嬗變的京津冀格局

趙雪濤

“亞當·斯密說，分工是財富形成的原因。你生產這個產品，我生產那個產品，彼此通過中介物相互交換，就形成了財富。”在談及京津冀協同發展時，國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成首先給《民生周刊》記者上了一堂經濟知識普及課。

作為區域經濟專家，肖金成指出，城市和區域的關系是城市帶動區域，區域支撐城市。如果城市離開了區域，就變成了一座孤城，很難生存下來；一個區域如果沒有城市來帶動，沒有城鄉分工，大家都從事農業，自給自足，那就只能維持貧困落后狀態。

然而長期以來，京、津的輻射帶動作用并沒有發揮出來，相反，在其周邊卻出現了“不可理解”的貧困帶。與此同時，在過去20年間，京、津人口每年以六七十萬的速度增長，而河北的城市規模普遍較小，與北京、天津的發展差距不斷拉大。

對于這種“大樹底下不長草”的現象，編制京津冀都市圈規劃，似乎顯得尤為重要與緊迫。

規劃難產

“1998年，我出版了一本書，叫《跨世紀的難題——中國區域經濟發展差距》，提出東部沿海地區應建立三個經濟合作區，即長三角經濟合作區、珠三角經濟合作區、京津冀經濟合作區。”現年73歲的區域經濟學家徐逢賢說。

然而，京津冀經濟合作區的設想直到2004年才提到國家層面。該年4月份，國家發改委地區經濟司在河北廊坊召開京津冀區域合作會議，三省市發改委的領導及河北省各地級市的領導參加了會議，會后發表了《廊坊共識》，在社會各界產生了很大影響，京津冀經濟合作拉開了序幕。

2006年，國家發改委正式啟動京津冀都市圈規劃的編制。“我記得很清楚，當時規劃的動員大會是在唐山召開的。”肖金成對《民生周刊》記者表示，之所以選在唐山，是因為在歷史上唐山的發展水平比較高，與京津差距并不是太明顯，有一定的地位。后來，由于種種原因，唐山和京津就不在一個層面上了，與兩市規模相比更不可同日而語。

那次動員大會提出，用一年時間完成規劃編制。“當時規劃范圍是‘2+8’。‘2’指北京、天津，‘8’指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。”肖金成說。

談到京津冀都市圈規劃的背景，肖金成透露，國家“十一五”期間要編制區域規劃，準備搞四個試點：京津冀都市圈規劃、長三角城市群規劃、成渝經濟區規劃、東北經濟區規劃。第一種類型是都市圈，就是以北京、天津為核心，輻射帶動周邊發展；第二種類型是城市群，最初的范圍僅包括長三角16個城市；第三種類型是經濟區，包括成渝經濟區和東北經濟區。

四個規劃試點幾乎同時啟動，其中長三角城市群規劃在2010年獲得國務院批準。與當初設想相比，最終方案有很大變化，范圍不再是16個城市，而擴大為兩省一市（江浙滬），浙南、蘇北被納入規劃。

這時，河北提出意見，既然長三角城市群規劃范圍擴大了，那么京津冀都市圈的范圍是不是也應該擴大？是不是應該把河北的南三市也包括進來？對于河北省的訴求，高層領導表示同意。

“這種利益訴求是無可厚非的。”肖金成說，河北省一直比較低調，政治意識比較強，缺乏主體意識，很長時間一直堅持兩環戰略（環京津、環渤海），而在如何借助京津發展方面考慮得比較少，行動比較遲緩，這是導致河北省比較落后的原因之一。

“而將三市納入進來后，規劃就得做出大的調整，因為規劃編制不是說把這三個市的名字加進來就行了，在空間、產業結構上都需要通盤考量。所以，規劃就一拖再拖，文本也是不斷修改，我印象里看過的文本是第十七稿。”肖金成說。

徐逢賢分析認為，規劃進展緩慢的一個重要原因是北京不太積極，總是認為北京作為首都，政策相對很多，而作為都市圈，資源就會分散開來。“說白了，還是受行政區域慣性思維束縛太多。”

概念轉換

2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展，打造首都經濟圈，重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展，建設海南國際旅游島。

“京津冀都市圈不提了，轉而提首都經濟圈，但問題又跟著來了，首都經濟圈的范圍有多大？大家又爭論起來。”肖金成說。

“首都經濟圈”概念提出后，北京首先主導搞相關研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區縣；“6”指河北的六個地級市，即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

“從這個范圍你能看出什么問題嗎？”肖金成反問，“最大的問題是沒有天津。原來都市圈規劃是包括天津的，不包括天津，但包括秦皇島，是不是給人舍近求遠的感覺？因為城市的輻射是由近及遠的，從這里可以看出京津兩市的關系有點微妙。”

然而據媒體報道，在2013年12月20日舉行的首都經濟圈發展規劃編制工作座談會上，國家發改委地區司司長范恒山指出，規劃編制在總體上要把握凸顯首都地位、體現雙城聯動、促進一體發展、發揮比較優勢、解決關鍵問題、著力示范帶動等重要原則。其中，“體現雙城聯動”意味著天津將整體納入首都經濟圈規劃。

對于新版規劃，河北再次提出了自己的訴求：秦皇島距離北京290公里，石家莊距離北京也差不多290公里，為什么可以輻射到秦皇島，而輻射不到石家莊？滄州距離北京比秦皇島還近一些，而衡水也不遠，為什么不能規劃進來？

“說到底，就是對首都經濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義，首都經濟圈是根據北京市的輻射范圍確定的，北京市的輻射半徑最多200公里，若超出這個范圍，就不是首都經濟圈了，就是京津冀了。名不正則言不順，言不順則事不成，因此，范圍的確定涉及到名正言順和名副其實的問題。”肖金成說。

目前各方比較一致的看法是，規劃的范圍應該包括兩市一省。徐逢賢認為，這樣的范圍比較廣、比較科學。肖金成則認為，規劃名稱應改為京津冀一體化發展規劃或京津冀協同發展規劃，這樣就名副其實了。“但是，不管叫什么，最關鍵的是要把規劃編制好。”

去年以來，京津冀一體化不斷激發著各方熱情。有媒體報道稱，被外界廣為關注的“首都經濟圈”規劃新方案已經初步確定，“1+3+9”新方案的編制工作正由國家發改委加緊制定，有望在2013年底之前出臺。

然而最終，規劃未能如期與公眾見面。

“情況是這樣的，去年全國‘兩會’期間，中央提出要推動規劃的進展。北京開始重視起來，規劃編制的步伐也加快了。當年5月，京津冀三方在廊坊召開會議，并達成共識，但由于規劃不完善，所以到去年年底還沒有批準下來。”徐逢賢說。

最早八月出臺？

“規劃很難馬上出臺還有一個原因，那就是規劃編制本身有難度。”肖金成對《民生周刊》記者表示，規劃應該具有科學性，要對市情省情吃透。此外，哪些東西應該寫進規劃，哪些東西不應該寫進規劃，本來就很難確定。“因為你不能面面俱到，如果面面俱到，搞出幾百萬字的規劃，還沒等你看完，規劃就到期了。”

同時，規劃還要考慮每一個主體的利益訴求，但是主體之間的訴求有時是相互沖突的。肖金成舉例說，北京發展哪些產業，不發展哪些產業，在規劃里需要明確；天津港和河北的港口要不要分工？如果分工，將如何分工？再比如，是否修建北京第二民航機場，能否利用天津機場和石家莊機場？如果修建第二機場，就會有一些服務產業在機場附近集聚，媒體熱炒的航空城就會拔地而起。

“三方都認為這是一個機遇，北京希望在北京范圍內建設航空城，河北希望在河北的范圍內發展，天津希望在天津范圍內發展。如果在北京發展，北京的人口就會進一步膨脹，交通也會進一步擁堵，環境就會進一步惡化。可見，到底怎么去規劃，需要周密科學的論證。”

如何對規劃進行論證？“首先是聽取每個行政主體和利益主體的訴求。第二是充分聽取專家的意見。第三是與部委對接，比如說，建機場得找航空局、規劃新區得找國土局、環評得找環保部，這些部委的意見都需要聽，這些溝通都需要時間。”肖金成說。

各方聲音很雜，會不會對政策制定者形成干擾？對此問題，肖金成認為，“這就需要國家發改委自己去判斷。如果過多地遷就各利益主體的利益，那么就會對宏觀層面產生影響；如果考慮宏觀面沒有考慮各主體的利益，規劃就很難取得各方同意。因此，規劃一定要有科學性和權威性，還要有約束力。規劃時間長一些是必要的，因為一旦出臺，就要管幾十年。”

政策拿捏考驗著決策者的智慧，也讓公眾對規劃的出臺時間再次打上問號。對于規劃出臺的時間表，肖金成用了三個“不好說”來回答。

而徐逢賢卻明確表示，規劃將在今年8月到10月間出臺，最早可能會在8月。“因為今年2月26日，習近平總書記對京津冀協同發展提出了七點要求，我估計全國‘兩會’之后，各方就會加快編制進程。只要報告出來，中央肯定會馬上批準的。”

“京津冀經濟圈不僅能帶動這一區域內的經濟發展，而且今后還能輻射到山西、陜西、河南等中西部七省份，拉動這些地區跨越式發展。”徐逢賢說。

在徐逢賢眼中，京津冀經濟圈的格局更大些。

（實習生王亞亞對本文有貢獻）