家庭農場發展的困境與對策

樸 曉，葉良均

（安徽農業大學 人文社會科學學院，安徽 合肥 230031）

以農戶家庭為基本生產單位，實行農業規模化、專業化、集約化經營的家庭農場，是當前我國最重要的新型農業經營主體之一。由于農業生產活動處于開放的自然環境中，生產過程難以采用有效的勞動監督和質量控制。因此，農業生產經營的特征決定了家庭在農業生產經營中的主體性地位。即使在農業科技高度發達的西方國家，農業生產仍以家庭農場為主要形式。只有支持以家庭農場為重點的農業經營主體發展，才能確保我國不會大量出現農地的“非農化”或“非糧化”問題。由于政策上的重視，近年來家庭農場在我國發展迅速。據調查，截止2012年6月底，全國家庭農場承包經營耕地流轉面積約2.6億畝，約占當時全部流轉農地面積的68%[1]。然而，盡管近年來我國在政策上極為重視家庭農場的發展，但究竟什么是家庭農場、家庭農場與傳統聯產承包經營的農戶有何區別及如何給家庭農場以有效的支持等，還存在諸多問題有待研究并缺乏真正具有可操作性的政策。把握家庭農場的內涵特征、重視家庭農場當前發展過程中存在的問題，對推進家庭農場健康發展和加快我國現代農業建設具有重要意義。

1 家庭農場的內涵

家庭農場在美國和西歐等國家極為普遍。各國農業資源的差別導致了各國家庭農場的規模也有所不同。如以美國為代表的大中型家庭農場，以法國為代表的中型家庭農場，以日本為代表的小型家庭農場等。各發達國家在政策上對家庭農場也有專門的認定。如俄羅斯《家庭農場法》規定，家庭農場是享有法人權利的獨立生產經營主體，它可由農民個人及家庭成員組成，并在利用終身占有、繼承的土地和資產的基礎上進行農業生產、加工和銷售[2]。按照美國農業部《1998年農業年鑒》的定義，作為家庭農場必須滿足以下條件:生產一定數量拿來出售的農產品；有足夠的收入 (包括非農收入)支付家庭和農場的運營、支付債務、保持所有物；農場主自行管理農場；由農場主及其家庭提供足夠的勞動力[3]。目前我國在政策上對家庭農場還沒有明確統一的界定。一些地方政府往往把家庭農場等同于農業大戶、種糧大戶，或把近年來政策上支持的家庭農場簡單地視作以往種糧大戶或其他類型農業大戶的升級版。把家庭農場同農業大戶比較，僅僅關注家庭農場在農地經營規模上的特征，并不能全面反映其生產經營活動的根本性質。相比之下，一些理論研究則更為全面地概括了家庭農場的特征。浙江大學中國農村發展研究院黃祖輝教授認為，現代的家庭農場通常擁有獨立的土地產權和法人地位，具有一定經營規模和管理能力，技術和設施設備比較先進，以家庭勞動力為主，專門從事農業的經營主體[4]。中國人民大學農業與農村發展學院孔祥智教授認為，家庭農場具有家庭經營、適度規模、市場化經營、企業化管理等四個顯著特征，是以市場交換為目的，進行專業化的商品生產，而非滿足自身需求，家庭農場主是所有者、勞動者和經營者的統一體[5]。因此，家庭農場的認定需要綜合農地經營規模、科技水平、勞動力投入、生產經營內容和生產經營的商品性等方面。比較發達國家家庭農場的特征，當前我國的家庭農場應是以家庭聯產承包責任制為基礎，具有一定規模，以家庭或家族為基本組織單位，以家庭或家族成員為主要勞動力，臨時雇傭為輔，機械化生產為主，自主經營、自主管理，以利益最大化為目標，經營者多為職業化、現代化農民，擁有專業生產技能和現代經營管理理念的農業經營主體。

2 我國現今家庭農場發展的困境

2.1 家庭農場的認定標準難以統一，影響家庭農場健康發展

盡管截止2012底農業部確定的33個農村土地流轉規范化管理和服務試點地區已有家庭農場6670多個，但家庭農場的發展仍然飽受爭議。尤其是一些地方政府整村推進式地主導農地流轉，表面上快速實現了農地規模化經營，但卻陷入大量農民無法就業和農地規模經營效益低的困境。究其原因，就在于一些地方政府為了操作的便利單純把農地經營面積或養殖規模設定為唯一的獎扶標準。由于理論上探討的家庭農場經營能力、勞動投入和產品商品化水平等因素，需要在家庭農場成立后的經營活動過程中動態把握。如果考察這些動態化的指標，就需要更高的制度成本。相比之下，以農地經營面積或養殖數量為標準，顯然非常易于操作。獎扶政策對家庭農場無疑具有巨大的誘導作用。不合理的政策所導致的超越現有家庭農地經營能力問題，實際上已經影響了我國家庭農場的健康發展和現代農業建設。

2.2 農地條塊分割、產權模糊及流轉制度不完善，妨礙土地流轉

農地資源無疑是發展家庭農場的首要條件。我國大多數地區農戶家庭承包的土地成細碎化、條塊分布。農戶家庭承包耕地的凌亂交錯分布給農地適度規模化經營形成客觀障礙。另一方面，各個農戶家庭勞動力的能力素質、對農地資源的需求或轉出意愿、勞動力向非農產業轉移能力等的具體狀況又千差萬別。除以上因素以外，農地產權不清也影響農地的適度規模化經營。我國農村土地屬集體或國家所有，農民對土地只擁有經營權，農戶不具有完全的土地租賃權、抵押權和繼承權。這就為行政命令恣意干預農地流轉提供機會，從而影響家庭農場按照實際經營需要流轉農地的努力。

由于農戶對農地只擁有經營權的部分權力，農戶既不能隨意買賣農地，也存在擔心流轉了農地經營權以后未來能否再次承包農地及能否對所流出農地持續享受收益等問題。另一方面，對于以農地流轉方式獲得更大規模農地經營權的家庭農場來說，其與原先農地承包者所簽訂的只是農地使用權力。從政府職責來看，政府還需要重視農地流出農戶的去向和生存保障問題。筆者在安徽許多地區調查都發現這樣一個問題，農地規模經營大戶（有些屬于家庭農場）反映在他們的種植作物成熟收獲季節，頻繁地遇到被偷竊的難題。每次偷竊的量并不大，據此可以判斷就是那些仍然留在本地居住的原先農地承包者所為。可見，在實現了農地適度規模化經營地區，流出農地的原農地承包戶至少應該集中到附近的城鎮居住。但是，在目前階段家庭農場或其他農地規模經營者在農忙季節往往也需要雇傭一定數量的勞動力，或需要其他相關的農業社會化服務。因此，支持一部分農地流出戶在距離農地相對較近的集鎮居住，有利于家庭農場的發展。然而，實際操作中，一些地方政府往往盲目趕農民進城或忽視地方集鎮的人居環境建設，使家庭農場發展失去了必要的社會環境支持。所以，在農地流轉過程中，需要綜合考慮農地經營穩定性和相關農民及農村的協調發展問題。

2.3 家庭農場的發展缺乏高素質的人才

目前，很多家庭農場經營者的年齡都偏大，文化程度低。家庭農場主往往沒有專業的技能和知識，并缺乏高素質專業人才的指導。家庭農場從事農業基本還是靠以往的傳統經驗積累，繼續走傳統農業的道路，缺乏現代農業的經營管理理念，難以提高農場經營的效益。這樣的傳統方式很難適應農業的現代化發展和日趨激烈的農產品市場競爭的需要。由于缺乏對現代農業的科學認識和傳統觀念影響，很多農民不希望子女繼續從事農業。高校畢業以及一些專業人才因為農村條件艱苦不愿到農村從事農業生產，為農民服務，農村高素質的農業科技人才缺乏，農業現代化發展緩慢，制約了家庭農場的發展。許多地方農業和農村發展都面臨著后繼無人的威脅，很多人不愿意從事農業，而選擇外出務工。提高農民及家庭農場主的素質，是家庭農發展過程中必須解決的一個難題[6]。

2.4 社會化服務體系不夠健全完善

現階段我國農業社會化服務體系還很不健全，沒有建立與家庭農場配套的農業社會化化公共服務體系，無法滿足家庭農場發展的需要。特別是農業科技推廣、農業機械化推廣、農村經營管理等現代農業必需的公共監管服務機構體系還很不完善。隨著家庭農場的發展逐步走向規模化、市場化、專業化，經營者對農業社會化服務需要也逐漸由單一的生產服務向資金、技術、金融、保險、經營管理等綜合性服務擴展。但現在大多數服務組織功能都比較單一，綜合性不強。很多公共服務機構往往只注重產前服務，忽視產中、產后服務。農產品運輸、加工、銷售以及農業金融、保險等服務仍然比較缺乏，特別是農村金融服務體系發展緩慢。

2.5 家庭農場融資比較困難

資金投入對于家庭農場的發展有著重要的作用。家庭農場經營規模較大，從土地流轉，農場基礎設施建設，到前期生產資料購置，后期經營管理等生產環節都需要投入大量的資金，不能單靠農業積累解決。目前，銀行金融機構普遍實施嚴格的貸款抵押擔保制度，家庭農場往往缺乏有效的抵押擔保手段，信貸融資存在困難。由于農業生產有一定的周期性，收益慢且存在風險，經營效益難以保證。而農民又沒有實體資產抵押，無法從銀行得到大額貸款。只能走農村小額貸款道路，但是這種貸款有額度低、期限短的缺點，并且手續繁瑣，根本無法滿足家庭農場的資金需求。土地是家庭農場的最大的資產，但土地不是農場主私有的財產，因此農場主若想將土地作為抵押資產融資存在法律障礙。金融機構考慮到農業風險而普遍缺乏針對家庭農場融資服務，融資難成為制約家庭農場發展的一個重要障礙，資金的缺乏使家庭農場發展緩慢，規模難以擴大，進而制約了家庭農場集約化、現代化水平的提高。

3 家庭農場的發展對策

3.1 靈活制定家庭農場的認定標準

2013年3月，農業部提出了家庭農場認定的七項條件：家庭農場經營者應具有農村戶籍(非城鎮居民)；以家庭成員為主要勞動力，無常年雇工或常年雇工數量不超過家庭務農人員數量；家庭農場收入應以農業收入為主，農業凈收入占家庭農場總收益的80%以上；經營規模達到一定標準并相對穩定，從事糧食作物的，租期或承包期在5年以上的土地經營面積達到50畝(一年兩熟制地區)或100畝(一年一熟制地區)以上，從事經濟作物、養殖業或種養結合的，應達到當地縣級以上農業部門確定的規模標準；家庭農場經營者應接受過農業技能培訓；家庭農場經營活動有比較完整的財務收支記錄；對其他農戶開展農業生產有示范帶動作用。認定家庭農場，需要基于家庭農場的基本特征基礎上結合我國各地農業資源條件和當前一定的科技發展水平。我國地域廣闊，各地自然經濟社會條件差別很大，未必需要提出一個在全國范圍內普遍適用的具體面積標準。要根據當地農業生產環境，因地制宜，適度為上，最好以各省市為單位，統一制定家庭農場認定標準和登記辦法，確認其具有法人資格的市場主體地位[7]。根據當地的實際情況，依據自然經濟條件、農村勞動力轉移、農業機械化水平等因素，確定本地家庭農場的規模標準，可以按大型，中型，小型家庭農場分別設定標準。因家庭農場認定涉及相關財政支持，因此在家庭農場認定方面更應注重各地區農業資源條件，以免貪大求快、盲目集中土地，從而給農業健康發展和社會穩定帶來不利影響。

3.2 完善土地流轉制度明確土地產權主體

土地流轉是家庭農場發展的關鍵環節，能夠直接推動家庭農場的發展。要建立農村承包土地確權登記制度，進一步明晰農民土地承包經營權，為土地流轉奠定基礎。推進農村土地確權的登記注冊、頒證工作，不僅是解決農村土地糾紛問題的一項基礎性工作，也是維護農民土地權益，富裕農民的的需要，要加大土地確權的登記注冊、頒證的力度，加快推進農村土地登記，依法明確農民的土地權益[8]。明晰農村土地所有權、使用權的范圍和內容，以及所有權、使用權主體的權利和義務。要全面開展并盡快完成土地承包經營權確權注冊、登記頒證等工作。明確土地產權后政府應盡快出臺和完善土地流轉法律法規，規范土地流轉，讓土地流轉有法可依，搞好土地流轉市場建設。將土地確權登記、互換并地與農田基礎設施建設相結合，政府加大對農業的投入，因地制宜推進土地整治，加快推進高標準基本農田建設，在平整地塊、規整地形的同時，注重交通、電力、水利等農業基礎設施綜合配套，為家庭農場機械化、規模化、集約化經營創造條件。要在積極爭取政府支持的同時，鼓勵家庭農場結合土地整治中的農田基本建設，通過與相關農戶協商并采取相互置換的方式把承包土地調整連片，因地制宜擴大經營面積，推動家庭農場加快形成適度規模經營格局[9]。加大對土地制度方面的改革力度。建立完善的土地流轉機制與農民工市民化后的土地退出機制，充分發揮市場機制在土地流轉中的作用，進一步完善相關的服務組織在土地流轉過程中的作用，形成完善的土地流轉機制[10]。通過完善規范的土地流轉程序，明確土地所有權，穩定農戶土地承包經營權，搞活土地使用權。

3.3 發展職業教育培育現代化農場主

要實現農業現代化，首先必須實現農民現代化。實現農民現代化必須通過教育來實現。政府應加大對農民教育的投入，加強對農民的培訓，培養出一批有經驗、有能力、懂生產、懂經營的新型農民成為農場主。家庭農場主應不同于普通農民，需要有一定的專業技能知識和管理經驗以及熟悉有關的法律法規知識。歐美發達國家農場主的學歷一般為大學水平，具有較高的綜合素質，而我國現在許多地方農業農村發展都面臨著“農無傳人”的威脅。素質較好的農村勞動力紛紛轉向農村非農產業或城市就業，農業經營者的素質普遍不高[11]。因此，大力發展農村職業教育事業，加快農民培訓，不斷提高家庭農場主的文化水平和生產技能，通過開展專業農民培訓、國家職業資格培訓和創業農民培訓，培養專業農民，造就一大批現代家庭農場主。培養現代化家庭農場主，提高家庭農場主及其成員的科技文化素質以及經營管理水平。具體實施過程中可以從兩個方面實現提高家庭農場主的科技文化素質。一是開展職業技能培訓，定期組織農業生產技術培訓，推廣農業新技術。二是政府相關部門要通過政策引導涉農專業的大學生到農村基層就業。鼓勵農科專業大學生從事農業生產，成為高素質的新型農場主。三是鼓勵一些市場意識強和集聚了一定資本的農民工返鄉創辦家庭農場。從國家層面統一制定政策，對符合家庭農場主認定標準且回鄉創辦家庭農場的農民工，提供資金支持或在農業保險、科技教育等社會化服務方面優先支持。

3.4 健全農業杜會化服務體系

農業社會化服務體系是指在家庭承包經營的基礎上，為農業產前、產中、產后各個環節提供服務的機構和網絡。農業社會化服務包括的內容十分寬泛，包括物資供應、生產服務、技術服務、信息服務、金融服務、保險服務，以及農產品的包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等各個方面[12]。建立覆蓋全程，綜合配套，便捷高效的社會化服務體系是發展現代農業的必然要求，發展家庭農場必要的條件之一。家庭農場農業生產涉及到產前、產中、產后等各個環節，僅僅單靠家庭農場難以面面俱到，這就要求健全農業社會化服務體系，倡導具有各種功能的機構參與。健全農產品產中產后的收購、儲存運輸、加工和銷售的配套服務。同時，政府應加強對各類中介組織的引導、監管和管理。完善產前、產中、產后等一系列的社會化服務，保障經營者的利益。

3.5 完善農村金融服務體系

政府加快建設完善農村金融服務體系，為家庭農場發展提供資金支持，在金融信貸和稅收等方面給予農場主優惠政策。比如美國農場主家計管理局的貸款利率低于政府貸款4%，美國政府主要通過農業部推廣局和聯邦政府的農場主家計管理局來實現對家庭農場的扶持和保護，前者是為家庭農場提供經濟技術方面的幫助，后者是提供金融信貸方面的支持[13]。美國在內發達國家家庭農場發展經驗無疑值得我國借鑒。政府要加大對家庭農場的金融財政的支持力度，創新家庭農場貸款模式，緩解家庭農場資金困難。適時開展承包經營權抵押試點，賦予承包土地在特定限制條件下的抵押權利，以便家庭農場獲得從事農業生產所需貸款。改革農村金融制度，支持各類農村金融機構發展，為農村發展提供一定的資金支持。加大政府財政對農業的支持力度，進一步簡化辦理農業信貸手續，建立新型農業經營主體的抵押、擔保、信用體系。支持家庭農場以相關農產品或資產為抵押或擔保，向金融機構貸款；完善農業貸款擔保機制以及小額信貸產品，建立高效的農業融資保障體系[14]。構建金融支持家庭農場的政策扶持體系，緩解家庭農場作為新型農業經營主體發展中融資難的問題。總之，當前我國家庭農場還具有新生事物的屬性，需要在認定標準、農地流轉制度和農業社會化服務體系等方面為其培育良好的發展環境。

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