陜南避災扶貧搬遷的安康實踐

○周福明

（安康市住房公積金管理中心石泉縣管理部 陜西 安康 7250000）

為了從根本上消除重大自然災害對人民群眾生命財產的威脅，改變貧困山區人民生產生活條件，2011年陜西省委、省政府決定實施陜南避災移民搬遷工程。在未來10年里，陜南秦巴山區將有240萬人搬離洪水地質災害多發區、不適宜人類生存的高寒山區和重點生態功能區，僅安康市就有22.6萬戶88萬人需要搬遷。陜南避災扶貧搬遷工程是新中國成立以來“最大規模移民搬遷工程”。它是尊重自然、順應自然、保護自然，保護脆弱生態環境的理性選擇，也是推進陜南城鎮化進程，實現陜南循環發展的綜合措施。

一、科學規劃、扎實推進

安康市地處南北氣候過渡帶的秦巴土石山區，當地山勢陡峭，地廋土薄，洪澇、泥石流等災害頻發。資料顯示，1949年以后，安康地區每年在救濟災民、災后重建以及零星的搬遷工程中投入巨大。但仍是年年有災年年救，年年救災年年災。尤其是2010年，陜南遭遇“7·18”特大暴雨泥石流災害導致多年來對農村的巨大投入毀于一旦，房屋倒塌，良田被毀，道路被埋……，僅安康市漢濱區大竹園鎮七堰村一夜間就有12人死亡、17人失蹤，幾十間民房被深埋進了四十余米深的泥石流下。

為了從根本上消除重大自然災害對人民群眾生命財產的威脅，改變貧困山區人民生產生活條件。2011年省委省政府果敢決策實施陜南移民搬遷工程，依據《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》，未來十年安康全市一共需要搬遷22.6萬戶88萬人，其中地質災害避險移民搬遷56854戶，224229人，占移民搬遷總戶數和總人口的25.12%、25.57%；洪水災害避險移民搬遷16740戶，65515人，占移民搬遷總戶數和總人口的7.4%、7.5%；扶貧移民搬遷69685戶，274995人，占移民搬遷總戶數和總人口的30.8%、31.3%；生態移民搬遷82973戶，312090人，占移民搬遷總戶數和總人口的36.67%、35.6%。

陜南移民搬遷工作啟動3年來，安康已經搬遷7.5萬戶，28.6萬多人，其中，2011年，計劃搬遷2.2萬戶8.8萬人，實際搬遷25964戶92771人，占計劃任務的118%。2012年，計劃搬遷3.1萬戶11.4萬人，截至2012年11月份，已搬遷34313戶12.7萬人，占2012年總任務數的105.5%。2013年的搬遷計劃任務是：2.2萬戶8.36萬人。在已經搬遷移民中，安康的集中安置率2011年為75.54%，2012年為89%。安康市移民社區建設實行一次性規劃，分期建設實施。在住房建設的同時規劃了給排水、堤防、道路、電力等基礎設施和社區便民服務中心、醫療衛生、休閑健身、文化教育、購物消費等公共設施。充分發揮社區設施齊全，功能完備的輻射帶動作用，吸納周邊群眾搬入社區居住。經過積極探索，安康市形成了“6663”避災扶貧搬遷工作思路：將避災扶貧搬遷作為統籌城鄉發展的重要抓手，實行移民集中安置與縣域經濟發展、農民進城入鎮、保障性住房建設、產業園區建設、重點鎮建設和新農村建設六個結合；推行進城居住、集鎮安置、社區安置、產業園區安置、支持外遷和分散安置六種搬遷安置方式；建立分級負責、科學規劃、示范帶動、資源整合、督查考評、公開運行六個機制；建設市、縣（區）、鎮（辦）三級避災扶貧搬遷集中安置示范小區，取得了較好的成效。

二、難題頗多、亟待解決

通過近幾年的工作，“搬得出、住得下”的問題正在解決，而“穩得住、能致富、可持續”的問題則是當前亟待解決的問題。集中表現為以下幾點。

1、生產用地難調劑

陜南人均耕地少，連片的耕地更少，落實避災移民有土的難度很大，為移民調劑耕地實施有土安置的難度更大。在原承包地退耕還林或難以遠距離耕種的情況下，要保證搬遷移民人均至少1畝的基本口糧田，只能把目光投向遷入地農民承包地，而遷入地往往人口壓力重、人均耕地少，耕地調整的余地不大，且遷入地農民不愿將自己原有的承包地調劑給新搬遷的移民戶，要實現搬遷移民的有土安置難度很大。

2、建設用地難尋找

省國土廳計劃今年為陜南三市安排6000畝移民搬遷安置建房用地指標。而按照陜南三市今年搬遷6萬戶的任務，實際需要用地12000畝，用地指標缺口很大。而地質專家們對安康乃至陜南地質的總體定位是：地質環境極其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質災害隱患數量多、分布廣、密度大、發生頻繁、危害嚴重。目前，陜南地區約有400萬人生活在距離公路5公里以上的山區和水庫庫區，安康所轄的一區九縣，大塊平地只有平利縣灞河川道和漢陰縣、漢濱區的月河川道，在其它地區“巴掌大”的平地都難找。建設用地難尋找是移民搬遷的一大難題。

3、有業安置難實現

從已經搬遷的移民就業狀況看，要讓移民們達到“搬得出、住得穩、能致富”的要求，恐怕還有相當的距離。雖然各地都非常注意將移民安置社區建設與地方產業布局、勞動就業相銜接，但大多數移民社區經濟基礎薄弱，產業項目少，吸納就業能力低，無法提供足夠的就業崗位。除此以外由于職業安康教育資源相對短缺、職業教育水平不高、培訓方式單一、培訓的針對性不強，移民很難得到及時有效的技能培訓，外出就業謀職難，所以實現有業安置，保障收入水平難度很大。

4、致富愿望難圓夢

“搬得出、穩得住、能致富”是陜南移民搬遷的基本要求。但是，由于有土安置難實現、有業安置不到位，移民致富夢難圓。搬遷前村民住在山上，均以種地養豬為主，少數年輕人外出務工，就業門道窄，僅靠幾畝薄地連基本生活都難以維持，很難致富。搬遷后大家居住在新社區，種田不便，就業無路，而生活成本支出加大，經濟負擔加重，致富難的問題更加突出。

5、市縣資金難配套

按照陜西省的規定，每搬遷戶政府將補貼3到5萬元，算下來，這筆錢大約為120億元。安康市的搬遷補貼實行差別化補助政策，即按照分散安置，集中安置中的統規統建、統規自建，集中安置的上樓單元房安置三個類型，每戶分別補助3萬元、4萬元、5萬元。按照省政府規定：移民搬遷建房資金省、市縣按5：5的比例籌措。特困戶每戶按30―50平方米標準，由政府建房集中安置，五保戶實行集中供養（特困戶、五保戶比例不得超過搬遷安置總戶數的10%）；僅此安康市縣政府需要投入60億元，如果加上每戶基礎設施和和公共服務建設資金4萬元，則安康市縣政府需要投入160億左右。這對財政十分拮據的安康市來說，無疑是一個巨大的壓力。市縣配套資金很難足額到位，現在所有的集中安置點建設工地，材料以及工費都在上漲，由于資金短缺導致的停工現象時有發生。

三、破解難題、穩步推進

陜南移民搬遷，貴在“搬得出、住得穩、能致富、可持續”，這也是檢驗移民搬遷成功與否的標準。破解移民搬遷過程中的諸多難題，既要多方著眼多處著手，又要著眼當前考慮長遠；既要科學發展，又要有效推進，從實踐的狀況來看，解決移民搬遷的諸多難題，必須解決“錢”從哪里來？農民如何富？怎么可持續的問題？

1、多方籌措資金保證“搬得出”

安康移民搬遷涉及的農戶大多居住在深山，本身就不富裕，要在不增加農民負擔的前提下確保群眾搬得出來，資金就成為最關鍵的問題。

（1）加大財政補貼力度。要按照搬遷群眾“不拿錢、少拿錢”的原則，合理確定搬遷建房補助標準，加大財政投入力度，現在是每戶3萬塊錢的補貼標準，省上應該對這一補貼標準實行動態管理據建房成本的變化實時調整，并適當提高省級財政的負擔比率。縣區按照省上要求，根據搬遷安置情況，結合自身實際落實配套資金。縣區要通過土地開發增值、減免土地出讓金以及市場運作等多種方式籌措移民搬遷安置配套資金，同時要整合各類政策和財政補貼資金用于移民搬遷工程建設，要加大項目資金爭取力度，支持移民搬遷，2012年安康市向省上爭取了20億元的補助資金，同時還為漢濱區恒口鎮等典型的跨區縣、跨鎮辦集中安置小區從省上爭取籌措了周轉金2億元。安康市縣本身籌集了配套資金2億元，同時，向上申報了基礎設施和公共服務項目資金10億元。

（2）做好部門資金整合。按照“統一規劃，統籌安排，渠道不亂，性質不變，相對集中，配套使用，確保效益”的原則，引導部門項目資金集中投向移民搬遷項目。如：由水利部門負責河堤和安全飲水工程建設，交通部門負責配套路、橋設施建設，住建部門負責硬化、亮化市政工程建設，林業部門負責園林苗木綠化，教育部門配套建設小學、幼兒園，電力、電信、移動等部門配套建設電力和電話通訊設施。

（3）廣泛吸納社會資本。引入市場機制，鼓勵和吸納民間資本參與移民搬遷安置建設，探索移民搬遷安置建房與商品房開發建設有機結合的路子，用商品房開發增值收益補助移民搬遷安置建房，降低移民搬遷安置房價格。如漢濱區牛蹄鎮陳龍新，是北京京康房地產開發公司的老總，去年年初回到家鄉牛蹄鎮后，他墊資一千余萬元，連片建成統一樣式和風格的80間2層磚混新房，讓鎮內30戶116名群眾喜住新居。寧陜縣皇冠鎮利用企業和社會資金來實施一個鎮的移民搬遷，把搬出后的山溝投資20多億建成旅游景點。在重點鎮建設方面，可以通過對居民點的重新規劃布局，用節約的建設用地開發增值部分補貼移民搬遷，農民不僅不拿錢，而且在獲得住房的同時解決了經營用房。

（4）鼓勵銀行貸款投放。信用聯社要加大對移民搬遷戶的信用貸款投放力度，應總體按照戶均5萬元的信貸規模投放移民搬遷安置建房貸款。鼓勵農行、工行、建行、農發行、郵政儲蓄銀行等金融機構向移民搬遷安置戶投放建房和產業發展及創業項目貸款。積極爭取國家支持，特別是要結合生態保護、生態移民、地質災害治理、退耕還林等方面的政策，積極爭取國家有關部委的資金支持。

2、促進產業發展實現“穩得住、能致富”

（1）把移民搬遷與工業園區建設相統一。以縣域生態工業園為抓手，創建就業創業平臺。旬陽生態工業園位于縣城近郊，園區里有礦產開采加工、水泥生產、汽車制造、魔芋加工及煙草生產等多種企業，已經展現出蓬勃的發展生機。據介紹，目前園區就業人數已達4800多人，預計未來5年將達到25000人。形成配套產業鏈，是園區增加崗位、解決就業的重要舉措。當地的堯柏水泥生產線，依靠配套產業尤其是下屬公司解決了大量農民的就業問題，也依靠農民促進了資金流轉問題，取得了多重效益。同時縣域工業還給1萬多名城鄉居民提供了就地就業崗位，成為解決就業、實現增收的重要渠道。

（2）把集中安置與主導產業建設相同步。著力培育致富產業，增加農民收入。對搬遷群眾原有的山林土地依法流轉，引導有特長和開發能力的農戶進行集中連片種植經濟作物及林木，搞規模化經營，引導群眾參加農技知識、實用技術等技能培訓，轉變他們的就業觀念，增強社區群眾的“造血”功能。漢濱區大竹園鎮七堰社區，在社區建設的同時同步規劃了農業主導產業，逐步打造出“1234”的產業發展增收模式：一條綠色景觀長廊；兩大龍頭大企業。即茶葉精加工企業和規范化無公害養豬廠；三個千畝示范園；四項特色產業。

（3）把產業發展與增加就業崗位相結合。現在規劃的小區里面都有一部分經營用房，可以讓一部分移民在居民區里從事第三產業，同時，可以依托當地資源發展旅游等產業，通過搞農家樂等方式擴大就業，另外，對于原來土地，只要不是很遠且愿意耕種的，還可以繼續耕種。

（4）把資本注入與土地流轉入股相銜接。借助“工商業主資本+土地流轉入股”形式，讓搬遷群眾有安全的住房、有穩定的工作崗位和收入來源。紫陽縣投資1.3億元的雙安鬧熱村富硒油茶綜合開發項目，由業主集中修建農民公寓，對高山農戶進行整體搬遷，集中流轉土地開發種植油茶2萬畝。同時農戶與業主簽訂土地流轉，置換房屋合同，再通過房產、林權、土地等形式入股，參與企業分配。這種“公司+農戶+基地”的移民搬遷經營模式，已列為市級重點項目并廣泛推廣，紫陽縣還在工業園區周邊建設移民安置點，為農民就業創造便利條件。該縣在蒿坪鎮工業園區建立了10余個移民安置點，敞開大門迎接農民進社區入住，并推薦搬遷農民進企業打工掙錢，多渠道增加群眾收入。

3、保障基本民生實現可持續

夯實移民社會保障制度是基本前提。移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產、生活面臨一定的風險和困難。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標的順利實現，除了移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須完善移民社會保障制度，為移民提供根本保障。

（1）要全力落實各項惠農政策。移民搬遷后三年左右時間在經濟、文化、社會心理等方面都面臨著過渡期的一系列不適應問題：一是物質上的經濟貧困；二是文化精神上的困惑和與諸多不適應。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關鍵。若不從長遠發展的角度來解決經濟貧困，從文化心理上加以調適，從精神素質上加以培養，移民的搬遷樂業就會打折扣，潛伏下來的歷史問題就會成為區域社會經濟發展的一個“瓶頸”。所以在具體操作中，要完善政策，確保住房安置、生活補貼、就業安置、合作醫療、養老保險等各項優惠政策措施落到實處。這也是將來政府工作的核心問題。

（2）要加強移民社區配套工程建設。在有效解決“建得起”難題的同時，各級政府還全力為搬遷群眾“穩得住”想辦法，實施社區綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關心的交通、飲水、上學、就醫、購物、娛樂等民生問題，精心構筑“安樂窩”。在已建成社區逐步實現“十配套”：文娛配套（建設文化活動中心）、醫療配套（建設衛生室）、教育配套（建設幼兒園和學校）、飲水配套（建設水塔等集中安全供水設施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安裝路燈）、凈化配套（建設垃圾池）、綠化配套（建設綠化帶）、信息配套（寬帶網、有線電視網進戶）和服務配套（有便民服務中心和購物超市），使搬遷群眾過上都市生活，飽嘗自然生態，盡享社會保障。

（3）拓寬移民群眾就業渠道。對沒有能力發展產業的農戶，政府在聯系企業安排就業崗位的同時還開發社區公共管理服務崗位及村級道路管護、農村清潔、社區管理等工作實現多方就業，增加他們的經濟收入。另外，要通過農村低保和“五保“政策解決一批；通過社區建設工地、農業產業化基地及社區公益性崗位就地就業安置一批；通過與市區勞動保障部門共同舉辦農村適齡勞動人口勞動技能培訓班向東南沿海企業輸送一批；在交通條件較好和安全生產有保證的移民原承包地（耕地和林地）發展種養殖業留下一批；基本上解決了搬遷移民的短期生活之憂。真正使移民基本上實現生產活動不中斷、收入水平不降低、基本生活有保障、長期致富有盼頭。