完善行政事業單位國有資產管理的對策研究

●譚善華

完善行政事業單位國有資產管理的對策研究

●譚善華

行政事業單位的國有資產，是指國家以各種形式投資及其收益再投資形成、以撥款形式形成、接受饋贈、憑借國家權力取得、借貸形成或者依據法律認可的任何形式取得或形成的各種類型財產或財產權利。我國行政事業單位國有資產數量龐大，總量仍在不斷增加，在國民經濟中占有重要的地位。隨著經濟社會的快速發展、財政管理體制改革的逐步深化，如何管好用好龐大的國有資產已成為各級財政及相關部門的重要職責和使命。本文旨在探討目前國有資產管理中存在的問題，就健全國有資產管理法規制度、創新管理模式、提高資產使用效率和效益提出相應的措施。

一、現狀

2006年5月財政部頒布了 《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》，2008年又頒布了《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》（下稱“三個辦法”）。“三個辦法”的頒布實施，標志著我國行政事業單位國有資產管理工作進入了一個嶄新的階段，促進了我國國有資產管理向規范化、科學化、法制化方向發展，為維護行政事業單位國有資產安全完整，合理配置和有效利用財政資源，健全適應社會主義市場經濟秩序和公共財政要求的行政事業單位國有資產管理體制提供了依據。

改革開放以來，我國經濟社會得到了快速發展，行政事業單位的資產也在迅速的增長。從總體上來說，從過去的計劃經濟時期到現在的市場經濟時代，我國國有資產的管理模式和運營機制基本適應了不同經濟社會發展階段的需求，有效維護了國有資產的公益性、完整性，甚至實現了一定的保值增值。但是，一些與國家關于國有資源購置、使用、受益的整體目標和初始愿望不相適應的觀念、制度仍然廣泛存在著，導致行政事業單位國有資產重購置、輕管理。由于缺乏有效的外在監督，國有資產使用效率低；資產管理不科學、不規范，閑置率高；資產處置比較隨意，人為導致國有資產流失等一些違法違規現象依然存在。另外，由于資產損失報廢處理流程不順暢，資產賬面價值與其實際資產數不符的現象較為普遍。

二、存在問題及原因分析

（一）資產管理法律法規及制度體系不健全

在管理法律法規方面，綜觀我國現行的法律法規組成體系，沒有專門針對行政事業單位國有資產管理的法律法規。雖然有些法律法規有部分涉及，但也僅限于資產管理的某個環節或某些方面的內容，并非只針對行政事業單位的資產。財政部2006-2008年頒布的“三個辦法”，均屬于部門規章性質的法律規范文件，其層次、效力有限。同時，由于缺少具體的與之相配套的實施細則，上述辦法在實施過程中的可操作性受到了制約。

在管理體制、權責劃分方面，哪個機構是行政事業單位國有資產管理的職能部門、職能部門與其他相關部門的職責權限如何劃分等問題，在法律上沒有進行明確的規定。財政部門只能根據《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政單位財務規則》、《事業單位財務規則》等法律法規，以及財政部頒布的“三個辦法”和各級地方政府授予財政部門的職責權限開展工作，履行相應的職能。但這些履行資產管理職能的部門的地位至今仍然沒有在法律上進行專門的規定。

（二）單位資產需求配置與預算審批控制相脫節

行政事業單位的資產大部分來自于國家投資以及財政撥款的方式。按照規定，各級單位在配置資產時既要結合本單位實際需求，又要遵循科學合理的原則；預算管理部門在進行預算審批，特別是項目審批時應該全面了解需求單位的資產的實際情況，以確定其申報預算的重要性、科學性、合法合規性。然而，有報道稱：“在中國，為了獲得重大項目，一個公開的秘密就是：做好研究還不如與官員和他們賞識的專家拉關系重要”。相關管理部門在進行項目預算審批時，沒有實際了解預算單位的現有資產情況和真實需求，在權限缺乏監督時預算審批的隨意性較大，為一些人員套取國家財政資金提供了可乘之機。而這種與少數管理人員自身利益相關聯的審批，多數項目最終都會得到批準，這樣的審批管理其實只是一種程序、一種形式。

（三）資產管理內控制度不健全，添置處置資產隨意性大

我國的國有資產實行三權分離式的管理，即所有權屬國家，使用權和管理權分屬資產使用單位和相應的部門。有些行政事業單位國有資產的管理部門是財政部門，而有些則是國資部門，造成權限不清、責任不明。一些單位沒有制定適合本單位的資產管理內控制度，資產從購置到處置等沒有嚴格的審批程序，隨意購置、出租、出借國有資產的現象較為常見。單位內部沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人員，財務管理權與資產管理權交叉重疊混淆不清。據一個在機關工作的人員講述，他們單位的辦公電腦2-3年全部更換一次，被換下來的電腦雖然都完好無損，但也只能放進倉庫等待處置，還有一些重要財產被私人長期無償占用。

（四）國有資產使用效益考核、評價機制缺失

行政事業單位的資產由于沒有要求計提資產折舊、不計算盈虧，對資產的使用也沒有相應的保值增值管理制度。基于長期以來重視資金投入、忽視資產管理的思想，一些單位領導只管盡力利用財政資金購置資產，很少去關心資產的有效利用程度和使用效益。由于缺少對各層級單位使用國有資產的效益考核、評價及績效激勵機制，單位領導也很少動腦去思考如何讓國有資產保值增值的問題，使得行政事業單位龐大的資產無法發揮最大效用。

三、完善國有資產管理的對策

（一）健全國有資產管理法律法規及制度體系

長期以來，由于思想認識不夠、過分側重經濟建設，使得行政事業單位國有資產管理法律法規建設始終滯后于經濟建設，資產屬性模糊、權責不清、管理分散等問題長期存在。隨著我國經濟的快速發展，行政事業單位的國有資產也在快速增加，如何從立法及管理體制改革入手加強國有資產管理，從而更加有效地為社會主義市場經濟建設服務，是當前必要的研究課題。一是要增強法制意識，建立層次更高、約束力更強的《國有資產法》，從頂層設計上保證行政事業單位國有資產管理有法可依。二是要建立科學的增量資產預算管理制度，實現資產管理、財務管理與預算管理的有效結合，避免重復購置和超量配置造成財政資源的浪費。三是要理順國有資產管理層級關系，避免多頭管理、交叉管理帶來的混亂局面，有條件地放權給資產使用單位，讓國有資產在保值的前提下發揮更大的增值潛力。四是要建立區域內或部門內國有資產管理信息共享平臺，實現資產管理信息系統與財政管理信息系統、行業資產管理專網一體化，探索資產在一定范圍內的共享共用可能性，提高資產利用率。五是要完善資產處置監督管理制度，規范處置程序，減少決策風險，形成“專人初審、集體會審和產交所統一公開處置”的工作方式，杜絕因隨意處置、轉讓及變相低價處置等造成國有資產的流失。

（二）加強存量資產管理，創新增量預算管理機制

在國有資產清查的基礎上，摸清存量資產的真實情況。引入企業資產管理模式，加強財務成本核算體系，通過對行政事業單位固定資產的折舊掌握存量資產的原值、凈值及減值情況，作為單位增量預算控制的依據。通過科學合理的預算，對增量資產的配置進行監控，推進預算管理與資產管理的有效結合。建立資產信息查詢網絡共享平臺，促進資產管理信息化、動態化，實現資產管理、預算管理和政府采購對行政事業單位財務、資產的共同監管和信息共享。通過資產動態管理查詢系統有效控制資產的重購、超購現象，時時調節控制增量資產預算，提高財政資金的使用效率。

（三）創新資產運營與監管制度，提高資產運營效益

行政事業單位資產基于社會公共需求配置，以提供社會公共服務為目的，具有非經營性、非競爭性，其運營效益可用取得的社會效益來考核、評價。以各類資產有效利用率、使用損耗、自然損耗程度等一系列指標，建立國有資產運營績效評價機制。對有效利用國有資產出租、出借和經營使國有資產獲得收入的單位采取一定的獎勵機制，鼓勵行政事業單位有效利用閑置國有資產獲取更大收益。同時，對國有資產管理不善、利用不當、處置不當造成資產流失的單位及相關責任人員要嚴格監督、及時查處，建立單位資產管理一把手全權責任制。加大各種形式的審計監督力度，定期進行資產清查，充分發揮財務管理人員的職能作用，減少資產運營過程中可能出現的不正當行為。政府要發揮宏觀調控作用，制定正確的政策取向，創造良好的資產運營機制和體制環境。既要加強非經營性國有資產運營戰略的規劃，又要注意行政事業單位國有資產運營的微觀基礎的構建，加速推進行政事業單位改革，努力消除制約行政事業單位國有資產運營的政策障礙，促進行政事業單位國有資產的高效運營。■

（作者單位：福建省熱帶作物科學研究所）