對當前耕地“非糧化”現象的分析
——基于糧食安全的視角

何蒲明,全 磊

(長江大學經濟學院，湖北 荊州 434023)

近年來，隨著工業化、城鎮化的不斷深入和農村經濟增長方式的逐步轉變，傳統的“以糧為天，以土為綱”的觀念受到嚴重沖擊。土地流轉中耕地“非糧化”情況日益嚴重，第二、三產業占用耕地現象時有發生，經濟作物取代糧食作物態勢蔓延[1]。長此以往，耕地大規模“非糧化”必將成為危及國家糧食安全的重大隱患。因此深入研究當前耕地“非糧化”的現狀和原因，分析這一現象對我國糧食安全造成的影響，探索有效控制“非糧化”趨勢的政策措施，對保障我國糧食安全，謹防我國耕地過度“非糧化”具有重要意義。

1 當前我國耕地“非糧化”的現狀

1.1 糧播面積不斷減少，“非糧化”規模不斷擴大

根據《中國統計年鑒》歷年有關數據統計可知，1978～2012年我國糧食作物播種面積總體減少9277千公頃，其中稻谷播種面積減少4364千公頃，年均減少132.24千公頃，占糧播面積總損失量的47%；小麥播種面積減少4913千公頃，年均減少148.88千公頃，占糧播面積總損失量的53%。影響糧食產量的2個主要因素為：糧食播種面積和單位面積產量。在較短的一段時期內，技術水平獲得較大提升的可能性較小，則糧食單產水平將會在某個程度上趨于穩定，對糧食產量的影響不大。在這種情況下，糧食產量的多少將主要取決于糧食播種面積的大小，一旦糧食播種面積出現較大規模的減少，我國的糧食產量也會隨之出現較大程度的減少，這對糧食安全的保障是較為不利的。

1.2 非糧化比例持續上升，“非糧化”速度不斷加快

《中國統計年鑒》歷年有關數據顯示，1978～2012年我國非糧食播種面積占農作物播種面積的比例總體呈持續上升趨勢，其非糧化比例由最初的19.7%上升至31.9%，其中以1994～2003年10a非糧化比例上升最為明顯，累計上升了8.58%。在耕地面積一定的條件下，非糧化比例的持續上升，則意味著糧播比重的不斷減少；非糧化速度的不斷加快，則意味著我國糧播比重呈加速減少的趨勢。作為一個擁有13億多人口的東方大國，對糧食一直都保持著剛性需求，而當糧播比重加速減少，糧食供給持續減少的情況下，勢必會造成糧食需求和供給之間的不平衡，那么國家的安全和穩定則很難得到保障[2]。

1.3 地區間發展程度不同，“非糧化”狀況存在差異

由于受自然環境因素、人文歷史因素或政策扶持程度的差異等因素的影響，我國的東部、中部、西部地區的發展程度各不相同，且東部地區發展程度高于中西部地區[3]。隨著工業化和城鎮化的發展，農業用地被擠占，糧播比重不斷減少的現象較為嚴重。據統計，1978～2012年東部地區糧食播種面積占全國總播種面積的比重基本呈持續下降的趨勢，特別是2000年之后，下降速率更快，多年平均下降速率為0.9%。中部地區依然是我國糧食播種面積比重最大的區域，多年平均為47%，擔負著保障國家糧食安全的主要任務。西部地區變動幅度不大，在2006年之前保持在23.7%左右，自2007年后有平緩下降趨勢(上述數據根據《中國統計年鑒》歷年有關數據計算得出)。工業的發展不能以犧牲農業為代價，而經濟的發展更要以國家的安全穩定為前提，因而，合理處理各產業間的發展關系，確保糧食安全將至關重要[4]。

2 我國耕地“非糧化”的主要原因

2.1 種糧成本高收益低，農民種糧積極性不高

《中國統計年鑒》歷年有關數據顯示，與1998年相比，2011年5類農產品中糧食作物每公頃種植成本上升速度快于油料、糖類和棉花，累計漲幅146%，年均漲幅10.4%。糧食作物種植成本的快速上升，如果能通過糧食生產價格的提高來得到轉移或者補償，那還影響不大，但如若得不到合理轉移和補償，勢必會對農民的種糧積極性產生消極影響。據統計，1998～2007年，我國糧食作物每公頃純收益平均增幅明顯低于油料和棉花，僅為2.4%，而后兩者的平均增幅則分別達到27.9%和119.2%。2007年底，油料、棉花、糖料每公頃純收益分別是糧食的2.2、2.1、1.9倍。糧食作物花費較高的生產成本，卻只換來較低的經濟收益，在政府補貼力度不夠的情況下，農民從其自身利益考慮，當然會選擇將寶貴的耕地資源用于其他經濟作物的種植，從而會造成會導致耕地的“非糧化”。

2.2 高效農業補貼力度較大，種糧扶持政策較少

目前，在我國流轉后的土地如若發展蔬菜、苗木花卉、特種養殖等高效農業項目，且達到一定規模和年限的，國家會在財政上給予一定的補貼，同時對農業標準化示范基地等的資格資質認證和建設項目的申報都有具體的政策指導，然而政府對發展糧食生產和種糧大戶的扶持政策相對就比較少了。政府對高效農業的重視和扶持，在無形之中會給農民以一定的政策導向，從而促使更多農民放棄糧食生產，而更多地發展高效農業。

2.3 農業生產結構發生調整，經濟作物地位提升

近年來，為了發展農村經濟、增加農民收入，各地紛紛進行農業生產結構調整，并呈現出以擴大高收益經濟作物生產為主導的農業結構調整趨勢，非糧化態勢日趨顯現。由于制止農村耕地“非糧化”，與城市化建設、地方經濟發展和農民增收等多方面存在著相互制約關系，因而許多地方政府出于地方經濟發展或者政績的考慮，往往會對非糧化的行為采取姑息的態度，并不會真的下大力氣進行整治，從而使“非糧化”的現象未得到有效遏制。

3 耕地“非糧化”對糧食安全造成的影響

3.1 非糧化輻射效應明顯，糧食安全隱憂增大

耕地“非糧化”現象的出現并不是由單一的原因所造成的。同樣，由它所引致的結果也將不會是單一的、小范圍的。在輻射效應的作用下，其對糧食生產的消極作用將有可能成倍增加。在目睹大規模耕地被用于種植經濟作物并獲得較高收益后，更多的農民就會選擇放棄糧食生產，轉而投產高收益經濟作物。以河北省玉田縣為例，2009～2010年該縣共流轉耕地3440hm2，其中用于經營高效農業的面積由2009年的791hm2，增加到了2010年的1513hm2[5]。這只是一個省的情況，但倘若把所有省份的情況進行統計匯總，相信將是一個不小的數字，對我國糧食安全的影響作用應引起重視。

3.2 耕地質量不斷下降，負外部效應較為明顯

隨著大片耕地被農藝區、果實采摘區、休閑娛樂場所、停車場地所占用，大規模的污染也相伴出現。一方面為了保證農藝區和果實采摘區的可觀賞性，企業一般會使用大量的農藥、化肥和催熟劑等對土質有損害性的化學物質；另一方面人口聚集必定會產生較多的廢水廢氣。一旦這些有害物質進入土壤，在土壤里堆積，并通過水循環、空氣等方式間接傳遞給周圍的糧田，其負的外部效應將會顯現，使得糧食生產的環境受到極大破壞，甚至會釀成無法挽回的悲劇。這不論是對糧食安全的保障，還是生態環境的保護都是較為不利的[6]。

3.3 糧食自給率出現下降，進口總量不斷增加

近年來，國家糧食雖然創造了“九連增”的奇跡，但值得關注的是同期全國生產凈調出的省份在不斷減少。同時，我國糧食進口量已經連續三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現進口的狀況。截至2011年前11個月，中國對三大谷物的凈進口量已達到940.4萬噸，其中稻谷175.5萬噸、玉米430.7萬噸，小麥334.2萬噸，且分別是去年同期的21.4倍、2.7倍和3.6[7]。糧食凈進口量的增加，說明我國對國外糧食依存度在不斷提高，對于一個人口大國，糧食自給率下降，對外依存度提高，長此以往，勢必會對國家的安全和穩定產生威脅。

4 防止耕地過度“非糧化”，保障我國糧食安全的對策建議

4.1 增加糧食生產補貼投入，提高農民種糧熱情

為了保持農民的種糧熱情，減緩耕地“非糧化”進程，要么得推進糧食價格大幅度上漲，要么得對糧食生產進行持續補貼，要么兩者兼而有之。然而，糧價作為“百價之基”，其增長幅度的大小，勢必會關系其他產品價格的變動，因而為維持物價的穩定，糧食價格大幅上漲缺乏其現實可能性。故此，農民種糧熱情的調動，最終還是得依靠政府的補貼。近幾年，雖然國家大幅度增加了農業生產資料的綜合補貼，但這些補貼遠不足以彌補糧食生產的成本。因此，為提高農民的種糧熱情，我國應該繼續提高農業生產資料綜合補貼標準，加大對糧食生產的扶持力度，以此來緩解糧食生產成本過快增加而導致的對農民收益產生的嚴重侵蝕。

4.2 積極推進土地合理流轉，加大流轉用途監管

為了適應現代農業的發展要求，實行土地大規模流轉將勢在必行。為推動土地的合理規范流轉，保障糧食安全，首先要明確農村集體土地的產權制度，使用權主體的權利、義務等，理清產權關系，從而形成有效的耕地保護激勵機制；其次要嚴格監控耕地用途，尤其是用于糧食生產的耕地，流轉后也應該用于糧食生產，不能轉作其他方式；再次中央政府應劃定各地方的種糧耕地面積，并把耕地數量和質量作為其政績考核的范疇，提高地方政府嚴格審批種糧耕地的意識；最后中央政府應增設耕地“非糧化”用途的耕地流轉稅、增值稅等，以提高轉做他用的成本，從而在一定程度上控制耕地的“非糧化”速度。

4.3 科學實施農業結構調整，優化效果評價方法

各地區在進行農業生產結構調整時，應秉承一切從實際出發的原則，結合自身的自然條件、地理位置、特定資源、農業生產傳統、生產技術條件、勞動素質以及市場環境等因素來進行合理調整。在調整過程中，地方政府要加強對農業結構調整的監管力度，實行優勝劣汰制度，避免出現因農業生產經營結構趨同而造成大面積侵占糧田的情況。另外，由于糧田幾乎承擔了全部糧食生產任務，因此保護基本糧田是耕地保護的重中之重。在農業結構調整中必須強化耕地的剛性保護，真正把基本糧田作為“一條不可逾越的紅線”，并把糧田數量不減少、質量不下降作為評價農業結構調整效果的先決條件。

4.4 發展環保節約型產業，減少資源浪費現象

農村第三產業的過快發展，導致農村中土地被閑置、浪費的現象時有發生。為此，地方政府首先要轉變農村第三產業的經濟增長方式，高起點、嚴要求，走集約型經濟增長之路，對于那些消耗高、效率低、經濟效益低的農業項目要嚴格控制，甚至不予立項。其次，在第三產業的發展過程中，要始終保持產業與耕地、資源、生態環境以及人與人之間的和諧，大力發展環保型第三產業，減少資源浪費，以實現節約發展、清潔發展和安全發展。

[參考文獻]

[1]朱忠貴.農村土地非糧化與糧食安全問題[J].安徽農業科學，2011，39(16)：1025-1026.

[2]王書曉.耕地非農化對糧食生產與糧食安全影響的研究[D].云南：國土資源與持續發展研究所，2011.

[3]陳 寬.土地非農化現象中的糧食安全問題分析[D].四川：西南交通大學，2012.

[4]劉 筱.耕地非農流轉機制及耕地保護對策研究[D].武漢：華中農業大學，2012.

[5]王 勇，陳印軍，易小燕,等.耕地流轉中的“非糧化”問題與對策建議[J].中國農業資源與區劃，2011(4)：24-27.

[6]高淑桃，任福全，王 曉.我國糧食安全目標實現的制約因素及對策[J].理論探索，2010(10)：23-25.

[7]劉利平.中國糧食進口猛增三倍是否堅持“紅線”引爭議[EB/OL].http://money.163.com/special/view306/,2013-01-10.