赤峰市扶貧開發的實踐與思考
——基于喀喇沁旗扶貧開發經驗分析

劉海波

（赤峰學院 教務處，內蒙古 赤峰 024000）

赤峰市扶貧開發的實踐與思考
——基于喀喇沁旗扶貧開發經驗分析

劉海波

（赤峰學院 教務處，內蒙古 赤峰 024000）

本文以赤峰市喀喇沁旗扶貧開發工作為例，展開對赤峰市扶貧開發工作的實踐與思考的研究.通過分析喀喇沁旗在扶貧開發的主要做法、取得的主要成效，進而總結值得推廣到全市范圍內扶貧開發工作的經驗.

扶貧開發；貧困村；經驗分析

赤峰市是自治區貧困人口最多的盟市，12個旗縣區有8個是國家扶貧開發重點縣、2個自治區扶貧開發重點縣.如何加快貧困地區脫貧致富步伐，事關赤峰市經濟社會發展，事關全面建成小康社會的總體進程.

喀喇沁旗作為8個國家扶貧開發重點縣之一，在扶貧開發工作中結合實際開拓新思路，形成一套切實可行的工作方法.主要是通過建立貧困村村級發展扶貧互助資金的方式，有效解決了生產資金短缺這一制約農牧戶脫貧致富的重要因素.

1 建立及管理的主要做法

村級扶貧互助資金是以財政扶貧資金為引導，在貧困村建立民有民用民管民享、周轉使用、滾動發展的生產資金. 2006年喀旗被列為全國貧困村村級發展互助資金試點，通過競爭演講、評委現場打分等形式，確定5個試點貧困村，每村投入互助資金20萬元（國家無償投入15萬元、地方配套5萬元）.幾年來，村級發展扶貧互助資金在探索中運行，在運行中總結經驗、完善政策機制，逐步走出一條以互助資金帶動合作社建設、以合作社建設帶動脫貧產業發展、以產業發展帶動群眾增收的扶貧開發新路子.

1.1 完善互助資金運行機制

一是加強互助資金試點工作指引.出臺了《喀喇沁旗貧困村村級發展互助資金試點工作實施方案》、《關于進一步做好互助資金試點工作的實施意見》、《喀喇沁旗貧困村村級發展互助資金三年計劃》等文件，指導試點工作開展.二是規范機構、人員和資金管理.出臺了《喀喇沁旗扶貧互助社管理工作要求》、《喀喇沁旗扶貧互助發展合作社管理人員選舉辦法》、《喀喇沁旗貧困村村級發展互助資金會計核算辦法》、《喀喇沁旗扶貧互助資金退出辦法》、《喀喇沁旗互助資金三方責任書及相關材料參考》等文件，加強互助資金運行機構、人員和資金管理.三是明確發放重點.貧困村同步制定相應方案和每年度互助資金使用計劃上報歸屬鄉鎮，鄉鎮匯總到扶貧部門備案，為確立項目、評定試點村提供依據.

1.2 多渠道籌集互助資金本金

為拓展貧困村互助資金來源，喀旗不斷探索創新適合村級聚攏資金的方式方法，將整村推進、連片開發、產業化扶貧、革命老區建設、績效考評等扶貧項目資金捆綁切塊，一部分用于一次性扶貧開發投入，另一部分劃入互助資金.一些貧困村如王爺府鎮黑山溝村，大膽嘗試，將對口幫扶單位投入資金、各級扶貧項目資金、獎勵資金、配套資金以及一些社會扶貧項目資金和無息扶貧貸款等全部納入村級互助資金管理，迅速壯大了互助資金規模.幾年時間，喀旗試點村互助資金規模由100萬元增加到687.5萬元.

1.3 創新互助資金管理方式

一是建好運行平臺.扶貧互助資金合作社是互助資金運行的平臺，每個試點村按統一規范和標準組建一個扶貧互助資金合作社，并成立社員大會、理事會和監事會，形成相互制約運行機制.社員僅限于本村村民，入社自愿、退社自由，入社繳納不低于100元的互助資金（特困戶減免），退社如數返還.借款戶僅限入社社員，社員間3戶聯保借款，借款戶單筆最高6000元（運行好的特批為2萬元），借款戶還給合作社的貸款期限為1年，次年再借，周轉使用，資金占用費率（利息）不高于同期銀信貸款利率的3‰.積極推廣“村兩委+合作社，委社合一”、“農民專業技術（經營）協會+合作社，會社合一”、“能人（農民經紀人、種養能手、致富帶頭人）+合作社，人社合一”組建模式，每個合作社成立時，都召開成立大會，舉行借款首發式，保證了扶貧互助合作社成功建立和運轉壯大.二是嚴格資金管理.實行專款專戶、統一建賬、統一報表，審查、審批與資金管理分離.發放實行申請制、審議制和公示制，放前召開社員大會告知，借款貧困戶或個人向理事會申請，附借款用途、還款計劃和期限等書面說明；理事會討論審查，符合借款條件的借款合同到監事會確認，審議無誤后，社員即可得到借款.所借款項必須用于申請事項，不得挪用，否則視為違約，追回借款并將其清出合作社.合作社定期召開社員大會表決重大事項，通報互助資金運行、使用等情況，并在村務公開欄公示，做到陽光操作，接受監督.三是加強部門監管.財政部門嚴格資金運行，實行專戶存儲、專賬記錄、專人負責、封閉運行管理機制，確保專款專用；嚴格定期監管，實行季度報表、半年檢查、年終審計、三年收回辦法，三年的一個周期結束后，所有下放到合作社的互助資金全部收繳財政部門，經綜合考核評估，對管理使用好、資金效益高的合作社次年重新注入、周轉使用，反之啟動退出機制；嚴格分責管理，財政、扶貧部門和試點村歸屬鄉鎮共同簽訂三方責任書，約定各自責任義務，對互助資金未按期全部收回的合作社，未收回部分從歸屬鄉鎮當年財政預算中扣繳.同時要求合作社嚴守“五不”規定，貧困戶互助資金借款不跨年度、還款期限不超12個月、不超規定數額、不確定統一借款標準、不規定統一借還款日，做到原則性和靈活性有機統一.幾年來，互助資金到期還款率均為100%.

1.4 多舉措發揮互助資金最大效益

一是發揮村級組織引領作用.委社合一、會社合一、人社合一組建模式實現了互助資金與貧困村致富產業、種養協會直接掛鉤，通過村組織、協會和能人引領帶動，拓寬了群眾脫貧致富路子，確保了互助資金使用積極性和效益發揮.二是發揮龍頭企業帶動作用.通過牽線搭橋，引導互助資金借款戶掛靠旗內農牧業龍頭企業，以“公司+農戶”的形式，把小農戶靠向大龍頭、小生產靠向大產業，幫助借款戶獲得穩定收入.三是發揮農技部門服務作用.深入開展面向借款戶的農牧業科技服務，對重點貧困戶采取“人盯戶”辦法跟蹤服務，做到互助資金輻射到哪里、配套服務就跟進到哪里，幫助借款戶解決因缺乏生產技術造成互助資金產出效益不高問題.

2 取得的主要成效

2.1 解決了偏遠貧困戶借錢難、貸款成本高問題.

服務偏遠貧困村的金融網點少、距離遠，多為農村信用社，金融機構單一.農忙用款季節，農民貸款高門檻、高利息、借款難、辦結率低，借款須三戶聯保，保人須親自到場，加之信用社月結息制，造成的往返、餐飲等費用無不提高了貸款隱形利息，進一步增加了貧困戶負擔.合作社熟悉社員實際情況，互助資金使用能夠做到隨借隨給、不用即還、低息便捷，從根本上解決了貧困群眾借款難題.財政對投放合作社的互助資金實行三年一收回方式，符合農牧業生產周期，更加方便了貧困戶資金使用.扶貧互助合作社被農民譽為“自助銀行”、“身邊銀行”.2012年末，喀旗累計發放互助資金1693.5萬元，平均占用費率6.2‰.

2.2 增強了貧困村民自我發展積極性

合作社堅持“窮可借、富可借、不講信用絕不借”原則發放互助資金，徹底改變了很多貧困群眾“等、靠、要”的思想，起到了“扶貧先扶志，治窮先治心”的作用.幾乎所有貧困戶借用互助資金后，都積極找信息、主動學技術、多方跑市場、設法興產業，一門心思謀致富.互助資金增強了農民的誠信意識，和諧了鄰里關系，提高了農牧民發展生產積極性和自我發展能力.

2.3 助推了農牧業產業化發展和農牧民增收

互助資金促使貧困村形成了“借款方便—發展產業—增加收入—歸還借款—再借款—再發展產業”的循環鏈條，推動了貧困村產業壯大.涌現出十家滿族鄉長皋村，王爺府鎮黑山溝村、湯土溝村等一批互助資金促產業發展的先進典型.長皋村利用互助資金養豬，年出欄1萬頭，年產值1000余萬元，戶均增收1.5萬元.黑山溝村曾是我市最貧困的11個嘎查村之一，利用互助資金發展設施農業和養牛，集中連片發展冷棚300畝，年產值600萬元；建設標準化棚圈5000平米，購置基礎母牛2500頭，優質肉牛年出欄1000余頭，年產值750萬元；人均純收入由2009年2500元提高到2012年7000元；村容村貌發生重大改觀，2011年黑山溝村被評為國家級生態文化村，并列入自治區新農村建設示范點.2012年末，喀旗互助資金累計借款3328戶，惠及2.3萬人次，80%以上貧困戶實現增收，1360戶實現脫貧，768戶年收入超3萬元.

2.4 提高了扶貧開發實效

目前各類扶貧開發項目多是一次性無償投入，已享受項目不能再行爭取，后續扶貧資金缺乏，出現了貧困群體呈“菱形”結構和返貧的現象.村級發展扶貧互助資金變扶貧資金無償投入為有償使用，使扶貧開發由“輸血式扶貧”向“造血式扶貧”轉變，較好地解決了無后續發展資金問題.合作社運行模式把過去無法細化到戶的扶貧資金直接分解扶持到貧困戶，扶貧資金使用權和項目選擇權由政府轉向村民，扶貧資金實現了周轉滾動使用，提高了扶貧實效.

3 值得推廣的經驗

3.1 好班子、好帶頭人是村級發展扶貧互助資金的前提

互助資金管理和使用權在合作社，最終審批發放在理事會，其發展成敗的關鍵在于資金投向合理、運行規范.需要熟悉村致富方向和貧困戶情況，威信高、帶動力強的好班子引領合作社、掌控互助資金.喀旗實踐證明，只有兩委班子有戰斗力，互助資金使用才會有思路；只有農牧民專業合作組織更加成熟，產業才會有帶頭人組織實施，互助資金才會有的放矢.以村兩委、專業協會、能人為班底的扶貧互助資金合作社，實現了互助資金因地制宜使用.

3.2 資金規模大小是村級發展扶貧互助資金的基礎

互助資金充分發揮作用的重點在于資金規模大小，只有達到一定規模，才能輻射優惠每個貧困戶、每個需要發展的致富產業.貧困村底子薄，僅靠試點資金和貧困戶入社繳納互助資金難以迅速做大規模、發揮最佳效益.需要各級政府、各部門解放思想，用好用活扶貧開發、涉農涉牧等項目資金，改革現行資金投放方式，將資金捆綁切塊，爭取每個項目資金都有切塊納入互助資金范疇，使互助資金盡快達到合法最大規模.同時應依資金規模靈活確定最高借款標準，有效提升資金承載能力.

3.3 嚴格監管機制是村級發展扶貧互助資金的關鍵

互助資金安全運行取決于嚴格的監管政策和運行機制.喀旗以規范性文件的形式，對互助資金管理機構、人員配置、資金管理提出具體要求，對涉及互助資金各部門明確具體責任義務.旗、鄉、村三級責任監管機制約束互助資金在安全、合理的區間內運行，最大限度地規避資金運行風險，推動了村級扶貧互助資金良性發展.

F323.8

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1673-260X（2014）12-0125-02