違法行為教育矯治法——勞教制度廢止后的制度銜接

侯習敏，羅凱月

（1.西南科技大學 法學院，四川 綿陽621010；2.四川師范大學 電影電視學院，四川 成都610068）

2013年11月15日，黨的十八屆三中全會提出廢止勞教制度，12月28日，全國人大常委會通過廢止勞動教養的決定，該決定使在我國存在57年之久的勞教制度成為歷史，勞教制度起源于前蘇聯，以強制剝奪人身自由為基本特點，經過實踐和發展，它在我國形成了一項特殊的法律制度。在特定歷史時期，為維護社會主義市場經濟秩序和打擊犯罪發揮了重要作用，具有相當的歷時價值，但因其欠缺法律依據、違反法的效力位階原則、違背罪罰均衡相適應及程序正義等法治原則，近年來一直遭受理論界和實務界的質疑。勞教制度依法廢止彰顯的法治人權理念獲得了學界和司法實務部門認同，被視為社會文明進步的標志。但勞教制度依法廢止后在教人員的處遇和今后符合勞動教養適用規范的對象如何解決是當前理論界和實務界共同關注的熱點問題。

1 廢止勞教制度的重要價值

1.1 維護法律權威，推進法治中國、人權中國的建設

國務院于1957年、1979年制定的 《關于勞動教養問題的決定》和《關于勞動教養的補充規定》兩個規范性文件被視為勞動教養的處罰依據，從法律規范的種類來看，它們都屬于行政法規，它和我國《立法法》第 8條①，《憲法》第 37條②及《國際人權公約》第9條③關于人身自由限制的規定相沖突。勞教制度的廢止，避免出現下位法效力大于上位法的尷尬情形。維護了法律的效力位階原則，勞教制度廢止彰顯的法治理念也是對西方國家頻繁干涉中國人權問題的正面回應。

1.2 保障公民基本權利

權力集中于公安機關，缺乏監督制衡機制是勞教制度最鮮明的特色。《中華人民共和國勞動教養試行辦法》規定公民是否需要被實施勞動教養由勞動教養管員會審查決定，可令人費解的是，勞動教養的審批機構卻設在公安機關。這樣的制度設計使勞動教養管理委員會形同虛設，反而為公安機關不經法院審判而剝奪公民自由提供了便利，湖南“唐慧案”和重慶“任建宇案”就是公安機關侵犯公民權利的典型案件。勞教的執行期限最長可達4年，根據我國刑法關于犯罪的界定，勞動教養適用對象并沒有違法刑法所規定的行為規范，管制、拘役的最長刑期也不足4年，經過對比，不難發現，勞教制度的威懾力相對于刑罰來說有過之而無不及，這是值得商榷的。勞教制度的廢止廢除了公安機關的司法特權，使公民的人身自由不受侵犯。

1.3 履行簽署條約，提升政府國際公信力

從政府間國際責任的角度出發，中國作為《公民權利和政治權利國際公約》的締約國，理應履行該公約的規定，而勞教制度顯然違反了該公約第14條第1款④的規定。勞教制度的弊端在于公民不經法院審判而被公安機關限制或剝奪人身自由，西方國家也因此把中國勞教制度認定為“沒有審判的監禁”，并一直將其當成攻擊中國人權的“利器”。勞教制度的廢除可以避免國外敵對勢力對國內人權的評頭論足，也有利于提升政府的國際公信力。

2 學界關于勞教制度廢止后銜接制度的主要觀點

勞教制度廢止前，刑事處罰、治安處罰和勞動教養共同構成政府打擊犯罪的三種手段。在刑罰體系和行政處罰體系之間，實踐中是勞教制度和其它法律上沒有規定的措施在起著作用[1]。勞教制度廢止后，以輕罪制度、保安處分制度和違法行為教育矯治法三種模式作為銜接制度是學界的主流觀點。

2.1 借鑒西方輕罪制度，將勞動教養作為輕罪納入我國刑罰體系

主張輕罪制度的觀點認為，應當修改我國刑法第十三條關于犯罪的定義，對犯罪概念的界定采取定性與定量相分離的模式，把符合勞動教養適用規范的違法行為納入刑法規范，將刑法犯罪行為規定為輕罪和重罪兩種情形，從而解決勞動教養處罰依據不合法問題。我國刑法分則條文中經常可以看到“造成嚴重后果”、“情節惡劣”等詞語，這是犯罪概念定性和定量分析相結合的典型標志，但筆者認為，輕罪制度作為勞教制度廢止后的制度銜接欠缺操作性，原因如下：

首先，《中華人民共和國治安管理處罰法》規定，根據《刑法》規定構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成犯罪，但不夠刑事處罰的，給予治安管理處罰，該法中有50余條法規規定了四類違反《治安管理處罰法》的行為，這些違法行為如果需要追究刑事責任并且達到刑事處罰標準的都能在 《刑法》中找到相應的刑法規范。即《治安管理處罰法》在調整類似勞教制度規范的輕罪方面已經發揮了基礎性作用，如果把已經受《治安管理處罰法》規范的行為單獨分離出來納入刑法范疇，顯然違背了刑法的謙抑性理念，這不符合立法邏輯。

其次，勞教制度實施完畢后，是沒有“記錄前科”的，而一旦把本該適用勞動教養的對象納入刑法輕罪調整，則適用對象會被貼上“犯罪標簽”，反而不利于勞動教養感化、教育的初衷。

最后，刑法的目的是維護社會秩序、保護社會法益，從刑法威懾力和穩定性來看，刑法應該慎用，它應該是穩定的；從實質上看，輕罪或者重罪的本質都是犯罪，在犯罪預防體系中，德國學者李斯特曾經有個著名論斷：“最好的社會政策就是最好的刑事政策”，從社會效果來說，輕罪制度顯然不是最好的社會政策，因為輕罪制度在刑法中增加了比管制、拘役、有期徒刑（僅限于短期）還嚴厲的限制人身自由刑種，這對公民的人身自由來說是一個極大的威脅，這顯然不合適。把輕罪制度納入刑法與重罪相并列，必然涉及到對刑法的大動“手術”，現有的刑法結構必然要進行根本性變革，這也會導致立法資源的極大浪費。

2.2 引進西方保安處分制度，建立有中國特色的保安處分制度

保安處分在刑事政策方面的依據是，因為罪責的限制，刑罰不能充分地滿足保衛社會的任務，雖然對沒有罪責但是有危險的行為人不能適用刑罰，但是必須根據人民的利益，通過判處保安處分，來阻止其它犯罪行為的實施[2]。保安處分制度于1933年引入德國后，大多數國家的刑法典都采用了刑罰和保安處分二元制的結構。以社會危險性為出發點，以限制人身自由、財產權益為內容，以預防為目的構成保安處分的基本內容[3]。我國刑法典未規定保安處分的概念。在學術界，研究保安處分的學者根據德國、意大利或者臺灣地區的立法例，將行政法律和刑事法律規定的，旨在保護相似法益的某些處分措施稱為 “保安措施”[4]、“保安性措施”[5]或者“保安處分”[6]。

保安處分是刑罰觀念由報應論向預防論轉型的產物，包含有為確保社會之安寧而行處分之實[7]。在構成要件該當性方面，具有社會危險性或者人身危險性是適用保安處分的先決條件。保安處分制度在德國刑法典中規定的比較詳細，其刑法典中有禁止駕駛、收容于戒除癮癖機構等有代表性的保安處分種類[8]，這些種類在意大利、智利等國刑法典中也有相似規定，我國臺灣地區的保安處分制度也深受其影響。

雖然國外刑法典大多規定了保安處分制度，但這不意味著中國也應在刑法中規定保安處分制度，以保安處分制度作為銜接勞教制度不具有可操作性，原因有三：

第一、雖然學界對保安處分的研究比較深入，但是一項法律制度的移植應該建立在公眾的法感情和法信仰之上，對于廣大公民來說，保安處分制度畢竟屬于新鮮知識，把它納入刑法，建立中國特色的保安處分制度勢必會造成上文提到的刑法體系大改革，而且可以在我國《行政處罰法中》找到類似保安處分種類的蹤跡，這與刑法的謙抑性價值相沖突，也不符合法律的穩定性特征；第二，從勞動教養的處罰依據，即國務院制定的兩個行政法規來看，勞動教養的適用對象與國外刑法中保安處分適用對象并無相同或者相似之處，最后，我國并沒有建立執行保安處分措施的執行機構和制度保障，國內對保安處分制度的立法建議也沒有涉及。因此對勞動教養適用對象實行保安處分沒有法律依據，也不具有可操作性。

2.3 建立《違法行為教育矯治法》，從根本上解決勞教制度的合法性問題

除了上述兩種觀點外，還有部分學者主張以《違法行為教育矯治法》作為勞教制度廢止后的銜接制度。該觀點主張依據法律規范，由法院通過司法程序決定是否適用教育矯治措施[9]。筆者贊同這種觀點。原因在于：首先，以法律形式規定教育矯治措施，使制裁方式、對象明確，具有可操作性；其次，全國人大常委會已經兩次對 《違法行為教育矯治法》草案進行討論，預示著《違法行為教育矯治法》必將出臺，該法的出臺必將使教育矯治措施具備合理合法、保障人權的特征；再次，《違法行為教育矯治法》強調程序正義，能從根本上防止公安機關對私權的非法剝奪，有利于社會穩定。

2.3.1 建立違法行為教育矯治法的可行性 從勞動教養的行政法規和規章來看，勞動教養的對象包括違反治安管理，屢教不改和有輕微犯罪之實，但根據刑法的規定不需要追究刑事責任兩大類人員，第一類適用對象主要指常習犯，如：吸毒、賣淫、嫖娼、賭博等屢教不改的行為人；第二類主要指無刑事責任能力或者限制刑事責任能力的未成年人和精神病人。為了防止這些違法犯罪人員不再具有社會危險性，通過立法來對其違法行為和不良習慣進行矯治具有現實的必要性。

從社會公眾的法感情來看，在人權意識不斷增強的今天，公眾對寬嚴相濟的刑事司法政策、對違法犯罪人員的人道化處罰持認同態度，如以北京、上海、南京等地為試點推進的社區矯正制度得到了公眾的普遍接受。另外，在對違法犯罪人員的教育矯治工程中，我國積累了大量的教育矯治經驗。

從違法行為教育矯治的主體來看，包括管教干警、社區矯治人員、司法人員、專業醫師、心理輔導員和其它專業技術人員的素質越來越專業化，高素質的社區工作者和社會青年志愿者越來越多，為開展違法行為教育矯治提供了充足的人力資源。

從以上三個方面來看，建立《違法行為教育矯治法》具有可行性。

經過對上述三種觀點的分析，筆者認為輕罪制度和保安處分制度均非勞教制度銜接的最佳方式。輕罪制度要求對刑法體系進行結構調整，這會導致犯罪圈的無限擴大，增加了公民對刑事法律的恐慌，是對罪刑法定原則的違反，而且刑法的結構調整需要較長的論證周期，在當前勞動教養制度停用的現實情況下，難以解決法律空白的迫切需要；引入西方保安處分制度，用保安處分來規范勞動教養適用對象，這不但和保安處分制度的預防功能相背離，還會讓保安處分具有懲罰性和威懾性，這完全不符合保安處分的預防標準。因此，輕罪制度和保安處分制度作為勞教廢止后的銜接制度不合理。只有《違法行為教育矯治法》才是銜接勞教制度廢止后合理的制度選擇。

2．3.2 教育矯治之內涵 教育矯治包括教育矯治場所開展教育矯治工作的形式和方法。根據《勞動教養人員教育矯治綱要》可以知道，教育矯治內容主要包括：入所教育、文化素質教育、心理健康教育、職業技術教育等。因此，教育矯治的概念可以定義為：在教育矯治場所對教育矯治對象開展的所有教育矯治工作。由教育矯治的概念可知，“教育矯治”的內涵是指教育矯治場所實施的有組織、有計劃、有目的教育改造應當適用教育矯治人員的活動總稱。

2.3.3 《違法行為教育矯治法》建立的必要性 建立《違法行為教育矯治法》的必要性可以從以下三個方面來論證：首先，我國社會治安的維護主要依靠刑事懲罰和行政處罰，刑法中犯罪概念采取定性和定量的立法模式，給勞動教養長期存在留下了滋生的沃土，據學者考查，大多數西方國家刑法典中對犯罪概念的界定都采用定性的方式[10]，而我國《刑法》對犯罪的概念的界定方式使刑法分則中很多罪名都有數額、情節的限制。這種刑法立法例雖然縮小了犯罪圈，但造成了我國犯罪預防體系的復雜化，因為對犯罪數額、情節的價值判斷并不容易。重構我國刑法犯罪概念，將勞動教養適用對象納入輕罪管理，確實可以和國際接軌，但犯罪體系之重建和民眾觀念之變革，不可能一蹴而就。且犯罪圈的擴大勢必會帶來公眾對刑事法律的恐懼，公權的膨脹必然導致私權的萎縮，針對那些介于普通行政違法和犯罪之間的邊緣行為，以違法行為教育矯治制度予以吸納和處置，符合寬嚴相濟的刑事政策。

其次，從《違法行為教育矯治法》草案來看，有大量特殊對象的存在，需要教育矯治這一矯治措施對之加以規制。特殊對象包括常習性違法者、吸毒成癮者及行為已構成犯罪但未達法定責任年齡的未成年人。（也就是下文要談到的違法行為教育矯治法適用對象之一）。常習性違法者指多次違法但未達刑事處罰標準的人，如因賣淫、嫖娼被公安機關治安處罰后又從事賣淫、嫖娼的。這些行為人的行為均具有社會危害性，需要不同于刑事處罰和行政處罰的教育矯治措施來加以規范。

最后，新設立的違法行為教育矯治措施以“教育”為本質特征與核心價值，這與勞動教養制度確立的“教育、感化”方針一脈相承。符合寬嚴相濟的刑事政策。

3 《違法行為教育矯治法》的基本內容設想

3.1 《違法行為教育矯治法》的性質界定

《違法行為矯治法》的提出歸功于勞動教養。行政法規將勞動教養定性為行政處罰措施⑤v，但學界對其性質一直有爭議。這些爭議可以概括為兩種，一種觀點依據《中國人權白皮書》，把勞動教養定位于行政處罰措施；另一種觀點認為勞動教養是具有保安處分性質的特殊制度[11]。同樣，對于《違法行為矯治法》的性質在學界也存在爭議。一種觀點認為應當把《違法行為矯治法》所規范的教育矯治對象納入刑法規范，作為一種“輕罪”接受刑法的調整[12]。筆者贊同建立《違法教育矯治法》，但不贊同把《違法行為教育矯治法》的教育矯治對象納入刑法規范，因為這種觀點和輕罪制度如出一轍，屬于換湯不換藥的做法，而且《違法行為教育矯治法》和《刑法》是兩個不同的部門法，他們都屬于法律，應該具有同樣的法律效力。筆者主張將《違法行為教育矯治法》界定為單獨的部門法，它所規定的基本內容應該是針對違法行為的教育矯治措施。

正如上文所述，屢次違反治安管理，有輕微犯罪行為，但根據刑法的規定免于追究刑事責任是勞動教養的主要適用對象，客觀方面，勞動教養關注適用對象的人身、社會危險性，主觀方面，勞動教養關注行為人屢教不改的主觀惡習，而《違法行為教育矯治法》的設計初衷就是以“教育”、“感化”為核心目標，通過教育矯治措施，使行為人主觀惡習得以消除，從而回歸正途。因此，將其定位于一種教育矯治措施具有合理性。

另外，勞動教養適用對象絕大多數都屬于游走于刑法邊緣的行為人，他們主觀惡習深，屢教不改，處罰過后又繼續違法，是典型的常習犯，只靠處罰治標不治本，因此，從人道主義的角度出發，對其最有效的干預就是矯治人格特征、消除主觀惡習。教育矯治措施對于主觀惡習的消除和人格特征的矯正具有較強的操作性。因此，將其定性為教育矯治措施更能保障人權。事實上，對勞動人員的心理教育、文化教育、職業技術教育以及對吸毒成癮、性病、艾滋病傳播者的治療也一直強調教育矯治功能，而定位于教育矯治措施和這些制度有異曲同工之妙。

3.2 違法行為教育矯治法的實體要求

3.2.1 《違法行為教育矯治法》的基本原則 無論是作為實體法的刑法、民法，抑或作為程序法的三大訴訟法都確立了一些基本原則，《違法行為教育矯治法》理應在立法時也有自己的基本原則。筆者認為，《違法行為教育矯治法》應具備以下三大教育矯治原則：

第一、教育矯治法定原則。《立法法》規定限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定，教育矯治措施畢竟限制了教育矯治對象的人身自由，因此，教育矯治措施的種類、適用對象和執行期限都應當以法律形式明確規定。這樣有利于維護法的確定性和可預測性。

第二、程序正義原則。勞教制度之所以被遭到廣泛質疑和詬病，除了無法律依據外，最重要的原因就是程序不正義，正義作為法的三大價值之一，理應在《違法行為教育矯治法》中得到體現，《違法行為教育矯治法》要從人道主義的角度出發，從根本上防止公權對私權的非法干涉。

第三、教育矯治適當原則。教育矯治適當原則即教育矯治期限應和違法行為造成的社會危害性相適應，它類似于刑法上的罪行均衡原則，在《違法行為教育矯治法》中之所以要確立教育矯治適當原則是因為教育矯治措施在執行的期限上有一個相對幅度。

3.2.2 《違法行為教育矯治法》的適用對象 《違法行為教育矯治法》適用對象大致可以歸納為兩類：一類是不負刑事責任或者免于追究刑事責任但符合刑法規范的行為人；另一類是多次實施違法犯罪行為，屢教不改，主觀惡性較強的人。通過梳理勞教措施對象，筆者認為，違法行為教育矯治對象可以分為為以下四種：

第一、實施違法犯罪行為，但由于未達到刑事責任年齡未滿16周歲的未成年人。

第二、實施違法犯罪行為，經法定程序鑒定不負刑事責任及完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人。

第三、吸毒、酗酒成癮、傳染病傳播者等具有危險性的人。

第四、常習性違法行為人，如因賭博、賣淫、嫖娼被公安機關治安處罰后又繼續賭博、賣淫、嫖娼的。

3.2.3違法行為教育矯治的表現形式 結合我國的實際情況，筆者認為，違法行為矯治應當包括以下幾種形式：

（1）收容教養。它適用于實施了除《刑法》第十七條規定的犯罪行為，但因不滿十六周歲而不予刑事處罰的未成年人。收容教養期限應當以6個月以上，2年以下為宜。

（2）強制醫療。適用于經法定程序鑒定為無刑事責任能力或者限制刑事責任能力的精神病人。

（3）強制禁戒。適用于吸毒、酗酒成癮，且進行嚴重違法的人。鑒于強制禁戒的難度大，矯治的具體期限以癮癖的嚴重程度來決定。

（4）未成年人感化教育。感化教育場所可以選擇類似學校的地方，適用于經常違反社會治安的未成年人，這種措施主要目的在于對未成年人進行感化、挽救教育，其期限為1-2年較宜。

（5）強制勞動。適用于游手好閑、厭惡從事正當工作而從事違法活動的常習性違法行為人，如以賭為生、小偷小摸的人，通過強制勞動來消除其惡習，但在強制勞動過程中應當給與適當報酬。矯治期限應根據主觀惡習消除的情況來衡量，但最長不超過2年。

3.3 違法行為教育矯治法程序上的要求

3.3.1 明確規定違法行為教育矯治決定權只能由法院行使 排除公安機關決定是否適用教育矯治的權力，由法院行使教育矯治措施的決定權是法治社會發展的必然。對于需要采取教育矯治措施的，公安機審核后移送人民檢察院，檢察院認為應當適用教育矯治措施的，向同級人民法院提出教育矯治書，法院開庭審理后當庭宣告是否適用教育矯治措施，這種司法模式有利于保障教育矯治對象的基本人權。法院在審理教育矯治案件過程中應當充分保障被申請教育矯治對象的辯護權利，對法院決定不服的，被申請人可以向對其做出教育矯治決定的法院及其上級法院提起上訴。

實現違法行為教育矯治措施的司法化符合法治精神。《立法法》第8條規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定。”法院取代公安機關做出限制公民人身自由的決定符合違法行為教育矯治司法化的要求；體現了行政權和司法權的分離，避免了公安機關既當“運動員”又履行“裁判員”職權的尷尬情形，這是程序正義的內在要求，法官作為中立者，才能使正義以看得見的方式實現。

3.3.2 在人民法院內部成立治安法庭 有部分學者認為在法院內部增設治安庭會增加法院的壓力，極大的增加司法成本[13]，其實這種看法是片面的，在人民法院內部設立治安法庭，符合司法成本原則，具有更強的針對性，對于適用教育矯治措施的案件，事實都比較清楚，可以由一個法官適用簡易程序獨任制審判。

3.3.3 由公安機關向法院提起是否適用違法行為教育矯治措施 作為行政主體的公安機關更直接接觸社區，更了解社會治安狀況，對那些屢教不改、適用治安處罰的人員也有備案，因此，應當由公安機關進行證據和材料的收集，由公安機關向人民法院提起更為合適。

3.3.4 保證被提請教育矯治措施的人享有上訴和申訴的權利 從公法和私法的劃分標準來看，《違法行為教育矯治法》理應歸屬為公法行列，而當今公法的發展趨勢是程序正義。若被提請教育矯治措施的人對一審法院的判決不服，不享有上訴權。則當事人的訴訟權利剝奪，這和勞教廢止的初衷相背離。筆者認為，《違法行為教育矯治法》和《刑事訴訟法》雖然規制的對象不同，但他們均屬于公法，《刑事訴訟法》在上訴和申訴制度方面立法成熟，已經在國內實行多年，因此關于被提請教育矯治措施對象的上訴、申訴權利可以參照中華人民共和國《刑事訴訟法》中關于上訴制度、申訴制度來處理。

3.4 違法行為教育矯治法執行程序上的要求

“執行乃法律之終局及果實”[14]充分說明了執行的法律價值，公、檢、法三機關應當相互制約，相互監督，各司其職，嚴格按照教育矯治要求行使手中的權力，檢察院的檢察監督權理應擴展到教育矯治的全過程[15]。教育矯治的決定、管理、被教育矯治對象的人權、矯治期限的減縮都應當接受檢察院的監督，同時，檢察機關對教育矯治判決享有抗訴權，當被教育矯治者被錯誤矯治或者教育矯治被錯誤執行時，被教育矯治者享有國家賠償的權利。

4 結語

本文從《違法行為教育矯治法》建立的必要性、可行性和基本內容設計幾個方面論證了勞教制度廢止后，《違法行為教育矯治法》是一種合理的制度銜接。就我國目前的法律制裁體系而言，刑罰和行政處罰起著主要的規范作用。《違法行為教育矯治法》的制定增加了一種新型的社會治理手段，是一種很好的社會政策，在以權利為本位的社會結構中，對于已經實施了57年之久的勞教制度來說，它的廢止是歷史的進步，因為它也是一種很好的刑事政策。《違法行為教育矯治法》的出臺不可能從根本上解決勞動教養制度廢止后面臨的諸多問題，因為預防違法犯罪是一個復雜的社會工程，僅僅一部法律不可能一勞永逸，但《違法行為教育矯治法》的出臺畢竟能夠解決勞教制度廢止后面臨的立法空白問題，從這個角度來說，它的制定具有重大的社會價值。

注釋：

①《立法法》第8條規定：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定。

②《憲法》第37條規定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。

③《國際人權公約》第9條規定：除非依法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。

④《公民權利和政治權利國際公約》第14條第1款規定：人人有資格由一個依法設立的、合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。

⑤《勞動教養試行辦法》第2條規定：勞動教養是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施。另外，《中國人權白皮書》宣稱：勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰。

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