說：嚴(yán)格體現(xiàn)了依法行政在執(zhí)法精度上的德性要求，強(qiáng)調(diào)依法行政必須認(rèn)真仔細(xì)、精益求精，摒棄缺乏原則、隨意執(zhí)法的工作作風(fēng)；規(guī)范體現(xiàn)了依法行政在執(zhí)法準(zhǔn)度上的德性要求，強(qiáng)調(diào)依法行政必須恪守規(guī)則、遵循標(biāo)準(zhǔn)，摒棄經(jīng)驗(yàn)至上、無(wú)視程序的工作作風(fēng)；公正體現(xiàn)了依法行政在執(zhí)法信度上的德性要求，強(qiáng)調(diào)依法行政必須不偏不倚、維護(hù)公信，摒棄徇私枉法、背離民意的錯(cuò)誤理念；文明體現(xiàn)了依法行政在執(zhí)法善度上的德性要求，強(qiáng)調(diào)依法行政必須以人為本、促進(jìn)和諧，摒棄唯我獨(dú)尊、迷信強(qiáng)權(quán)的錯(cuò)誤理念。

嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的德性要求不僅貫穿于依法行政的整個(gè)過程，而且也涉及到依法行政的所有領(lǐng)域，即嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的德性要求通常是以整體作用于依法行政實(shí)踐的整體，不存在只需要嚴(yán)格、規(guī)范德性要求而不需要公正、文明德性要求的依法行政過程和領(lǐng)域，反之亦然。但是，嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的德性要求與依法行政實(shí)踐的不同方面之間的關(guān)聯(lián)程度是有差異的。依法行政作為一種政府行為，至少包括依法和行政兩個(gè)方面，而這兩個(gè)方面與依法行政德性要求的關(guān)聯(lián)程度是有區(qū)別的。一方面，針對(duì)法律法規(guī)，行政主體必須堅(jiān)持“依法”，這是依法行政的前提要求，而法律法規(guī)的既定性和文本性決定了行政主體的依從性，不難理解，嚴(yán)格、規(guī)范是最能體現(xiàn)依從性內(nèi)在品質(zhì)的德性要求，因?yàn)橐缽男跃鸵馕吨鴮?duì)行政主體自由與個(gè)性的相對(duì)限制，而這種相對(duì)限制的程度和效果除了依賴法律法規(guī)的條文約束外，另一個(gè)重要途徑就是通過行政主體對(duì)嚴(yán)格、規(guī)范的依法行政德性要求的養(yǎng)成、認(rèn)同和踐行。另一方面，針對(duì)行政對(duì)象，行政主體必須履職“行政”，這是依法行政的實(shí)踐基礎(chǔ)，而現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變的發(fā)展景象決定了法律法規(guī)中賦予行政主體的行政自由裁量權(quán)的普遍存在甚至不斷擴(kuò)大，不難理解，公正、文明是最能反映行政自由裁量權(quán)自我約束內(nèi)在品質(zhì)的德性要求，因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)意味著對(duì)行政主體自由與個(gè)性的相對(duì)放任，而這種相對(duì)放任的程度和效果除了依賴法律法規(guī)的條文約束外，另一個(gè)重要途徑就是通過行政主體對(duì)公正、文明的依法行政德性要求的養(yǎng)成、認(rèn)同和踐行。以上依法行政德性要求的不同要素與依法行政實(shí)踐的兩個(gè)方面之間的關(guān)聯(lián)性雖然存在程度上的差異，但這種差異是相對(duì)的、可變的，而依法行政德性要求對(duì)依法行政實(shí)踐的普遍作用是絕對(duì)的、永恒的。

三、依法行政德性要求在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義以嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明為主要內(nèi)容的依法行政德性要求在我國(guó)的提倡和踐行對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)的法治建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）在現(xiàn)代法治政府建設(shè)中的導(dǎo)向作用

一方面是價(jià)值導(dǎo)向作用。現(xiàn)代法治政府建設(shè)的核心是推進(jìn)依法行政，所以依法行政的德性要求最直接、最全面、最深刻地反映了法治政府建設(shè)的價(jià)值取向，而政府的價(jià)值取向體現(xiàn)了政府的善與惡、決定著政府的公信力，嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求的提倡和踐行，有利于促進(jìn)政府趨善避惡，彰顯政府的合法性、提升政府的公信力。另一方面是實(shí)踐導(dǎo)向作用。法治政府建設(shè)必須依賴于行政主體的具體行政行為才能得以實(shí)現(xiàn)，不同的行政主體因?yàn)榈匚弧⒔嵌取⒗娴鹊牟煌鋸氖滦姓芾淼睦砟钜哺鞑幌嗤憩F(xiàn)在法治政府建設(shè)中的作用效果不僅不盡相同，有時(shí)甚至相反，嚴(yán)重影響法治政府建設(shè)進(jìn)程，而嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求是行為組織乃至行為個(gè)人的共性的品質(zhì)體現(xiàn)，具有普適性和感召力，有利于不同的行政主體形成共同的行政管理理念，從而依據(jù)德性要求制定合理準(zhǔn)則、采取有效步驟、形成正向合力，促進(jìn)法治政府建設(shè)健康發(fā)展。

（二）在公民法治素養(yǎng)提升中的示范作用

一方面是理念示范作用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型不可避免地帶來公民思想觀念的轉(zhuǎn)型，這種思想觀念的轉(zhuǎn)型有正向的也有反向的，對(duì)公民素質(zhì)的提升更是增減不一，而這其中對(duì)現(xiàn)代法治理念形成最具示范性的主體莫過于轉(zhuǎn)型中的政府。毋庸諱言，近年來政府在公民心目中公信力的提升可謂步履維艱，這與轉(zhuǎn)型中政府執(zhí)法為民的理念難以凸顯甚至多有負(fù)面展現(xiàn)有重要的關(guān)系。而反映嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求的法治政府建設(shè)是一個(gè)提升政府公信力的契機(jī)，因?yàn)橐婪ㄐ姓滦砸蟮奶岢哇`行可以改進(jìn)執(zhí)法行為、重塑政府形象、增強(qiáng)政府信譽(yù)，而任何一個(gè)富有法治公信力的政府對(duì)社會(huì)都是強(qiáng)大的正能量輻射源，可以引導(dǎo)公民法治理念的形成、促進(jìn)公民法治素養(yǎng)的提升。另一方面是行為示范作用。依法行政是一種組織行為，這種行為代表了國(guó)家的意志、政府的意圖，同時(shí)這種行為作用的對(duì)象主要是廣大公民，所以依法行政是聯(lián)系政府與廣大公民之間的最直接、最廣泛的行為方式，盡管政府可以因之而影響公民、公民也會(huì)因之而影響政府，但政府的權(quán)威和功能決定了前者的作用往往大于后者的作用，尤其品質(zhì)卓越的法治政府的行為對(duì)廣大公民的守法行為具有強(qiáng)烈的示范作用，而嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求是促進(jìn)政府走向法治、走向卓越的重要思想保證。

（三）在法治社會(huì)價(jià)值重塑中的整合作用

一方面是對(duì)社會(huì)價(jià)值的評(píng)價(jià)作用。評(píng)價(jià)作用更多的是針對(duì)既有社會(huì)價(jià)值而言的。社會(huì)轉(zhuǎn)型中社會(huì)價(jià)值的重塑過程首先面臨的問題就是對(duì)已有社會(huì)價(jià)值的態(tài)度，是肯定、否定還是揚(yáng)棄？這就要有一個(gè)能體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展要求的被普遍認(rèn)同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求是政府德性正義的具體體現(xiàn)，是法治社會(huì)主體行為必須具有的優(yōu)秀品質(zhì)的具體內(nèi)容，對(duì)于缺乏現(xiàn)代法治理念和實(shí)踐的我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)行為來說，是其能否適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)發(fā)展需要的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面是對(duì)社會(huì)價(jià)值的引領(lǐng)作用。德性正義是在對(duì)野蠻、專制、強(qiáng)權(quán)和無(wú)視人權(quán)的社會(huì)觀念進(jìn)行徹底否定的基礎(chǔ)上建立起來的現(xiàn)代社會(huì)價(jià)值理念，不僅契合了我國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)尤其是向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中對(duì)正義的重新認(rèn)識(shí)并以之指導(dǎo)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，而且契合了人類社會(huì)不斷走向民主、法治、人權(quán)的發(fā)展大勢(shì)，符合我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要又超越我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代法治社會(huì)的價(jià)值重塑具有引領(lǐng)作用，而嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明的依法行政德性要求作為德性正義的具體體現(xiàn)將有力促進(jìn)引領(lǐng)作用的充分發(fā)揮。

四、依法行政德性要求在我國(guó)的具體實(shí)踐依法行政德性要求的價(jià)值在于指導(dǎo)依法行政實(shí)踐。盡管《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布實(shí)施已有十個(gè)年頭，依法行政實(shí)踐也取得了明顯進(jìn)步，但法治政府建設(shè)的基本目標(biāo)顯然還未能全面實(shí)現(xiàn)。針對(duì)依法行政的基本內(nèi)容，結(jié)合依法行政的德性要求，分析依法行政基本內(nèi)容與德性要求的內(nèi)在聯(lián)系，通過依法行政德性要求在依法行政實(shí)踐中的提倡和踐行來進(jìn)一步推進(jìn)依法行政進(jìn)程在當(dāng)下就顯得十分必要。

盡管依法行政的德性要求對(duì)依法行政的指導(dǎo)作用是普遍的，但由于德性要求不同要素的側(cè)重點(diǎn)不同，再加之我國(guó)依法行政實(shí)踐的具體要求不同，所以依法行政德性要求的不同要素與依法行政基本內(nèi)容的不同方面相互間的具體聯(lián)系和實(shí)質(zhì)影響存在差異，我們只有基于普遍而突出重點(diǎn)，才能更好地理解并推進(jìn)依法行政取得實(shí)效。

依法行政的基本內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：合法行政、程序正當(dāng)、合理行政、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)一致。合法行政和程序正當(dāng)更多體現(xiàn)的是“依法”，其德性要求主要表現(xiàn)為嚴(yán)格、規(guī)范，具體到我國(guó)依法行政現(xiàn)狀，合法行政要更加突出嚴(yán)格、程序正當(dāng)要更加突出規(guī)范。合理行政和誠(chéng)實(shí)守信更多體現(xiàn)的是“行政”，其德性要求主要表現(xiàn)為公正、文明，具體到我國(guó)依法行政現(xiàn)狀，合理行政要更加突出公正、誠(chéng)實(shí)守信要更加突出文明。權(quán)責(zé)一致可以說是我國(guó)依法行政中的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵癥結(jié)，在我國(guó)當(dāng)下不僅要突出嚴(yán)格、規(guī)范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求。具體闡述如下：

（一）對(duì)于合法行政

合法行政要求行政主體實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政主體不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。盡管中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已基本建成，有法可依有了基本保障，但由于長(zhǎng)期受封建專制文化和計(jì)劃管制理念的影響，行政主體在依法行政實(shí)踐中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍，嚴(yán)重阻礙了依法行政進(jìn)程，當(dāng)前已成為進(jìn)一步推進(jìn)依法行政的重點(diǎn)和難點(diǎn)。究其原因，從依法行政德性要求的角度看，突出表現(xiàn)為“嚴(yán)格”依法、“嚴(yán)格”執(zhí)法的德性要求的缺失，導(dǎo)致依法的工具性、執(zhí)法的隨意性成為常態(tài)思維和習(xí)慣行為。所以在合法行政方面必須對(duì)行政主體加強(qiáng)以“嚴(yán)格”為主要內(nèi)容的德性要求養(yǎng)成教育，使行政主體自覺做到嚴(yán)格遵守包括職權(quán)法定、法律優(yōu)位、法律保留等在內(nèi)的現(xiàn)代行政法治基本要求，并使其認(rèn)識(shí)到有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的社會(huì)危害性以及對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)的正當(dāng)性。

（二）對(duì)于程序正當(dāng)

程序正當(dāng)要求行政主體實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)；行政管理人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式和步驟去實(shí)現(xiàn)”[7]，但由于我國(guó)政府行政素有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)思維，行政主體往往基于行政行為目的的合法性、正當(dāng)性而忽視甚至無(wú)視程序的要求和規(guī)定，導(dǎo)致行政程序違法在我國(guó)政府尤其是基層政府行政違法案件占據(jù)很高的比例。究其原因，無(wú)論是法律文本中有關(guān)程序條文的規(guī)范性還是行政主體行政行為的規(guī)范性都存在很多不足，尤其是我國(guó)至今還未頒布統(tǒng)一的國(guó)家層面的行政程序規(guī)范性文件，這些都易導(dǎo)致行政程序的失范。從依法行政德性要求的角度看，突出表現(xiàn)為程序“規(guī)范”的德性要求的缺失，所以應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化將以程序“規(guī)范”為主要內(nèi)容的德性要求貫穿于行政程序立法和行政程序執(zhí)法的全過程，真正促進(jìn)程序理念的養(yǎng)成、推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，《湖南省行政程序規(guī)定》的頒布和實(shí)施就是一個(gè)十分有益的嘗試。

（三）對(duì)于合理行政

合理行政要求行政主體實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則；要平等對(duì)待行政相對(duì)人，不偏私、不歧視；行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，不僅行政權(quán)的職能范圍在逐步擴(kuò)大，而且行政權(quán)的自由裁量性也愈發(fā)凸顯，這就為行政權(quán)行使中的濫權(quán)和尋租提供了可能和方便，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)型的我國(guó)這些現(xiàn)象更易產(chǎn)生，當(dāng)前反腐倡廉形勢(shì)依然嚴(yán)峻就是明證。為了規(guī)范權(quán)力、防止腐敗，除了科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法外，從依法行政德性要求的角度看，尤其要突出以“公正”為主要內(nèi)容的依法行政德性要求的提倡和踐行，要使公正不僅成為行政主體依法行政的規(guī)則要求，更要成為行政主體依法行政的思維習(xí)慣和品質(zhì)需要。

（四）對(duì)于誠(chéng)實(shí)守信

誠(chéng)實(shí)守信要求行政主體公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國(guó)家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)行政管理相對(duì)人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。從依法行政德性要求的角度看，誠(chéng)實(shí)守信突出反映了“文明”執(zhí)法的德性要求，遵循的是信賴保護(hù)原則，其對(duì)應(yīng)的反面即是虛偽自利、野蠻狡詐。近年來在多個(gè)地方不時(shí)發(fā)生的暴力執(zhí)法事件，已經(jīng)成為整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，究其原因，多與行政主體缺乏誠(chéng)實(shí)守信、罔顧“文明”執(zhí)法的德性要求有直接的關(guān)系。“民無(wú)信不立”，所以為了改善政府形象、提高政府公信力，促進(jìn)行政主體誠(chéng)實(shí)守信，必須突出強(qiáng)調(diào)以“文明”執(zhí)法為主要內(nèi)容的依法行政德性要求，使行政主體從職業(yè)道德的高度去反思野蠻執(zhí)法、抵制暴力執(zhí)法、崇尚誠(chéng)信執(zhí)法、追求文明執(zhí)法。

（五）對(duì)于權(quán)責(zé)一致

權(quán)責(zé)一致要求行政主體依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段；行政主體違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一；依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。然而在我國(guó)，到目前為止行政管理中有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)等權(quán)責(zé)分離的現(xiàn)象仍常有發(fā)生，不僅使正在興起的行政問責(zé)的制度功能難以有效發(fā)揮，更使依法行政中合法行政、程序正當(dāng)、合理行政、誠(chéng)實(shí)守信等內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)失去有力的保障，所以這一依法行政中的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵癥結(jié)成為推進(jìn)法治政府建設(shè)中必須優(yōu)先破解的難題，提倡和踐行依法行政的德性要求就是破解難題的重要途徑之一。權(quán)責(zé)一致本身最能同時(shí)體現(xiàn)依法行政實(shí)踐的兩個(gè)方面和德性要求的所有要素：權(quán)即職權(quán)，要求職權(quán)法定，體現(xiàn)“依法”，其離不開嚴(yán)格、規(guī)范的德性要求；責(zé)即責(zé)任，要求追究責(zé)任，體現(xiàn)“行政”，其離不開公正、文明的德性要求，所以權(quán)責(zé)一致在我國(guó)當(dāng)下不僅要突出嚴(yán)格、規(guī)范的德性要求，也要突出公正、文明的德性要求，只有這樣才能真正促進(jìn)權(quán)責(zé)一致難題的解決，而且通過權(quán)責(zé)一致的落實(shí)去倒逼其他依法行政環(huán)節(jié)的真正實(shí)現(xiàn)。ML

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Virtue Requirements of Administration according to

Law and the Reflection of Reality in China

ZHANG Huamin

（Law School of Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract：The existence of the organizational virtue of the government must produce the corresponding moral requirement of the administration according to law， the moral requirement of the administration according to law is characterized and in abstract response to the existence of the organizational virtue of the government. The heart and soul of the organizational virtue of the government is the justice of virtue， at present in China the outstanding performance of the moral requirement of the administration according to law corresponding to the justice of virtue is “ rigidity， standardization， impartiality and politeness”. Although the guidance of the moral requirement of the administration according to law for promoting the administration according to law is ordinary， but specific to the status of the administration according to law in China， the legal administration highlights more rigidity， the procedure highlights more standardization， the reasonable administration highlights more impartiality， the integrity highlights more politeness， and the agreement of the powers and responsibilities is the weak links and key problem of our Chinese administration according to law， at present it not only highlights the rigidity and standardization， but also impartiality and politeness.

Key Words： administration according to law； virtue requirement； main reflection； concrete practice

本文責(zé)任編輯：林士平