政府向社會力量購買服務要做好三篇“文章”

●黃 建 孫 靜

2013年9月底，國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》），對創新社會管理、推動公共服務體系建設提出新的要求。十八屆三中全會提出要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理事務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。推進政府購買服務是政府提供公共服務方式的創新，也是國家治理理念的革新。政府購買服務的意義不言而喻，而有效落實工作關鍵要做好以下三篇“文章”。

一、合理確定政府購買服務范圍

《意見》提出：政府向社會力量購買服務要突出公共性和公益性，在適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務領域大力推行政府購買服務，這對政府購買服務的范圍進行了規范和限定。我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，這是我國當前和今后一個時期的最大國情。政府向社會力量購買公共服務作為政府提供公共服務的創新方式，也應與經濟社會發展水平相適應。

（一）當前階段應以政府購買基本公共服務為主

政府向社會力量購買服務應以保基本和促進基本公共服務均等化為目標，不能超越經濟發展需要和公共財政承受能力，這是推進政府購買服務工作必須遵循的基本原則。要準確界定符合經濟社會發展實際的基本公共服務項目、范圍及水平，循序漸進地推動落實政府購買服務工作。換而言之，就是政府向社會力量購買服務要從 “?；尽弊銎?，重點是“雪中送炭”而不是“錦上添花”。

（二）要發揮政府購買服務指導目錄的樞紐作用

指導性目錄是落實政府向社會力量購買服務的關鍵環節，通過規范和限制政府向社會力量購買服務的范圍及水平，既要將社會力量承擔效率更高的事項類別納入到目錄，又要防止政府購買服務過寬、過泛，避免出現政府“卸包袱”或政策“福利化”問題。要在充分反映社情民意的基礎上制定政府向社會力量購買服務指導性目錄并保持動態調整，同時明確所購買的公共服務不能超出指導性目錄范圍。

（三）要緊密結合地方經濟社會發展實際和特點

我國地區間經濟社會發展差異巨大，造成公共服務需求重點及層次不同，社會組織發育和市場機制完善程度也參差不齊。因此，各地政府向社會力量購買服務的內容應緊密結合實際需要，購買方式及管理體制應大膽創新，從而制定有針對性、更具特色的實施辦法。如北京、上海等地區社會組織相對成熟、市場機制相對完善，公共服務需求更具多樣性，上述特點應在推廣政府向社會力量購買服務工作時統籌考慮。

二、建立有針對性的工作機制

《意見》提出：政府向社會力量購買服務要按照政府主導、部門負責、社會參與、共同監督的要求規范有序開展，加強購買主體內部監督管理和社會監督。政府向社會力量購買服務是一項全局性、戰略性重大改革，是政府管理服務模式的創新，要有針對性地完善橫向與縱向相結合、政府與社會相配合的工作機制，從而全方位推進政府向社會力量購買服務工作。

（一）要規范政府部門操作，建立公開競爭機制

在梳理確認政府提供公共服務的基礎上明確政府相關部門權責和分工協作機制。財政部門要發揮綜合協調和資金保障作用，民政、工商部門把握社會力量準入“門檻”，主管部門結合事業發展提出向社會力量購買服務需求。引入成本與效益相結合的公開競爭機制，建立公開、透明、規范的政府向社會力量購買服務流程，確保社會力量公平參與競爭。根據政府購買服務的不同類型分別制定有針對性的管理辦法，從而更有利于規范政府向社會力量購買服務工作。

（二）要合理界定事權劃分，形成政府工作合力

要結合各級政府事權支出責任和省以下轉移支付體制，按照全面整合利用社會資源的原則，明確不同層次政府向社會力量購買服務的類別、重點及政府間配合機制，避免出現重復購買問題。輻射范圍寬泛的公共服務應由省級政府統一購買，區域性或特定公共服務由各縣市結合實際購買。要在政府向社會力量購買服務指導性目錄中體現事權劃分原則，同時省級政府目錄既要在省一級具有可操作性，還要對縣市級具有指導性。

（三）要創新監督管理方式，突出績效管理理念

政府向社會力量購買服務有別于傳統的政府直接提供公共服務的方式，具有點多面廣、承接主體復雜、風險分散的特點，這是各級政府履行公共服務職能必須面對的全新課題。要創新和完善政府向社會力量購買服務監督管理機制，注重與政府采購監管、財務管理的制度銜接，建立完善社會公眾參與和監督機制，形成獨立、專業和多元化的外部監督機制。要針對政府向社會力量購買服務的特點建立健全績效評價工作機制，推動政府購買服務績效評價與預算管理相結合，確保政府購買服務工作取得實效。

三、與轉變政府職能緊密結合

《意見》提出：政府向社會力量購買服務要與事業單位改革相銜接，推進政事分開、政社分開，凡是社會能辦好的盡可能交給社會力量承擔。這賦予了推進政府購買服務工作更多的期待，使政府向社會力量購買服務成為推動完善國家治理體系、實現國家治理能力現代化的重要“催化劑”和“助推器”，這對加快轉變政府職能、推動事業單位改革等提出了更高要求。

（一）要梳理和調整政府部門業務職能

對于適合通過政府向社會力量購買提供的公共服務，原由行政事業單位直接提供的同質性公共服務則應逐漸退出，并相應調整機構職責和人員編制，防止出現“兩頭占”，實行政府購買服務有進有退的合理、規范的運行機制。各地財政部門要按照“費隨事轉”原則加大政府購買服務經費的統籌力度，調整和優化存量資金結構；編制部門應主動介入到政府購買服務工作中，研究新形勢下推進事業單位分類改革的路徑選擇；要積極推進社會組織去行政化、去壟斷化改革，建立健全社會組織自律性管理約束機制。

（二）要規范政府購買服務的承接主體

目前按照行政編制管理團體組織可繼續按照原有方式提供公共服務或購買其他社會組織服務方式提供，但不宜同時扮演“買方”和“賣方”角色。在某些社會力量尚不壯大、不能完全承擔公共服務供給的專業性領域，一定時期內應允許事業單位直接提供方式與政府購買服務方式并存，今后再結合事業單位改革及社會力量培育發育情況逐步過渡。在這一演進過程中，要探索建立行政管理性團體組織、事業單位、一般社會團體提供公共服務的良性競爭機制，從而進一步激發社會活力。

（三）要處理好與社會公益慈善的關系

社會公益慈善是社會管理和公共服務提供的重要方面，也是今后促進經濟社會健康發展的重要支撐。政府向社會力量購買服務不能擠壓或擠占社會公益慈善發揮應有作用的空間，一方面要明確政府購買服務和社會公益慈善的范圍及邊界，另一方面政府不能購買完全可以由社會公益慈善力量承擔的事項，防止出現政府購買服務“越位”，要建立政府向社會力量購買服務與社會公益慈善相互配合、有效銜接的體制機制。