城鄉社區服務體系建設研究

袁鳳香

（甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070）

城鄉社區服務體系建設研究

袁鳳香

（甘肅省社會科學院，甘肅 蘭州 730070）

社區是社會的細胞，社區和諧是社會和諧的基礎。發展社區服務，健全城鄉社區服務體系是維護城鄉群眾利益、加快推進城鄉統籌綜合改革、創新社會治理、激發社會發展活力、推進城鄉協調發展的戰略舉措。文中按照黨的十八屆三中全會精神，從城鄉社區公共服務體系建設的內涵、意義、面臨的問題、發展機制創建幾方面進行了探討，以期進一步推動城鄉社區服務體系建設。

城鄉社區；服務體系建設

社區是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體和人居的基本平臺。服務是社區建設的本質，是社區建設的生命力所在。健全城鄉社區服務體系是當前推進社會管理體制創新、開創城鄉工作新局面的重要環節。隨著市場經濟發展和社會流動的加速，越來越多的社會成員由“單位人”變成了“社會人”，城鄉社區越來越成為人們生活的主要空間、社會治理的基本單元和社會和諧穩定的基礎。切實做好城鄉社區服務工作，實現人民愿望、滿足人民需要、維護人民利益，維護社會和諧穩定，具有非常重要的現實意義，是各級黨委和政府作為民生工作的當務之急。

一、城鄉社區公共服務體系內涵

“社”是指相互有聯系、有某些共同特征的人群；“區”是指一定的地域范圍；“社區”是以地域性為特征，以認同感為紐帶，相互有聯系，聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。一句話概括就是，社區是聚居在一定地域的相互關聯、相互交往的人群形成的具有共同生活特征的相對獨立的地域性社會。社區是我們生活中不可缺少的一個綜合性的群眾基礎機構。它為居住在一個固定區域范圍內的居民群體，起著一種媒介橋梁作用，是與居民群眾生活有著息息相關的基層組織。社區服務發端于19世紀80年代的英國，20世紀30年代以后逐漸納入一些國家和地區政府的公共福利政策范疇，并用“社會服務”、“社區照顧”、“社區工作”等相應詞匯指代一些機構在社區內開展的服務、由社區提供的服務或政府與個人等為了社區發展所提供的服務。在我國，社區服務是指在政府領導下，在各級民政部門具體規劃和協調下，以基層社區組織為主體或依托，以廣泛的自助、互動的群眾參與為基礎，既突出重點對象和特殊要求，又面向全體社區成員，用完善而系統的服務設施和服務項目來增進公共福利，提高生活質量的區域性社會服務。它具有群眾性、福利性、區域性、靈活性等特征。隨著城鄉一體化進程的推進，越來越多的人成為了社區成員，城鄉社區建設問題就成為了現階段我國經濟社會和諧穩定發展的新任務。公共服務是社區建設的本質，服務質量是社區建設的關鍵。社區公共服務，是指在一個社區范圍內，由公共組織為社區居民提供的以滿足公共需要、維護公共利益、提高居民生活質量為目的的各類服務，它是滿足社區成員多種需求的一項社會福利性和公益性事業[1]。這些服務往往是單個家庭或者居民個人不能提供，也不能或不能有效通過市場機制由企業等私人組織來供給，只能由政府、非營利組織等公共組織來提供。在現實生活中，社區公共服務的范圍非常廣泛，可按不同標準進行分類。如按照專業類別可為公共衛生、公共教育、公共文化、公共安全、計劃生育、環境保護、社會保障、撫恤救濟等。這些公共服務相互影響、相互制約，構成社區公共服務體系。這個體系以城鄉社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以社區全體居民、駐社區單位為對象，以公共服務、志愿互助服務、便民利民服務為主要內容，以滿足社區居民生產生活需求、提高社區居民生活質量為目標，黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。

二、城鄉社區服務體系建設的重大意義

社區是社會的細胞，社區和諧是社會和諧的基礎，發展社區服務，健全社區服務體系是維護群眾利益、加快推進城鄉統籌綜合改革、創新社會治理、激發發展活力、推進城鄉協調發展的戰略舉措。

1、加快城鄉社區服務體系建設是創新社會治理體制的現實要求

如何健全城鄉公共服務體系是當前統籌城鄉發展的重點課題。一方面，隨著經濟的不斷發展與社會的不斷進步，越來越多“單位人”、“組織人”變為“社會人”、“自由人”。尤其是隨著城鄉一體化進程的加快，老市民、新市民、本地人、外地人同居一區，關系復雜、矛盾多發、訴求多元，對社會管理服務形成新挑戰。另一方面，伴隨著技術進步和物質產品供給能力的提升，社會服務需求不斷增長、服務業快速發展成為當今經濟社會發展的重要特征。如何使城鄉社區服務供給與需求相適應，將是我們在較長時期面臨的重要任務。黨的十八屆三中全會指出，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義、深化社會體制改革”；同時強調，要“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序等，這都離不開完善城鄉社區服務體系建設。探索新型城鄉社區服務體系建設有效路徑，是經濟社會發展到一定階段的必然要求，對于健全基層公共服務和社會管理網絡，進一步提高基層尤其是城鄉社區成員生活水平和生活質量，增強發展內生動力和競爭力，加快形成科學有效社會治理體制的現實要求。

2、加快城鄉社區服務體系建設是促進社會公平正義的重要舉措

城鄉社區服務體系建設是保障和改善民生、促進社會公平正義、提高人民生活幸福水平的基礎和支撐。長期以來，由于城鄉二元結構長期存在以及不同區域發展差距不斷拉大，中國貧富分化已經引起國內外許多有識之士關注。然而，誰也不能否認，那些生息在基層的民眾同樣為中國工業化、城市化、農業現代化乃至所有改革事業支付了巨額成本，他們有理由享有中國現代化過程中所獲得的成就與驚喜。黨的十八屆三中全會指出，必須力促建設保障社會公平正義制度、保障人民群眾在政治、經濟、文化、社會等方面權利。人是享受生活、感受生活的主體。社會管理說到底是對人的管理和服務。只有完成人之上升，才能完成社會與文明之上升。加快城鄉社區服務體系建設，可在一定程度上校正社會財富初次分配的不平衡，并對初次分配產生積極影響，有利于緩解和抑制利益分化進程及其引發的社會矛盾。完善城鄉社區服務體系的一個重要方面是使公共服務逐步擴展到整個社會，實現基本公共服務均等化，消除公共服務領域存在的不公平現象。同時，完善的城鄉社區服務體系為促進社會公平和權利平等提供強大基礎平臺，有利于振奮社會成員的精神，提高社會總體效率。

3、加快城鄉社區服務體系建設是建設服務型政府的實質內容

社區建設不僅僅是字面意義上的“建設”，更成為建設服務型政府的一個基礎平臺。一方面是政府發展公共服務需要社區這個平臺，需要通過這個平臺來延伸自己的服務，也需要這個平臺來分擔部分政府需要轉移的工作職能；另一方面是社區建設經過一段時間的發展，社區已經在承擔著很多公共服務到社區的功能，社區自治功能的發揮也在改變政府一統天下的局面，政府行政功能和社區自治功能正在各自的領域內發揮作用，相互支持，相得益彰。當前，在我國公共服務領域中存在的主要問題是公共服務發展滯后，總量供應不足，公共投入短缺，分配不平衡。解決這些問題的關鍵在于轉變政府職能，解決政府在社會公共領域的缺位問題，將原來由政府承擔的一些公共服務職能轉移給非政府組織和社區，改變完全由政府提供公共服務的局面，實現公共服務提供主體的多中心。市場化的核心是引入競爭機制，打破國家對公共服務領域的壟斷，在多元化的公共服務主體間，形成有效競爭機制，從而提高公共服務供給的效率，實現資源的有效配置。由此，加快城鄉社區服務體系建設，為政府公共服務向基層延伸搭建起高效平臺，可使城鄉居民享受到及時、便捷、優質、高效的服務。

三、城鄉社區服務體系發展面臨的問題

目前，全國有84689個城市社區、59.9萬個建制村（社區），共有社區居委會成員43.1萬人、村民委員會成員234萬人，社區公共服務從業人員215.8萬人，社區志愿者2900多萬人，還有一批具備專業知識的兼職工作人員進入社區工作，可說城鄉社區服務事業取得了顯著成就[2]。但隨工業化、信息化、城鎮化、農業現代化、市場化、國際化的進程逐步加快，我國城鄉社區服務體系建設仍然處于初級階段，仍然存在許多困難和問題，也面臨許多機遇和挑戰。

1、對社區服務體系建設認識不到位

社區作為社會的細胞，對于保障居民民主權益、提高群眾生活質量、化解社會矛盾、促進社會和諧、創新社會管理具有不可替代的重要作用。可在運行中，少數部門沒能將社區服務體系建設作為關注民生的大事來認識，存在“重管理防范、輕公共服務，重管制控制、輕協商協調，重事后處置、輕源頭管理，重行政手段、輕法律道德，重經濟建設、輕社會管理，重政府作用、輕多方參與”思想。由于思想認識不到位，沒有把社區工作擺上本部門重要議事日程，在工作思路上缺少新的理念和辦法；一些社區認為服務是行政部門的事，淡化了自己的責任，工作中缺乏創新精神，缺乏在吸引社會資源參與社區服務方面的魄力和能力，導致社區公共服務的供給效率和服務質量不盡如人意；大多數社區工作者認為社區公共服務體系只是政府部門為社區居民提供服務所履行的職能與職責，狹隘片面理解甚至忽略了社區成員、社會各類組織、社區公共意識等物質性或意識形態因素來增強社區凝聚力的重要作用。在新形勢下，社區公共服務體系的外延逐步拓展，社區工作者對社區公共服務體系的內涵與外延上更難以把握，對社區服務沒有進行較為清晰的梳理、歸納和分類，導致社區公共服務項目商業性操作多、公益性操作少，物質生活服務項目多、文化生活服務項目少，社區公共服務發展的思路不清晰，缺乏長遠規劃和科學指導。

2、社區服務還不能滿足居民的多元需求

隨著經濟的快速發展、社會生活水平的提高，人們對社區的職能和社會福利的需求不再停留在社區環境治理、公共衛生、公共安全、流動人口的管理與服務等物質層面，更需在精神上獲得滿足和發展。老人、婦女、殘疾人、青少年等不同群體對社區服務的需求內容不同，不同社會階層對社區服務的需求層次不同，因此，社區服務項目的設計和執行要充分考慮到人們在需求內容和層次上的多元化，以給他們提供差異化、個性化的服務，讓他們生活無慮、精神無憂。例如在制定社區老人照顧計劃時要滿足老人在日常起居、家庭關系、社會交往、心理健康等多方面需要。對生活不能自理的老人需特殊看護服務；而對那些有自我實現意愿和能力的老人則需提供服務社會的機會；對那些經濟困難的家庭，需開展下崗職工就業服務、落實貧困居民的最低保障政策等物質支持。目前，我國大多數社區雖建有社區便民服務站，但作用發揮不夠，為居民服務的深度和廣度不夠；部分社區服務內容單一，大多從事的是無償的、面向弱勢群體的社會救助和福利性服務，但應對復雜社區環境、開展社區工作的經驗相對缺乏，能夠設計、實施、管理和評估社區服務項目的專業人才較少，因而不能很好地滿足居民對社會福利的多元化需求。特別是當前社區群眾對公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾，給改革發展和構建和諧社會帶來許多不穩定因素。

3、社區趨行政化傾向問題較為突出

社區居民委員會是群眾性自治組織，主要是辦理群眾自己的事務，同時，它也要協助政府做好群眾工作，向政府反映居民的情況，向居民宣傳法律、法規、政策，動員居民自覺履行法定義務。社區建設的核心是社區服務，但就目前情況來看，社區與政府的關系在一定程度上存在著由法定的指導與被指導關系異化為領導與被領導關系，一些政府職能部門將許多行政事務推給社區，街道辦事處可給社區居委會下達任務，可對其工作的成效進行考核，社區居委會由法定的群眾自治體變成了政府部門的“腿”和“腳”的現象較為普遍。據調查，目前居委會所承擔的工作有9大類近百項，其中包括計劃生育、低保調查、社會治安、再就業、民政幫困、民間糾紛調解、宣傳教育、迎接各類考核評比、代為收款收費等。社區成了街道辦事處及鄉鎮完成行政任務的下屬工作部門，大量的行政工作委托給社區居委會，社區居委會只有將大部分精力消耗在完成政府部門及其派出機構交辦的任務上，加之社區機構設置有限，人員編制較少，很難集中精力在提供公共服務和便民利民服務上有所作為。居委會在社區公共事務的治理和利益協調機制構建中面臨著錯位的困境，使其難以有更多的精力完成《社區居委會組織法》賦予的職責。加之行政化傾向過強，抑制了構筑和諧社區的活力，影響了和諧社區建設的進程。

4、社區服務體系建設投入不足

經費保障是社區居委會正常運轉的基礎。近年來，雖說各級財政對社區建設的投入逐年增加，但仍滯后于社區建設的快速發展。無論是在“硬件”、軟件”建設上，經費投入不足問題成為制約社區參與社會管理服務迅速推進的瓶頸。一些社區辦公經費和活動經費嚴重不足，成為影響社區服務體系建設的首要因素，社區發展資金的長效投入機制沒有建立起來，大多數地方社區經費沒有納入財政預算，靠社區自籌、社會贊助，即使有的市縣財政給予一定經費，但也是杯水車薪，影響了社區為民服務活動的開展。現階段的社區服務應該是對社區居民物質和精神需要的全面服務，但由于社區建設資金不足，目前部分社區還缺少集教育、生活、娛樂、保障等為一體的社區服務中心和服務網點，特別是在農村社區，這些設施更少。“事多費少”，這就導致了社區居委會想辦的事兒辦不了，想改善的條件改善不了。相對落后的辦公設施不能滿足社區管理、社區服務和社會保障工作需求，影響了社區服務功能的正常發揮。另外，由于經費短缺，社區工作人員待遇普遍偏低，有的甚至低于當地最低工資水平，這在某種程度上影響了社區工作人員的積極性。加之社區干部工作量大，工作時間長，待遇較低，不利于吸引優秀人才到社區工作。

四、城鄉社區服務體系的機制創新

黨的十八屆三中全會《決定》指出，重點培育和優先發展城鄉社區服務類社會組織。面對當前我國城鄉社區服務體系建設面臨的新形勢和新要求，亟需從統籌城鄉社區建設出發，以社區綜合服務設施建設為抓手，促進政府公共服務、居民志愿互助服務、商業性便民利民服務向社區覆蓋，努力建設面向全體社區居民，主體多元、機制合理、設施配套、功能完善、環境優美、生活便利、隊伍健全、服務周到、管理有序的城鄉社區服務新體系，進一步探索推動城鄉社區服務多元化機制的路徑[3],不斷滿足城鄉居民日益增長的社區服務需求。

1、規劃建設機制。社區規劃是對社區建設的總體部署，其目的是有效利用社區資源，協調社區多種社會關系，合理配置生產力，有計劃發展居民的生活服務設施，提高社區區劃的合理性，從而提高社區整體建設的經濟和社會效益，保護生態環境，促進社區經濟和社會的協調發展。一個好的規劃將對工作起著指導、遞次推進的作用。為適應統籌城鄉經濟社會發展、加強和創新社會管理需要，強化社區自治和服務功能，保障和改善民生，促進社會和諧穩定，大力開展社區服務,不斷滿足居民需求[4],根據黨的十八屆三中全會精神，制定好城鄉社區服務設施建設規劃。按照人口規模適度、管理服務方便、資源配置有效、功能相對齊全、社區居民自愿的要求，以縣（區）、市為單位制定城鄉社區服務設施建設規劃，合理確定社區服務設施數量、選址布局、建設方式、功能劃分，逐步形成以社區綜合服務設施為主體、各類專項設施為配套、服務網點為補充、室內外設施相結合的設施網絡。建設規劃要充分利用社區已有設施，提高街道（鄉鎮）社區服務中心、社區服務站以及相鄰社區服務設施之間的共享程度。與此同時，還要以縣（市、區）或更大范圍為單位，規劃建設覆蓋城鄉社區各類業務、以社區綜合數據庫為基礎、渠道界面統一、集中部署的社區綜合信息網絡平臺，全面支撐城鄉社區服務和管理工作。

2、政府提供機制。由于公共服務的內容具有公共物品、自然壟斷和外部經濟等特征，因而是市場難以有效提供的，因此提供公共服務應成為政府的重要職責。要轉變政府職能、就是要提升政府的公共服務水平，就是要關心民生、為社會服務、為百姓服務。特別是在當前全社會對社區工作的認識還非常有限，廣大社區居民對專業社會工作還不夠熟悉、不夠信任的階段，政府只有從制度、機制和輿論等方面加強支持力度，著力營造有利于社會工作服務機構參與社區自治的良好環境，才能緩解我國當前面臨的眾多社會矛盾和結構性矛盾。要通過城鄉基層管理體制改革，理順政府及政府部門與社區居委會的關系，進而建立新型的社區運行機制。在社區公共服務提供主體上，應形成政府、居委會、民間組織、企事業單位共同參與的格局，建立有效的公共服務提供體系，充分滿足社區居民的需求。在不斷加大政府對社區公共產品供給的基礎上，以補貼和優惠政策鼓勵企業生產，擴大公共服務的提供規模，滿足社區居民的需求。同時，加強政府與社區民間組織合作互動，培育和發展社區服務民間組織，建立政府、市場、社會民間組織分工明確、功能互補的社區服務供給模式，充分發揮行政機制、市場機制、志愿和互助機制等各自優勢，共同滿足社區居民的需求。

3、居民參與機制。社區的主要作用在于牢牢粘合政府與居民之間的關系，為建設管理規范、人際和諧、治安良好的社會提供基礎性支撐。因此，提升居民參與的程度，既是時代性的主題，也是社區發展的標志及內動力。在一個社區中，只有社區居民自己最了解他們自身的現實需求，沒有社區居民的廣泛參與，再豐富的物質資源也不可能得到好的利用。因此，為實現城鄉社會穩定、有序發展[5],無論是開拓社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化，還是美化社區環境、加強社區治安，都必須以居民參與為基礎。只有社區居民廣泛、直接地參與和治理，才能逐步培育居民的社區歸屬感、認同感和現代社區意識，社區服務體系建設者才能真正了解居民需求。改善和提升居民參與的程度，首先需要居委會伸出善意的“橄欖枝”，那就是改進服務。社區居委會要與居民保持經常性的接觸、聯系、溝通，聽取居民意見，對于居民提出的要求，能解決的就立即解決，能幫忙的就幫忙，決不拖延或推托。社區居委會要通過開展“樓宇自治”、社區建設規劃決策聽證等活動，提高社區居民對社區自治事務和公共事務的參與率。通過大力培育和引導與政府社區服務管理關聯度較高的民間組織發展，以居民利益需求為導向，使其成為政府服務居民、引領居民參與社區服務的平臺，變政府要居民參與為居民自覺參與。

4、志愿服務機制。隨著我國城鄉一體化進程的日益推進和政府職能的逐步轉變，社區志愿服務正逐漸演化為社區公共服務的一種重要組織形式，并為志愿者進入社區開展服務提供嵌入的基礎及契機[6]。社區志愿服務就是在社區黨委的倡導和扶持下，從社區成員多種需求出發，組建以社區居民為主體的組織網絡，開展各種無償公益服務，協助解決社區問題，倡導社區居民互助，共同推動和諧社區建設的公益服務活動。對此，各級黨委要高度重視社區志愿服務活動，推動志愿服務規范化、機制化、法制化、常態化。要根據社區居民構成，培育不同類型、不同層次的社區志愿服務組織，健全內、外兩種制度體系。內部方面，建立和完善志愿者招募機制，保障志愿人員穩定和工作的連續性；建立和完善志愿者注冊制度，實現互聯互通、信息共享和資源共享；建立和完善志愿者培訓機制，著力提高社區志愿者的服務意識、服務能力和服務水平；建立和完善志愿者保障激勵機制，為社區志愿服務持續開展提供基本保障和動力。外部方面，推動全國性志愿服務立法的進程，從法律層面提倡和鼓勵志愿服務行為，維護志愿者的正當權益；建立協調機制，形成整體合力，促進社區志愿服務與社會志愿服務體系融合；建立統一的社會認可和評價制度，借鑒國外“義工”制度的經驗，加快推進全國志愿服務和社區志愿服務一體化進程。

5、領導聯系機制。各級領導深入基層、深入群眾、了解社情民意，解決群眾困難，是密切黨群干群關系的有效載體，是問政于民、問計于民、問需于民的具體舉措。縣、街道（鄉鎮）領導班子成員至少要聯系一個社區居委會，掌握所聯系社區的基本情況、社區特點和特色工作、社區熱點難點問題、重要工作進展情況；圍繞社區工作中的薄弱環節和難點問題，深入聯系點和群眾中開展聽民聲、查民情、知民意活動，注重在基層一線探索思路、總結經驗，尋求突破工作難點與瓶頸問題的思路和對策，認真解決社區急難愁問題；建立社區定期走訪聯系機制，通過召集或參加座談會、參加社區共建理事會會議、調研社區服務管理工作等形式，實地了解社區在落實有關政策、開展各項服務、解決居民困難、加強隊伍建設等方面問題，在此基礎上有針對性地指導社區理清發展思路、強化政策指導、加強牽頭協調，進一步發揮社區共建理事會作用，有效調動社區資源，幫助和支持聯系社區完善配套設施，強化社區服務管理，引導居民群眾參與；加強與社區干部群眾的溝通，增進交流，暢通信息渠道，傾聽民情民意，改進完善工作，提高整體工作水平，使黨的工作與民生工作互相融合互為促進，使黨組織成為促進發展、保障民生的工作主體，進一步提高社區服務效率。

6、資金支持機制。資金支持是社區運轉的基本前提。根據我國的經驗和國外做法，凡是社區服務體系建設搞得好、和諧社區建設成效大的，都是政府資金投入較大的。在資金支持方面，首先要加大公共財政對社區的投入，建立中央和地方相結合的社區投資機制，同時還要拓寬社區服務體系建設資金來源渠道，鼓勵企事業單位、社會團體、個人和外資以多種形式捐贈或興辦社區服務事業，建立多元化投入分擔機制。年度福利、體育彩票籌集的公益金要不斷加大用于社區服務項目和社區基礎設施建設的投入力度。與此同時，通過制定相應的政策法規，在公共服務領域有目的地引入一定的市場機制，積極扶植民間組織，充分發揮他們在社區公共服務供給中的作用。鼓勵社會組織通過政府資助、購買的方式參與公共服務和社區管理，采用公共服務合同外包等方式，讓更多的資金、人力、物力進來。制定稅收、財務、人事、工資、福利和勞動用工等方面優惠政策，進一步加大對社區民間組織的扶植和支持力度。居委會可接受慈善捐款，開展志愿服務和居民服務付費和企業社區發展項目。加強對社區財務監管，尤其是加強政府對社區發展項目支持資金和社會對社區捐贈資金和物資的監管，并制定相關制度嚴格實施，社區要實行居務公開，接受居民、媒體和政府等監督和管理。

[1]郭安.關于社區服務的涵義、功能和現有問題及對策[J].中國勞動關系學院學報,2011,(2).

[2]修宏方.城市社區服務的現實困境及對策分析[J].學術交流, 2010,(8).

[3]王媛媛.推動城市社區服務多元化機制發展的探索[J].學理論, 2010,(16).

[4]李力.創新社會管理推進城鄉社區服務體系建設[J].理論界, 2012,(7).

[5]吳利平,孫陽陽.鄉村社區化建設論析[J].西南石油大學學報(社會科學版),2011,(1).

[6]黃川栗.專業社會工作嵌入社區公共服務研究[J].四川理工學院學報(社會科學版),2013,(2).

C916.2

A

1671-5136(2014)01-0009-05

2014-02-18

袁鳳香（1964-），女，甘肅武威涼州區人，甘肅省社會科學院副研究員。研究方向：區域發展研究。