實現領導干部治理能力現代化的兩個關鍵節點

□樊怡敏

實現領導干部治理能力現代化的兩個關鍵節點

□樊怡敏

黨的十八屆三中全會明確指出：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的總目標。”國家治理體系和治理能力現代化是一種全新的政治理念，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。［1］實現領導干部治理能力現代化是深化行政體制改革的必要舉措，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提。

一、強化理念創新，推進領導干部治理能力現代化

（一）正確領會“治理”與“治理能力”的基本內涵

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”(crisis in governance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。［2］治理是多元化社會發展對政府提出的新要求，它已成為各個國家普遍認同與采用的治國方式。治理是相對于傳統的統治與管理的一種進步，治理的主體是多元化的，不僅包括政府，還包括社會組織、市場主體及廣大公民群眾。治理是綜合的多元主體間在合作、協商的基礎上，通過多元渠道，充分發揮各自優勢共同治理社會事務，以最大化地維護公民利益，保障其共享社會發展成果的過程，而不再是以政府為主的單一主體自上而下壟斷性的強制管理。“治理”理念的突出特點體現為“四個統一”，即：黨政領導與多元主體的統一，法治與德治的統一，管理和服務的統一，常規與非常規管理的統一。［3］

與此相對應，治理能力是指多元治理主體在相互依存的環境中，彼此通過溝通協商、合作協調，實現對公共事務較高效率的管理，最終達到法律的公正執行，資源的合理配置，權益的合法保護，糾紛的有效調解，社會的和諧運轉。治理能力反映的是治理主體所開展治理行為的最終效益與質量，是對治理主體實踐活動的系統性、合法性、有效性的評價。為此，治理能力的提升要求治理主體明確清晰自身的治理范圍與治理權限，正確把握所應承擔的使命與責任，在治理過程中，于妥善處理與眾多治理主體關系的基礎上，高效能地管理具體的社會事務，有效調整多元治理對象之間的關系。隨著社會開放性與復雜性的擴張，各領域對治理能力的提升提出了更高的要求。

（二）正確辨析領導干部“治理能力”與“管理能力”的差異

領導干部治理能力，是指領導干部作為國家權力的擁有者，依法行使職權，在保持清正廉潔的作風中，能夠主動與社會多元主體共同合作，協調治理公共事務，為公眾提供公共產品和服務，保障社會資源合理配置，有效化解公共危機，維護公眾利益，保障社會在公正、開放、健康的環境下高效運轉的能力。領導干部作為國家政府的代理人，其治理能力的強弱直接影響著國家治理體系和治理能力的現代化程度。與領導干部管理能力相比，兩者的差異主要體現在：

一是強調的角色差異。領導干部治理能力突出與多元社會主體有效交叉合作，共同解決社會問題的能力。而管理能力強調領導干部作為單一主體，自上而下的對社會事務的強制管控能力。因此領導干部治理能力強調的更多是“協調者”的角色，而管理能力強調的更多是“控制者”和“指揮者”的角色。

二是運用的方法差異。領導干部治理能力強調多元化治理工具的運用，比如法治的方法、市場化的方法、綜合治理的方法等。而管理能力更多強調的是管控的方法，方法相對單一。隨著我國經濟社會的雙重轉型，創新社會管理體制迫在眉睫，采取多元治理方法已成為歷史發展的必然。

二、強化“三個治理”，實現領導干部治理能力現代化

（一）強化治理環境，推進“領導干部權力監督體系”的現代化

孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到需要有界限的地方才休止。”［4］而當前權力不對等、信息不對稱的環境難以保證領導干部權力的正確行使。強化治理環境，推進領導干部權力監督體系的現代化，構建清晰明了的權力界限，構成了保障領導干部治理能力現代化的重要支點。首先，通過完善領導干部責任機制的構建，強化有序的治理環境，從外部強加于權力以明確的行使幅度與范圍。權力監督體系的現代化取決于監督的力度與效果，監督的目的是要強化干部的責任意識，督促領導干部依法正確行使職權，嚴厲追究過失責任人的相應責任。若只有表面監督而沒有完善的責任追究機制，那么監督只能是流于形式，而無實質意義。完善責任設置是監督體系的一個重要要素，是強化治理環境，加強監督力度的重要措施，只有嚴厲落實追究過失領導干部的終身責任，才能對權力產生抑制作用。其次，正確發揮社會對領導干部的監督作用。社會監督作為體制外的監督路徑，其沖擊力更大，效果更明顯，在監督領導干部權力中發揮著有力的作用。尤其是在當今各類媒體、網絡迅速發展的環境下，社會對干部的監督變得途徑多元化，方式便捷化，效能高速化，通過廣泛透明的社會輿論對領導干部形成強有力的監督。強調社會對領導干部的監督，不是意味著輿論可以干預政府決策，甚至代替政府決策。輿論監督不應超越應有的界限，社會輿論只能是監督政府的決策和行為而不是政府意志的指揮者。

（二）強化治理技能，實現領導干部教育培訓體系的現代化

新加坡社會治理取得舉世矚目成就與其強化領導人才的教育培訓理念、重視學習能力和系統思考能力的持續提升緊密相連。為此，強化治理技能，完善領導干部教育培訓體系的現代化就成為當前任務的關鍵環節。首先，要實現培訓機構與培訓方式的多元化。目前我國承擔領導干部教育培訓工作的機構主要是各類黨校，缺乏競爭性的培訓機構，許多培訓工作也只是流于形式，難于形成應有的效果，教育培訓工作的質量亟待提高。在當前培訓現狀的基礎上，還需要激發相關社會組織、市場主體來舉辦干部教育培訓的活力，學習借鑒新加坡向市場購買培訓課程的做法，使市場主體與各類黨校、高校形成良性競爭，激發教育培訓工作的活力，改善培訓質量。其次，完善培訓內容，強化治理技能的培訓。強化治理能力的基礎是要在教育培訓中，注重轉變領導干部的治理理念，培育積極主動與市場、社會合作治理的意識，將權力回歸社會的勇氣。重要的是要強化培訓的針對性與實效性，在培訓中更多體現法治思維能力的培訓、系統思維能力、應急處置能力的培訓、輿論引導能力的培訓以及溝通協調能力的培訓。在多層次多形式的教育培訓中，培養領導干部適應學習的能力，不斷強化治理能力。

（三）強化治理導向，實現“領導干部考核評價體系”的現代化

考核評價領導干部在監督其行政行為、評價治理職能、改善工作作風、提高工作績效等方面發揮著重要的作用。然而，實際工作中的考核脫離了它最初的設定目的，治理導向也出現了偏差。強化治理導向，實現領導干部考核評價體系的現代化，是實現干部治理能力現代化的有力保障。首先，促進多元主體參與領導干部的考核評價。多元評價主體參與考核評價有利于保障評估過程的客觀公正性，有助于真實地反映干部行政行為存在的現實問題。目前針對我國領導干部的考核評價主體主要集中于行政體制內部，包括相關上級組織，同級單位以及下級部門，表現為官評官的狀態，評價主體難以擺脫既當“運動員”又當“裁判員”的角色定位，很大程度上影響著評價結果的透明、公正性。現代績效管理理論認為在進行績效考核時為保障其公正性有必要進行360度全方位考核。［5］打破目前評估主體單一的現狀是轉變治理能力的緊迫任務。在保障信息透明與真實的基礎上，領導干部不僅要積極主動吸引專家、公民、市場主體、社會組織等多元主體參與自身治理能力的評估，還應暢通多元主體參與考核評價的渠道，減少參與阻力，讓多元主體通過網絡、媒體、信訪等方式輕松地參與考評，保障參與的便捷高效，充分發揮多元主體參與評價的優勢。其次，強化對領導干部的綜合考核評價。綜合考核領導干部的治理行為，才能保證評價的公正性，才能有效實現考核的最初目標。就我國針對干部的考核相對片面，偏重于考核干部決策所帶來的GDP成果忽略其他領域的考核，側重最終的數字結果忽視背后所花費成本的考核評價現狀而言，加強對領導干部在生態、社會、文化等領域綜合治理績效的考核，顯績和潛績考核的任務顯得緊迫而艱巨。在當前，考核干部與社會合作治理的具體內容時，科學評價應有權力的下放情況，公共突發群體事件應對成效，運用新技術新媒體等方面的能力也是考核領導干部綜合治理能力的重點領域。在不斷強化治理導向的基礎上，助力領導干部樹立正確的政績觀、價值觀，助推領導干部考核評價體系的現代化，實現領導干部治理能力的現代化。

［1］俞可平：推進國家治理體系和治理能力現代化［J］.前線，2014（01）：5．

［2］俞可平：治理和善治：一種新的政治分析框架［J］.南京社會科學，2001（09）：40．

［3］周曉菲：治理體系和治理能力如何實現現代化［N］.光明日報，2013-12-4．

［4］孟德斯鳩．論法的精神［M］．北京：商務印書館，2012：154．

［5］陳玉梅，羅勝杰.領導干部考核評價主體要多元化［J］.學習月刊，2011（03）：63．

作者：中共重慶市委黨校行政管理專業碩士研究生

責任編輯：宋英俊