關(guān)注“一把手”分權(quán)

背景材料：

近日，山西省出臺《關(guān)于黨政主要領導不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，著力給黨政主要領導行使權(quán)力套上一個“制度的籠子”。黨政主要領導是指全省黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團體和事業(yè)單位的領導班子主要負責人。黨政主要領導不直接分管下列工作：干部人事工作；財務工作；工程建設項目；行政審批；物資采購。據(jù)悉，山西是較早在全省發(fā)文限制“一把手”人財物權(quán)力的省份，此前，廣東、遼寧、安徽、云南、重慶等多個省份及市縣也做過類似嘗試。

值得注意的是，“‘一把手’不直接分管”的改革在地方試點的基礎上，國家層面也已有所回應。中央紀委監(jiān)察部2013年12月4日在其官網(wǎng)刊文《如何加強和改進對主要領導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督》指出，“應適當分解主要領導干部的權(quán)力和責任”，強調(diào)“一些地方推行主要領導干部不直接分管具體事務的制度，形成‘副職分管、正職監(jiān)管、集體領導、民主決策’的權(quán)力運行機制，主要領導干部末位發(fā)言制度等，值得借鑒。”隨后，中央紀委研究室在中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時更為直接地提出，要切實強化權(quán)力制衡，按照分工負責原則，適當分解主要領導干部權(quán)力，減少主要領導干部對具體事務的插手干預，積極探索推廣主要領導干部不直接分管具體事務的制度。今年1月16日，國家海洋局黨組成員、紀委書記呂濱在全國海洋工作會議上提出，將試行黨政“一把手”不直接分管“人、財、物”的改革。這也是國家部委層面首次做出的試點嘗試。

近年來，紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的腐敗案件中，有相當一部分是主要領導干部，有的還是高級干部。據(jù)統(tǒng)計，在所有受紀律處分的黨政機關(guān)縣處級以上干部中，“一把手”的比例占總數(shù)1/3以上；在廳局級以上干部中“一把手”的比例更高。這說明，對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。“一把手”易“出事”說明了什么？“一把手”被限權(quán)是否有助于遏制貪腐？已試行多年的“一把手”分權(quán)為何在此時受到如此多的關(guān)注？對于“一把手”分權(quán)制約的改革應如何進一步改進完善？本期監(jiān)督沙龍關(guān)注“一把手”分權(quán)，就該項改革的具體問題進行相關(guān)探討。

“一把手”分權(quán)意義何在

主持人：對山西省近日出臺的對“一把手”分權(quán)限權(quán)的規(guī)范文件您作何解讀及評價？給“一把手”分權(quán)限權(quán)的意義何在？劉偉：在中央強力推進反腐敗進程的背景下，該文件的出臺表明部分地方政府也試圖在制度反腐上尋求突破。從制度創(chuàng)新的角度看，山西省出臺這一文件，值得肯定，并有待我們進一步的觀察。文件的具體表述，將導致領導權(quán)力的多元化分配，并形成新的制約關(guān)系，如果運作得好，可能成為制約“一把手”權(quán)力的一種路徑。

宋立根：黨政“一把手”擔負著決策和管理的重任，山西省近日出臺的對 “一把手”分權(quán)限權(quán)，將“一把手”的重要人、財、物權(quán)交由副職分管，同時強化對副職的監(jiān)督，這使得領導集體內(nèi)部的自我監(jiān)督力量由弱變強，是一種健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的有益嘗試。

給“一把手”分權(quán)限權(quán)的意義：一是有利于構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，是權(quán)力正確運行的重要保證。分解“一把手”權(quán)限，通過分權(quán)、監(jiān)督和制約，將規(guī)范行政權(quán)的行使，達到動態(tài)平衡，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)；二是有利于健全懲治和預防腐敗體系，形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制，有效杜絕黨政主要領導的 “一言堂”“一手遮天”的行為，推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化；三是有利于加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，健全改進作風常態(tài)化制度，確保“一把手”按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。四是有利于推進黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民來監(jiān)督權(quán)力，使權(quán)力在陽光下運行。

王飛：在黨政“一把手”成為貪腐高危群體的背景下，山西省出臺對“一把手”分權(quán)限權(quán)的規(guī)范文件在相當程度上削弱了“一把手”的權(quán)力，亦可有效避免“一把手”的獨斷專行，應該給予充分的肯定。這種反腐新思路、新做法是對傳統(tǒng)權(quán)力運行方式的一種大膽突破，是領導班子實行民主管理的一種有益的嘗試，更是把反腐敗斗爭推向縱深不可或缺的重要一步。主持人：從背景材料知，對“一把手”分權(quán)并非新鮮創(chuàng)舉，一些地方的探索實踐已行之有年，中央近來對主要領導干部權(quán)力和責任的分解也有了更多更為明確的表述。“一把手”分權(quán)為何在此時受到如此多的關(guān)注？說明了什么、有何意義？

劉偉：“一把手”分權(quán)為何此時受到如此多的關(guān)注，一是近期中央層面在反腐方面的力度已為民眾普遍感知，在此背景下，人們期待“一把手”分權(quán)能從之前的 “要求” 變成 “實踐”；同時，也說明這么多年我們一直在反腐，但效果一直不理想，腐敗反而有愈演愈烈之勢，對“一把手”的權(quán)力予以分解和限制，可能是體制內(nèi)改革途徑中不得不真正面對和解決的問題。在我看來，核心權(quán)力的制約是中國政治改革的最大難題之一，現(xiàn)在能直面“一把手”的權(quán)力集中，不僅接續(xù)了80年代中國政治改革中關(guān)于“黨政分開”的議題，更將權(quán)力體系內(nèi)部的分權(quán)與制約往前推進了。

王飛：十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。加強和改進對主要領導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。前不久，中央紀委研究室在中央紀委網(wǎng)站就十八屆中央紀委三次全會精神進行解讀時指出，深化改革要體現(xiàn)懲治和預防腐敗的要求，其中就提到探索“一把手”不分管具體事務的制度，“地方的嘗試和探索，可看做是對中央紀委的回應。”主持人：從一些落馬的副部級以上官員腐敗情況看，很多都是在當市委書記或當市長時犯的錯，比如因受賄1200多萬元被判無期徒刑的原山東省副省長黃勝，其犯罪行為主要發(fā)生在擔任德州市市長和市委書記期間。去年落馬的南京市市長季建業(yè)，也曾在昆山、揚州等多地當黨政 “一把手”。 “一把手”易“出事”，根源何在？

劉偉：在中國官本位的社會背景下，資源和權(quán)力全面向黨政集中。而在現(xiàn)有的政治體制和政府體制下，權(quán)力又必將全面地向 “一把手”集中。在黨委系統(tǒng)中，書記本來僅僅是多元中的一元，但其作為“一頭”的色彩越來越濃厚，直至全面超越并抑制其他成員的權(quán)力，因此沒有人能對其說“不”，其權(quán)力的“含金量”可想而知。政府體系中也是這樣，政府的首長或政府部門的負責人，其擁有的權(quán)力也是高度集中的。在黨和政府控制或支配資源的情況下，“一把手”高度集中的權(quán)力勢必會成為腐敗的根源。

宋立根：當前查處的部分“一把手”貪腐案件，暴露了權(quán)力過分集中所帶來的弊端，折射出權(quán)力監(jiān)管的疲軟，也是眾多官員沒落腐敗的根源。一是在權(quán)力監(jiān)督方面相對疲軟，缺乏對黨政“一把手”權(quán)力行使的有效約束，很多手握重權(quán)的“一把手”或多或少都患有“權(quán)力沖動”病。二是“一把手”權(quán)力膨脹、插手干預具體事務，主要是由于權(quán)力欲望天生具有膨脹性，集中的權(quán)力如若缺乏有效的監(jiān)督，必將使權(quán)力異化成謀取私利的工具。三是“一把手”事必躬親，容易使分管副職失去管理獨立性，更不敢違背其意愿，一味服從和盲從，使原有的管理分工軟弱化，最終導致管理秩序混亂，甚至形成了“一把手”一手遮天的局面。

王飛：“一把手”要主持全局工作，他的能力和遠見卓識，他“帶班”的水平，在很大程度上決定一個班子的領導水平和凝聚力。但也正因此，在現(xiàn)有體制下，各級“一把手”權(quán)力如果高度集中，容易導致權(quán)力擁有者在各種場合都有 “一言九鼎”的威力，使法定程序常常變成一紙空文，處于“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。江西省原副省長胡長清曾用“牛欄關(guān)貓，進出自如”來形容他的權(quán)力如何自由。“一把手”易“出事”充分說明了不受約束的權(quán)力必然導致腐敗。

權(quán)責對等，推進“一把手”分權(quán)改革

主持人：給“一把手”分權(quán)代表一種權(quán)力制衡的趨勢，發(fā)文推進該項改革已是一項進步，然而在已有實踐中，給“一把手”分權(quán)限權(quán)的落實力度和成效實則有限，比如早在2010年已出臺相關(guān)文件要求黨政正職一般不直接分管人事、財務等重要部門工作的廣東和湖南省，其近年來“一把手”落馬現(xiàn)象并不少見，這又說明了什么？對“一把手”分權(quán)限權(quán)的關(guān)鍵何在？

劉偉：這說明對“一把手”分權(quán)難度非常之大，因為這是革自己的命。權(quán)力一旦為人所擁有，人就傾向于擴張權(quán)力，至少是維持已有的權(quán)力范圍。在沒有上層高壓和社會監(jiān)督的情況下，讓“一把手”放開自己手中的權(quán)力，也就意味著他失去了對很多關(guān)鍵資源的控制，黨政主要領導的不情愿和阻力可想而知。當然，這里面也有一個悖論，在中國目前的壓力型體制下，地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展和維持地方穩(wěn)定方面承擔著全面的責任，權(quán)力的集中又在某種意義上難以完全避免。所以，要想做到黨政“一把手”完全放棄人事、財政等方面的關(guān)鍵權(quán)力，可能不夠現(xiàn)實；現(xiàn)實的選擇，也就是“一把手”分權(quán)限權(quán)的關(guān)鍵是，不能讓所有的重要權(quán)力都向“一把手”集中，在適當壓縮“一把手”現(xiàn)有權(quán)力范圍的前提下，逐步提升橫向的其他領導干部和部門的實質(zhì)性權(quán)力，做到權(quán)力與責任的真正對等。

宋立根：把權(quán)力的行使關(guān)在制度籠子里，關(guān)鍵和前提是厘清權(quán)責。主要是規(guī)范各級黨政“一把手”的職責權(quán)限，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責定位和工作任務。實際上，權(quán)力在誰的手上不重要，權(quán)力如何規(guī)范運行才重要。健全的制度配置有助于分散 “一把手”過分集中的權(quán)力，將過分集中的權(quán)力重新配置，形成班子成員內(nèi)部相互制約和相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行體系，使權(quán)力運行科學化、民主化、規(guī)范化。

王飛：此舉的出發(fā)點是好的，但未必奏效。“一把手”即便不直接管理人財物，但同樣可以插手。所謂的不直接管，實際上可以理解成是一種間接的管。但這仍屬于自我監(jiān)督，還停留在體制內(nèi)進行限權(quán)，這樣導致的腐敗更隱蔽。因此，應該引入制衡機制，把權(quán)力運行的過程公開，對權(quán)力進行監(jiān)督和制約。主持人：也有人說“一把手”限權(quán)后，要小心腐敗從 “這一群人轉(zhuǎn)移到另一群人”，對此您怎么看？劉偉：這種擔心有一定的道理，也比較符合中國目前的社會現(xiàn)實。只要黨和政府依然掌握著太多的資源，僅僅是黨政體制內(nèi)部的權(quán)力分解，并不能從根本上解決腐敗的難題。腐敗的根本解決還需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)上進行實質(zhì)性變革,包括黨和政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，立法、司法和行政權(quán)的結(jié)構(gòu)性分解，以及中央政府和地方政府、上下級政府權(quán)力的分解。但我們也要看到，隨著中央政府推動的行政審批制度改革以及其他有利于發(fā)揮市場主體作用的配套改革舉措的推進，黨和政府能直接掌控的資源將受到限制，黨和政府真正回歸到公共權(quán)力的位置，黨政體制內(nèi)部的分權(quán)至少為決策的民主化和科學化培育了基礎，也為抑制腐敗增加了一個條件。當然，黨政體制內(nèi)部的分權(quán)要真正發(fā)揮作用，不僅需要制度化和公開化的跟進，還需要社會監(jiān)督和媒體監(jiān)督的配合。

王飛：如果不從制度設計上對權(quán)力本身進行節(jié)制，對權(quán)力的運行進行規(guī)范，而只是將“一把手”分權(quán)限權(quán)，實屬拆東墻補西墻之舉。從某個方面而言，簡單的權(quán)力轉(zhuǎn)移、下移可能會變成腐敗轉(zhuǎn)移、下移 。主持人：針對近期“一把手”分權(quán)又成為輿論關(guān)注點，談談您對于“一把手”分權(quán)限權(quán)有何期待？并就“一把手”分權(quán)限權(quán)的進一步推行落實、“一把手”權(quán)力應如何行使談談您的想法觀點。

劉偉：我期待這次“一把手”分權(quán)能真正落實，并以此作為我國政治體制改革的突破口。黨的“一把手”要回到政治領導的應有位置，政的“一把手”的權(quán)力也不是無限的，不受制約的。“一把手”的權(quán)力需要在分權(quán)制約的框架內(nèi)行使，不僅要遵循權(quán)力有限的原則，還要遵循權(quán)責一致的原則。“一把手”的權(quán)力如果真正受到橫向權(quán)力的制約，中國政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)就發(fā)生了一定程度的質(zhì)的變化，這種新的權(quán)力結(jié)構(gòu)才有可能支撐中國國家治理體系的創(chuàng)新，也才能推動中國今后經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

宋立根：第一，職責透明化。“一把手”所有權(quán)力——職責要公開透明，“一把手”主持全面工作，不直接分管本單位財務、干部人事、工程建設、物資采購、行政審批“五項工作”。例如，對 “一把手”的任命方式、任命的過程必須公開透明。再如，對任何一項重大工程，都要在主要媒體上公開。媒體是公共性問責渠道，紀檢是制度性問責監(jiān)督渠道。在公開透明的基礎上，發(fā)揮公眾輿論和公共輿論等多方面監(jiān)督渠道，支持媒體和公眾監(jiān)督。只有實現(xiàn)多層次監(jiān)督，權(quán)力才不會被濫用。

第二，監(jiān)督問責一體化。健全機制，把好監(jiān)督關(guān)口。各級人大和黨委會，對于黨政“一把手”要有制度性監(jiān)督，實行誰任命、誰監(jiān)督、誰問責的制度，上一級任命，必須由上一級紀檢機關(guān)監(jiān)督并問責，決策過程和結(jié)果要詳細登記并上報紀委機關(guān)備案監(jiān)督，倒逼決策參與人對自己的意見負責，為科學決策上“雙保險”。

第三，決策規(guī)范化。對“一把手”分權(quán)限權(quán)以后，“五項工作”由黨政副職分管；黨政機關(guān)須以領導班子會議形式作出決策，決策會議符合規(guī)定人數(shù)方可召開，“一把手”應當在最后末位表態(tài)，發(fā)表結(jié)論性意見；采用無記名投票方式，贊成者符合規(guī)定人數(shù)為通過，如發(fā)生較大分歧，難以形成統(tǒng)一意見，除緊急情況外，應暫緩作出決定；駐黨政機關(guān)紀檢組(紀委)派專人列席會議，詳細記錄有關(guān)細節(jié)；對領導班子會議作出決定后，由專人負責填寫《決策情況登記表》，報紀委備案，并按規(guī)定要求進行公開，確保權(quán)力科學、規(guī)范、正確行使。

王飛：對“一把手”分權(quán)限權(quán)只是把權(quán)力關(guān)進籠子的第一步，通過制度設計，依法依規(guī)將各種權(quán)力的運行加以約束和規(guī)范，充分調(diào)動起人大、媒體、公眾等各種監(jiān)督力量，讓權(quán)力的運行真正暴露在陽光下，才能避免以權(quán)謀私行為的發(fā)生。