公用企業與普通企業法律制度的異同性評析

史虎生

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

引言

公用企業作為獨立的商品經濟組織，具有一般企業的普遍特征，又具有公用事業的特性。目前，國內學者對于公用企業的研究，多集中于反壟斷法是否可以適用于公用企業，而對公用企業與普通企業的比較研究卻相對較少。作者認為只有在了解了公用企業與普通企業的異同性的基礎上，才能更好地促進我國公用企業法律制度的構建。因此，作者對兩者在反壟斷法律制度以及反不正當競爭法制度上存在的差異性進行評析，并在此基礎上進行進一步思考，提出將競爭機制引入公用企業，正確處理公用企業與反壟斷法的關系。

1 公用企業內涵概述

公用企業作為一種特殊的企業形態，對于一國國民經濟的發展有著不可或缺的作用。有關公用企業概念的界定，不同的學科有不同的定義，本文采用的是法學上的概念。

1.1 公用企業的界定與特征

公用事業與公用企業是兩個相似的概念，公用事業是指為社會大眾提供最基本生活所需的商品或勞務的社會組織，其企業形式大多數為國營國有，并且具有自然壟斷的性質，公用事業提供的產品和服務的價格與百姓的生活密切相關，為了讓百姓的生活免遭剝削，這些公用事業一般情況下都有政府控制。公用企業作為公用事業的一類，是指持續存在的，為社會提供具有公共性質的產品和服務為其主要經營活動，且具有一定盈利目標，受到政府特殊管制措施所制約的經濟組織[1]，1993年發布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》第二條對公用企業做出了規定，即公用企業的經營者，指的是水、電、熱、氣、郵政等的供應者。

公用企業的特性，具體表現為：其一，供需面大。公用企業的服務對象是全民，而水、電、瓦斯、郵政、公交等是現代生活之民生必需品，是為了滿足社會的總體需求，涉及面廣，關系到每家每戶的衣食住行，所以公用企業不論何時何地，其運營都必須健康正常。其二，對基礎設施的依懶性。公用企業提供的是老百姓日常生活所必須的產品和服務，對基礎設施系統有依賴性。公共企業提供服務，需要以管道或者網絡等基礎設施作為媒介，這就往往會牽涉到路權或者其他地線管線的鋪設，為避免重復投資而形成的浪費，政府通常會給予其獨占或者區域性的特許經營權。其三，經營目標兼有公益與盈利。公用企業是面向老百姓，面向社會的企業，其提供的服務質量的優劣，以及其自身的經營狀況，與國民經濟和百姓生活有著巨大的聯系。但是，其作為市場主體之一，當然會把自身利益最大化，把經濟效益作為自己的總體目標[2]，這是市場主體盈利的本性。其四，價格的壟斷控制。公用企業傳統上是自然獨占企業，因其提供的產品為民生之生活必需品，所以價格上缺乏競爭機能，為了使老百姓免于被剝削，其提供商品及服務的價格和費率，大多情況下是由政府的主管機關報請核定后，方可實施。

上述公用企業的特性，決定了公用企業總的自然壟斷性，即公用企業通過網絡，通過社會基礎設施向公眾提供公共產品與公共服務，其提供產品質量的優劣、價格的高低都時刻影響著社會公眾最基本的生活條件，且公用企業在當今社會已經成為判斷一個國家社會進步與否的重要標志，正因如此，若公用企業濫用其自然壟斷之優勢，則會對我國市場競爭與社會經濟都有非常嚴重的損害，對公用企業的改革與調控已經成為當前維護我國市場競爭機制與促進我國經濟發展的重要措施。公用企業的特征也就決定了其天生的弊端，如主體性質含糊不清，管理體制的壟斷性為公用企業濫用市場地位提供了條件，這些弊端使得公用企業很容易采取損害消費者利益的方法來謀取不正當的經濟利益。

1.2 我國規范公用企業的現行法律制度

公用企業法律規則制度體系，主要包括五個方面：公用企業市場準入規制；公用企業的反壟斷制度；產品與服務質量保障制度；產品與服務價格管理制度；產品與服務供給保障制度。

當前規制我國公共企業的法規主要有三大塊，首先是《中華人民共和國反不正當競爭法》，該法對不正當競爭行為的認定提供了兩個前提，一是公用企業的行為在客觀上屬于濫用市場獨占地位的情形，二是這些濫用行為中僅指那些限定他人購買某一經營者的某些產品的情形。其次是各種行業立法，主要包括《中華人民共和國電力法》、《中華人民共和國鐵路法》等等。然而這些行業立法會牽涉到行業利益，所以在實際中這些法規很難對行業起到規范和約束。除此以外還包括國家工商行政管理局，1993年頒布的 《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》，因該規定只工商行政總局頒布的一門部門規章，所以在實踐操作中，其效果并不理想。

對于公用企業是否適用《中華人民共和國反壟斷法》，目前的觀點是認為其屬于《反壟斷法》適用除外的范圍。當然，隨著公用企業的發展，越來越多的人認為《反壟斷法》對于公用企業中的非自然壟斷部分是應當適用的。作者也認為應當將公用企業中的自然壟斷部分與非自然壟斷部分作出區分，對于自然壟斷部分當然不適用《反壟斷法》，但是對于公用企業中的非自然壟斷部分則應當予以適用。

2 我國公用企業與普通企業在法律制度構建上的比較

公用企業作為一種特殊的企業形態，其在法律制度構建方面與普通企業相比較而言，既有共通性，也存在差異性。

2.1 兩類企業在法律制度構建上的共同性評析

公用企業有其自身的特征，但是作為一種企業形態，其與普通企業在法律制度上還是存在著相同之處，比如兩者都要符合有關企業登記管理制度。企業登記是指企業為了從事營利事業，將法定登記事項向登記主管機關提交登記申請，并經主管機關審核同意予以注冊和公告的法律行為[1]，就我國現行企業登記制度。企業登記是創設企業主體資格、消滅企業主體、確立企業營業資格的一種法律制度，并成為市場準入和市場退出制度的有機組成部分。也就是說公用企業市場準入也要和普通企業一樣，都要遵守相關法律法規的規定。

2.2 我國公用企業與普通企業在法律制度構建上的差異性評析

公用企業雖然也是企業形式的一種，但是由于其自身的特性，比如經濟上屬于自然壟斷行業，政治上有國家給予保護，資本實力上要高于普通企業。這些都使得公共企業與普通企業相比在反壟斷法制度、反不正當競爭法制度、法律監管制度以及民事責任制度等方面都存在著重要的差異性。

2.2.1 反壟斷法制度的差異

反壟斷法中的豁免制度，主要指的是國家為了促使國民經濟得到健康穩定的發展，而在反壟斷法以及相關法規中規定的，哪些壟斷行為不適用反壟斷法的法律制度。當今世界各國幾乎都把豁免制度應用到公用企業之上，但是在我國對于公用企業和普通企業的“除外制度”則存在著差異。

對于普通企業而言，其適用除外制度的規定主要是《反壟斷法》第十五條的規定。經營者需要舉證，其所達成的協議屬于《反壟斷法》第15條列舉的情形，即改進技術、提高質量與效率、保護環境、節約能源等。我國的《反壟斷法》對公共企業適用除外的規定并不確切[3]，內容主要體現在該法的第六條和第七條。即市場支配地位的經營者不得排除、限制競爭，關系國家經濟命脈的的行業，要依法經營、誠實守信，國家對其依法給予保護，不的利用其特殊的獨占地位損害消費者利益。

這兩條規定應當屬于對自然壟斷行業的適用除外規定。但是這兩條又不僅僅適用于自然壟斷行業。我國的公用企業應當引入競爭，在反壟斷上，應當把公用企業視為普通企業予以對待，一般性的適用發壟斷法。至于公用企業的公益性質，則可以在適用發壟斷法的同時，額外的增加若干條款，對公用企業中的非競爭性業務，作出適用除外的規定。

從銷售數據上看，茅臺醬香系列酒大單品打造成效顯著，數據最為搶眼的是茅臺王子酒，完成銷售額超32億元，成為茅臺集團僅次于茅臺酒的第二大單品。茅臺迎賓酒、賴茅酒、漢醬酒、貴州大曲以穩定的發展態勢，即將形成10億元級大單品群。

2.2.2 反不正當競爭法制度的差異

在反不正當競爭法律制度中，對于公用企業和普通企業的不正當行為的表現形式、認定方法等方面均存在著差異。

（1）表現形式的不同

根據《反不正當競爭法》的規定，主要有下列11種不正當競爭行為：虛假宣傳行為；虛假標識行為；濫用優勢地位行為；商業賄賂行為；強行搭售行為；不正當有獎銷售行為；侵犯商業秘密行為；濫用行政權利行為；虧本銷售行為；商業誹謗行為；串通招標投標行為。

但是對于公用企業的不正當競爭行為的規定相對比較寬松。《反不正當競爭法》規定，擁有市場支配地位或者具有獨占地位的企業，不得強迫其他經營者購買其指定的商品。同時，由于公用企業有其特殊性，其不正當競爭行為的表現形式還應包括：濫用壟斷地位；濫用市場優勢地位，濫收費用、拒絕交易、強制交易；歧視行為、掠奪行為、內部業務交叉補貼行為、差別待遇行為、瓶頸壟斷行為以及附條件交易行為等。

從上述規定可以看出，《反不正當競爭法》對于不正當競爭行為的表現形式，規定的并不是很全面。國家工商局雖然通過擴大解釋的方法，對上述規定進行了重新的闡述述，體現了禁止強制交易的情形。但這也只是解了燃眉之急，根本無法滿足在公共企業領域引入競爭后，建立和維護自由、公平、有效的競爭秩序之需要。

（2）認定標準的不同

2.2.3 法律監管制度的差異

政府對公用企業的法律監管較之普通企業而言要嚴格的多。

首先是在進入管制上。對于普通企業而言，只要符合國家的相關法律法規的規定，并且提交詳實的申請資料，再經有關機關的審核即可允許進入市場。尤其是在現在市場自由的價值導向下，允許更多的企業主體開展經濟活動。但是對于公用企業則大多數是要經過有關行政機關的審批，并且其設立條件更為嚴格。

其次是在價格管制上。我國長期以來一直依據《價格法》等行業立法，對公用企業提供的產品與服務的價格，采取嚴格的管制方式。這和我國當時的國情是緊密相連的。這些行業立法，通過明確的規定公共企業產品與服務的定價主體、權利范圍、定價區間與手段的方法，來管制公用企業的行為與產品服務價格。例如，制定政府定價、政府指導價等，這也就賦予了政府的有關部門，對公共企業產品和服務價格的監督管理權。2001年頒布的《中央定價目錄》，除13種特殊的產品與服務外，其他行業的都適當的放松了對定價權的管制，把一部分行業的定價權交給了企業。這也在說明，我國放松了對公共企業的價格管制，競爭機制開始慢慢的走進公用企業，但是我們也要清楚的看見，當前實施政府定價的實際情況是政府雖然放松了對公共企業的價格管制，但是與普通企業相比，對公用企業的管制較普通企業還是處于一種較高的管制水平。

3 關于公用企業法律制度構建上的兩點思考

在比較分析了公用企業與普通企業在法律制度構建的差異的基礎上，筆者認為，隨著新自然壟斷理論的發展，在構建公用企業法律制度時應當引入競爭機制，同時，正確處理好公用企業與反壟斷的關系，擴大《反壟斷法》適用范圍，對于公用企業中的非自然壟斷部分，應當適用《反壟斷法》。

3.1 引入競爭機制

公用企業的長期表現說明，無論公用企業國有或國營，都不利于其發展。公用企業雖然在性質上屬于自然壟斷企業，但這并不能說明公用企業已經無藥可救。我們可以對公用企業進行私有化改革，使它的所有制形式以及經營模式發生最根本的改變[5]，然而私有化，也不能根本的解決壟斷問題，如果私有化的結果是建立起了一個更加龐大的企業，并且這個企業并不受政府及市場的控制，結果可想而知，只能會是造成更大規模的壟斷。所以公用企業要想獲得健康的發展，必須存在競爭，讓原先的壟斷企業感受到新興主體所帶來的競爭壓力，只要競爭關系在公用企業的行業中存在著，那么公用企業可以是任何所有制形式，哪怕是私有化。

通過鼓勵非國有制經濟進入公用領域，引入競爭，使公用企業感受競爭的壓力，以此來促進公用事業的發展。對于公用企業確實需要有國家的管理控制，因為牽扯到民生，但是管理控制并不代表控股。應當根據行業的不同特點，積極的探索吸收各方面的投資來發展公用事業。我國當前的實際情況是，供水、供氣、供熱等能力比較低，需要采取措施進一步緩解供需矛盾。這樣的現實也決定了市政公用行業需要采取特許經營權競標和鼓勵跨地區經營或城鄉一體化經營方式，引入競爭機制。

3.2 公用企業與反壟斷的關系

傳統理論上，反壟斷一直將公用企業列為適用除外的范圍，但是隨著市場經濟的發展，自然壟斷的性質也發生了改變。縱觀公用企業的歷史進程可以發現，對其反壟斷法適用，可以分為三個階段[6]，首先是最初建立公用企業之時，在這一階段中公用企業的市場規模和市場需求較小，這時公用企業僅適用事業法，而不適用反壟斷法。但是隨著公用事業的發展，公用企業給社會的各種基本生活都產生了重大的影響，此時事業法與反壟斷法作為一個整體規則共同作用于公用企業。最后，雖然競爭秩序的形成，反壟斷法取代事業法，自然壟斷逐漸消亡。今天，公用企業處于快速發展的時期，世界各國普遍對公用企業采取放松型經濟性規制與加強間接規制。由此，筆者認為應當對公用企業同時適用反壟斷法。其理由如下：

第一，公用企業間競爭的必然性。反壟斷法保護的對象是競爭機制，如果公用企業之間根本不存在競爭關系，那么發壟斷法就根本沒有介入公用領域的必要。但是，中國國情的發展，使得自然壟斷的性質產生了比較大的變化，原先的在位者利益感受到了新興企業競爭產生的壓力，與競爭者產生了利益上的沖突，因這些沖突而產生的社會關系，需要法律進行調整和規制。

第二，公用企業網絡優勢的限制。由于我國對公用企業暫時并無統一的概念，其范圍一般指的是其狹義的內容，即電能、熱能、給水、電信之事業，并且這些產業提供的商品與勞務通常需要產品提供者與消費者之間的網狀連接來完成。因此，公用企業基于網絡效應的天然優勢，其操縱、控制市場的能力將會遠遠大于其他競爭性行業，在這樣一種缺乏競爭的體制下，如果沒有外力加以控制監管，造成的結果肯定會比競爭行業產生的壟斷更加嚴重。

第三，我國公用事業發展之需求。因為發壟斷法的缺失，使得我國很多行業壟斷格局難以動搖，企業間的競爭機制也難以形成，這樣的現狀可以使我們想到，那些與公用企業不存在直接利益聯系的政府部門，例如法院反壟斷規制機構，加上發壟斷法的有效應用，其結果是自然壟斷行業會重組、改進的更快，競爭的格局也更容易形成。

反壟斷法在規制公共企業行為上起著關鍵作用，因公共企業自身的特性，使得行業管制在一定時期內依然存在，這就要求我們做好公用企業反壟斷執法的權限劃分，將公共企業的信息公開透明化，加強反壟斷執法行業管制機構的監管效力。筆者認為，公用企業中反壟斷法的實現，則主要是在實踐中，探索公用企業的行業立法與反壟斷法的實施細則，完善的公用企業立法，會對公用企業中競爭機制的引入起著指導與規范的作用，反壟斷法也應當將公用企業與普通企業在其范疇內統一適用。

綜上所述，公用企業作為企業的一種特殊的企業形態，既具有普通企業的一般特征與共性，又具有其獨特之處。本文僅是對其中一部分異同性進行了考量研究，由于掌握的知識以及資料的不足，造成還有很多亟待完善的地方。另外，有關公用企業是否應當引入競爭機制，以及如何正確處理好反壟斷法與公用企業的關系，仍然將是兩個值得進一步深入研究的問題。希望本文能夠對我國的公用企業法律制度的構建貢獻綿薄之力。

[1]鄭曙光.中國企業組織法理論評析與制度構建[M].北京：中國檢察出版社，2008.

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[4]鄭艷馨.論公用企業濫用壟斷力行為[J].河北法學，2011，(11).

[5]孫惠民.我國公用企業制度改革的法律對策[J].科技進步與對策，2001，（12）.

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