政府向社會力量購買服務(wù)要做好三篇“文章”

●黃 建 孫 靜

2013年9月底，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），對創(chuàng)新社會管理、推動公共服務(wù)體系建設(shè)提出新的要求。十八屆三中全會提出要推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理事務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。推進(jìn)政府購買服務(wù)是政府提供公共服務(wù)方式的創(chuàng)新，也是國家治理理念的革新。政府購買服務(wù)的意義不言而喻，而有效落實(shí)工作關(guān)鍵要做好以下三篇“文章”。

一、合理確定政府購買服務(wù)范圍

《意見》提出：政府向社會力量購買服務(wù)要突出公共性和公益性，在適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)領(lǐng)域大力推行政府購買服務(wù)，這對政府購買服務(wù)的范圍進(jìn)行了規(guī)范和限定。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，這是我國當(dāng)前和今后一個時期的最大國情。政府向社會力量購買公共服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的創(chuàng)新方式，也應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。

（一）當(dāng)前階段應(yīng)以政府購買基本公共服務(wù)為主

政府向社會力量購買服務(wù)應(yīng)以保基本和促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和公共財政承受能力，這是推進(jìn)政府購買服務(wù)工作必須遵循的基本原則。要準(zhǔn)確界定符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際的基本公共服務(wù)項目、范圍及水平，循序漸進(jìn)地推動落實(shí)政府購買服務(wù)工作。換而言之，就是政府向社會力量購買服務(wù)要從 “保基本”做起，重點(diǎn)是“雪中送炭”而不是“錦上添花”。

（二）要發(fā)揮政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄的樞紐作用

指導(dǎo)性目錄是落實(shí)政府向社會力量購買服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過規(guī)范和限制政府向社會力量購買服務(wù)的范圍及水平，既要將社會力量承擔(dān)效率更高的事項類別納入到目錄，又要防止政府購買服務(wù)過寬、過泛，避免出現(xiàn)政府“卸包袱”或政策“福利化”問題。要在充分反映社情民意的基礎(chǔ)上制定政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄并保持動態(tài)調(diào)整，同時明確所購買的公共服務(wù)不能超出指導(dǎo)性目錄范圍。

（三）要緊密結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際和特點(diǎn)

我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異巨大，造成公共服務(wù)需求重點(diǎn)及層次不同，社會組織發(fā)育和市場機(jī)制完善程度也參差不齊。因此，各地政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)緊密結(jié)合實(shí)際需要，購買方式及管理體制應(yīng)大膽創(chuàng)新，從而制定有針對性、更具特色的實(shí)施辦法。如北京、上海等地區(qū)社會組織相對成熟、市場機(jī)制相對完善，公共服務(wù)需求更具多樣性，上述特點(diǎn)應(yīng)在推廣政府向社會力量購買服務(wù)工作時統(tǒng)籌考慮。

二、建立有針對性的工作機(jī)制

《意見》提出：政府向社會力量購買服務(wù)要按照政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會參與、共同監(jiān)督的要求規(guī)范有序開展，加強(qiáng)購買主體內(nèi)部監(jiān)督管理和社會監(jiān)督。政府向社會力量購買服務(wù)是一項全局性、戰(zhàn)略性重大改革，是政府管理服務(wù)模式的創(chuàng)新，要有針對性地完善橫向與縱向相結(jié)合、政府與社會相配合的工作機(jī)制，從而全方位推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)工作。

（一）要規(guī)范政府部門操作，建立公開競爭機(jī)制

在梳理確認(rèn)政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)上明確政府相關(guān)部門權(quán)責(zé)和分工協(xié)作機(jī)制。財政部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)和資金保障作用，民政、工商部門把握社會力量準(zhǔn)入“門檻”，主管部門結(jié)合事業(yè)發(fā)展提出向社會力量購買服務(wù)需求。引入成本與效益相結(jié)合的公開競爭機(jī)制，建立公開、透明、規(guī)范的政府向社會力量購買服務(wù)流程，確保社會力量公平參與競爭。根據(jù)政府購買服務(wù)的不同類型分別制定有針對性的管理辦法，從而更有利于規(guī)范政府向社會力量購買服務(wù)工作。

（二）要合理界定事權(quán)劃分，形成政府工作合力

要結(jié)合各級政府事權(quán)支出責(zé)任和省以下轉(zhuǎn)移支付體制，按照全面整合利用社會資源的原則，明確不同層次政府向社會力量購買服務(wù)的類別、重點(diǎn)及政府間配合機(jī)制，避免出現(xiàn)重復(fù)購買問題。輻射范圍寬泛的公共服務(wù)應(yīng)由省級政府統(tǒng)一購買，區(qū)域性或特定公共服務(wù)由各縣市結(jié)合實(shí)際購買。要在政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中體現(xiàn)事權(quán)劃分原則，同時省級政府目錄既要在省一級具有可操作性，還要對縣市級具有指導(dǎo)性。

（三）要創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，突出績效管理理念

政府向社會力量購買服務(wù)有別于傳統(tǒng)的政府直接提供公共服務(wù)的方式，具有點(diǎn)多面廣、承接主體復(fù)雜、風(fēng)險分散的特點(diǎn)，這是各級政府履行公共服務(wù)職能必須面對的全新課題。要創(chuàng)新和完善政府向社會力量購買服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制，注重與政府采購監(jiān)管、財務(wù)管理的制度銜接，建立完善社會公眾參與和監(jiān)督機(jī)制，形成獨(dú)立、專業(yè)和多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。要針對政府向社會力量購買服務(wù)的特點(diǎn)建立健全績效評價工作機(jī)制，推動政府購買服務(wù)績效評價與預(yù)算管理相結(jié)合，確保政府購買服務(wù)工作取得實(shí)效。

三、與轉(zhuǎn)變政府職能緊密結(jié)合

《意見》提出：政府向社會力量購買服務(wù)要與事業(yè)單位改革相銜接，推進(jìn)政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的盡可能交給社會力量承擔(dān)。這賦予了推進(jìn)政府購買服務(wù)工作更多的期待，使政府向社會力量購買服務(wù)成為推動完善國家治理體系、實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要“催化劑”和“助推器”，這對加快轉(zhuǎn)變政府職能、推動事業(yè)單位改革等提出了更高要求。

（一）要梳理和調(diào)整政府部門業(yè)務(wù)職能

對于適合通過政府向社會力量購買提供的公共服務(wù)，原由行政事業(yè)單位直接提供的同質(zhì)性公共服務(wù)則應(yīng)逐漸退出，并相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)職責(zé)和人員編制，防止出現(xiàn)“兩頭占”，實(shí)行政府購買服務(wù)有進(jìn)有退的合理、規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。各地財政部門要按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則加大政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度，調(diào)整和優(yōu)化存量資金結(jié)構(gòu)；編制部門應(yīng)主動介入到政府購買服務(wù)工作中，研究新形勢下推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的路徑選擇；要積極推進(jìn)社會組織去行政化、去壟斷化改革，建立健全社會組織自律性管理約束機(jī)制。

（二）要規(guī)范政府購買服務(wù)的承接主體

目前按照行政編制管理團(tuán)體組織可繼續(xù)按照原有方式提供公共服務(wù)或購買其他社會組織服務(wù)方式提供，但不宜同時扮演“買方”和“賣方”角色。在某些社會力量尚不壯大、不能完全承擔(dān)公共服務(wù)供給的專業(yè)性領(lǐng)域，一定時期內(nèi)應(yīng)允許事業(yè)單位直接提供方式與政府購買服務(wù)方式并存，今后再結(jié)合事業(yè)單位改革及社會力量培育發(fā)育情況逐步過渡。在這一演進(jìn)過程中，要探索建立行政管理性團(tuán)體組織、事業(yè)單位、一般社會團(tuán)體提供公共服務(wù)的良性競爭機(jī)制，從而進(jìn)一步激發(fā)社會活力。

（三）要處理好與社會公益慈善的關(guān)系

社會公益慈善是社會管理和公共服務(wù)提供的重要方面，也是今后促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要支撐。政府向社會力量購買服務(wù)不能擠壓或擠占社會公益慈善發(fā)揮應(yīng)有作用的空間，一方面要明確政府購買服務(wù)和社會公益慈善的范圍及邊界，另一方面政府不能購買完全可以由社會公益慈善力量承擔(dān)的事項，防止出現(xiàn)政府購買服務(wù)“越位”，要建立政府向社會力量購買服務(wù)與社會公益慈善相互配合、有效銜接的體制機(jī)制。