績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督的職能融合與實(shí)踐——以教育專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目為例

●楊 穎 董登攀

績(jī)效評(píng)價(jià)，是新一輪財(cái)稅體制改革方案和新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的重要內(nèi)容；財(cái)政監(jiān)督，是財(cái)政的四大職能之一，是財(cái)政資金的安全閥和防護(hù)網(wǎng)。兩項(xiàng)職能都是財(cái)政管理的重要手段，既有不同點(diǎn)又有相通處。在實(shí)踐中，將績(jī)效評(píng)價(jià)寓于財(cái)政監(jiān)督中，使這一新一舊兩項(xiàng)職能有機(jī)結(jié)合、相互促進(jìn)、合力提效，既是落實(shí)新《預(yù)算法》的客觀要求，也是財(cái)政改革的必然方向，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督職能的比較分析

績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督在職能上具有共同點(diǎn)，兩者都是維護(hù)財(cái)政運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，都是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的重要手段，都是以財(cái)政資金為主要對(duì)象，以資金財(cái)務(wù)狀況為核查主體，以服務(wù)財(cái)政管理為工作目標(biāo)。但是兩者又有區(qū)別，財(cái)政監(jiān)督側(cè)重于財(cái)政資金使用的真實(shí)性、規(guī)范性、合法性，而績(jī)效評(píng)價(jià)則是側(cè)重于財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性，兩者可以相輔相成、相互補(bǔ)充，從而達(dá)到節(jié)約行政成本、提高工作效率、更好發(fā)揮職能的作用。開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，在內(nèi)容上，重點(diǎn)查看資金撥付是否及時(shí)、是否在既定領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有效益，績(jī)效指標(biāo)是否達(dá)到等；在方式上，績(jī)效評(píng)價(jià)可以采用財(cái)政監(jiān)督檢查和取證方法，寓監(jiān)督于評(píng)價(jià)之中。開展財(cái)政監(jiān)督時(shí)，可以將績(jī)效目標(biāo)作為方向之一，將績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的內(nèi)容與財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容相結(jié)合，通過(guò)檢查財(cái)政資金管理是否合規(guī)、資金使用是否安全、單位財(cái)務(wù)核算是否規(guī)范等內(nèi)容，力促部門、單位在改善財(cái)政資金管理的同時(shí)，提高財(cái)政資金管理水平。

二、構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督融合體系的基本思路

按照“機(jī)構(gòu)銜接、職能整合、統(tǒng)一組織、成果共享”的工作思路，逐步建立以績(jī)效指標(biāo)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以財(cái)政監(jiān)督為支撐，以優(yōu)化財(cái)政管理為目標(biāo)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督融合體系。

（一）以加強(qiáng)財(cái)政支出管理為目標(biāo)，將兩項(xiàng)工作協(xié)同推進(jìn)

績(jī)效評(píng)價(jià)可以為預(yù)算管理提供決策依據(jù)，財(cái)政監(jiān)督能夠?yàn)樨?cái)政安全保駕護(hù)航，兩者如同鳥的雙翼，只有相互協(xié)調(diào)才能推動(dòng)改革順利前行。兩項(xiàng)職能的整合機(jī)制在規(guī)劃過(guò)程中，一是在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上要密切銜接，明確績(jī)效管理部門與財(cái)政監(jiān)督部門各自的職能分工和檢查評(píng)價(jià)結(jié)果共享程序，有的地方也可以探討兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，增強(qiáng)工作協(xié)同性。二是注意將兩項(xiàng)工作與其他財(cái)政改革相配合，以部門預(yù)算改革為核心，圍繞預(yù)算編制執(zhí)行，并與國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等財(cái)政改革協(xié)調(diào)起來(lái)，增強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)性。三是建立完善的配套制度，包括績(jī)效評(píng)價(jià)的組織、實(shí)施辦法，財(cái)政監(jiān)督的日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督辦法，以及兩項(xiàng)工作結(jié)果共享、移交處理辦法，將兩項(xiàng)工作納入財(cái)政改革的總框架。

（二）建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，明確績(jī)效監(jiān)督目標(biāo)

預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容之一是績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)，績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化、量化、表格化即是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建立指標(biāo)體系既有利于評(píng)價(jià)的實(shí)施，又利于財(cái)政的事后監(jiān)督。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)必須遵循科學(xué)性、規(guī)范性、系統(tǒng)性、實(shí)用性的原則，做到理論上有科學(xué)根據(jù)，實(shí)踐上切實(shí)可行，使評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目或單位的績(jī)效目標(biāo)。同時(shí)，由于每個(gè)財(cái)政項(xiàng)目的特點(diǎn)不同，加上項(xiàng)目指標(biāo)的個(gè)體差異性，必須建立有針對(duì)性的指標(biāo)體系才能使績(jī)效目標(biāo)更加準(zhǔn)確、績(jī)效監(jiān)督效果更加明顯。

（三）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督的工作支撐

一是廣泛動(dòng)員，形成合力。加強(qiáng)和人大、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的溝通，從政府層面推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督工作開展；加大績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督宣傳力度，評(píng)價(jià)監(jiān)督結(jié)果適當(dāng)公開，在取得社會(huì)公眾廣泛參與和支持的同時(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)各部門、各單位的大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和主動(dòng)意識(shí)；加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的工作水平。二是建立考核機(jī)制。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督推進(jìn)工作的督促檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，并建立相應(yīng)的考核制度。三是借助第三方力量。引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督工作，提高工作的專業(yè)性和公正性。

三、以教育補(bǔ)助項(xiàng)目為例組織和融合績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督工作

（一）制定績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督同步開展的工作程序

針對(duì)一項(xiàng)資金，可以一起下發(fā)通知，同部署、同組織，同步開展績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督。以教育補(bǔ)助項(xiàng)目為例，可分為八步：一是向教育部門下發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督通知，要求單位上報(bào)績(jī)效自評(píng)報(bào)告，賬務(wù)報(bào)表，管理辦法等評(píng)價(jià)監(jiān)督資料；二是聽取教育業(yè)務(wù)單位情況介紹；三是檢查教育部門單位財(cái)務(wù)狀況，整理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，分析資金使用情況；四是通過(guò)專家評(píng)審、訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式，分析資金效益；五是單位確認(rèn)檢查底稿；六是確定績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和監(jiān)督檢查報(bào)告框架，充實(shí)報(bào)告內(nèi)容，形成報(bào)告草稿；七是征求單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政監(jiān)督處理報(bào)告意見，根據(jù)單位合理意見修改后形成績(jī)效報(bào)告初稿和財(cái)政監(jiān)督檢查處理處罰決定，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)研究。八是正式下發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政監(jiān)督檢查處理處罰決定書。

（二）確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

針對(duì)不同的項(xiàng)目設(shè)計(jì)不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理。在績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容上，把投入產(chǎn)出情況、會(huì)計(jì)核算情況、支出效益情況、社會(huì)滿意度情況等納入評(píng)價(jià)主要內(nèi)容。按照財(cái)政部《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2011】285 號(hào)）確定的指標(biāo)框架和單位隨部門預(yù)算上報(bào)的績(jī)效目標(biāo)，制定詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以教育部門為例，其財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)主要包括圖書購(gòu)置補(bǔ)助、教學(xué)設(shè)備購(gòu)置補(bǔ)助、辦學(xué)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)助學(xué)補(bǔ)助、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容，其指標(biāo)應(yīng)按照資金內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置，主要包括：項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、資金到位率、業(yè)務(wù)管理情況、資金合規(guī)性、項(xiàng)目完成率、成本節(jié)約率、項(xiàng)目效率等。

（三）確定考核量化指標(biāo)

按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)明確考核指標(biāo)，既利于績(jī)效評(píng)價(jià)又便于監(jiān)督核實(shí)。這部分的工作是最具專業(yè)性的內(nèi)容。比如考核高職院校圖書館方面的財(cái)政投入效益，可以設(shè)置如下考核指標(biāo)：“藏書利用率”（一定時(shí)期內(nèi)全部書刊資料被讀者利用的數(shù)量占全部館藏的百分比）；“讀者借閱率”（一定時(shí)期平均每個(gè)讀者所借的書刊資料數(shù)量，即借閱總冊(cè)數(shù)/借閱總?cè)藬?shù)）；“圖書流通率”（一定時(shí)期公開的借閱量與被讀者借閱的數(shù)量之比，即讀者借閱總冊(cè)數(shù)/館藏書總冊(cè)數(shù)）;讀者到館率(一定時(shí)間到館借閱讀者人數(shù)與本館擁有讀者總?cè)藬?shù)之比)。另外，與教育其他專項(xiàng)有關(guān)的指標(biāo)如：“入學(xué)率”（在校生數(shù)與適齡人口數(shù)的比重）；“升學(xué)率”（升學(xué)人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)之比）；“義務(wù)教育完成率”（初等教育完成率）；“教師滿意率”（通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷了解教師對(duì)某專項(xiàng)實(shí)施狀況的滿意程度）等。同時(shí)，指標(biāo)體系設(shè)置還應(yīng)明確“指標(biāo)值”的考核渠道，保證“指標(biāo)值”可追溯、可驗(yàn)證。如：“指標(biāo)內(nèi)容”和“指標(biāo)值”如果是教師發(fā)表科研成果論文30篇，“考核途徑”可以是公開出版發(fā)行物。又如：“指標(biāo)內(nèi)容”和“指標(biāo)值”如果是入學(xué)率保證98%以上，“考核途徑”可以是單位報(bào)表及統(tǒng)計(jì)部門、公安部門相關(guān)數(shù)據(jù)。

（四）優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督形式

一是優(yōu)化組合，成立由財(cái)政內(nèi)部預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)組成的評(píng)價(jià)小組，明確分工、細(xì)化責(zé)任。通過(guò)第三方的參與達(dá)到監(jiān)督評(píng)價(jià)專業(yè)性、公正性的目的。在選擇中介機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)擁有中、高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱或相關(guān)職業(yè)資格的人數(shù)、設(shè)立時(shí)間以及近幾年的業(yè)績(jī)和信譽(yù)都要進(jìn)行嚴(yán)格要求，可以通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式選擇機(jī)構(gòu)。二是優(yōu)化方式。績(jī)效評(píng)價(jià)在查閱賬務(wù)的基礎(chǔ)上，要采取實(shí)地訪談、社會(huì)調(diào)查、地區(qū)數(shù)據(jù)對(duì)比、組織專家測(cè)評(píng)等方式提高評(píng)價(jià)的水平。尤其要注重問(wèn)卷調(diào)查環(huán)節(jié)，比如：可以選擇幾所學(xué)校，隨機(jī)抽取一定比例師生，進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，整理出資金投入后的社會(huì)滿意度情況。財(cái)政監(jiān)督工作要以績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)為方向，增強(qiáng)監(jiān)督檢查的針對(duì)性，發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問(wèn)題，使評(píng)價(jià)的法理依據(jù)更充分、更具有說(shuō)服力。

（五）注重結(jié)果的應(yīng)用

在編制年度部門預(yù)算中，要充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)政監(jiān)督結(jié)果。結(jié)果分為優(yōu)秀、良好、一般和較差四個(gè)等次，對(duì)優(yōu)秀項(xiàng)目，下年度適當(dāng)加大扶持力度；對(duì)良好項(xiàng)目，下年度按項(xiàng)目開展情況繼續(xù)給予資金支持；對(duì)一般項(xiàng)目，下年度酌情減少資金支持或進(jìn)行整合；對(duì)評(píng)價(jià)較差項(xiàng)目，下年度不予安排資金，真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)政監(jiān)督融合機(jī)制的合力作用。■