社會轉型下我國社會管理與社會保障的關系、問題及對策研究

朱艷敏

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

2013年6月7日，廈門發生一起震驚全國的公交車縱火事件，造成46人死亡。事后經警方查證，縱火元兇作出這種極端行為，乃源于兇手申請辦理退休等社會保障事項屢遭拒絕，懷恨在心，報復社會。基于人道主義而言，縱火者喪心病狂的行為理應受到社會的強烈譴責。基于社會管理而言，群眾因生活保障受到不公對待而誘發對社會秩序施行破壞的行徑，無疑給我國在維護社會發展穩定、保障社會關系協調等方面的社會系統管理敲響了警鐘。

一、“民生”之基石——相輔相成下的社會管理與社會保障

自改革開放以來，在經濟轉型、社會轉型，以及政府轉型的共同作用下，國家的繁榮發展造就了“中國奇跡”。然而，在社會經濟進步的同時，也給社會管理帶來了新問題，越來越多的單位人脫離了單位體制，轉為社會人。相應地，作為協調社會關系與資源分配的重要制度安排，社會保障改革也經歷了從“國家—單位”向“國家—社會”的保障模式轉變。

近年來，民生不僅作為國家發展與社會和諧的首要關注點，也是政府施政的主要政策來源，保障和改善民生成為了加強社會建設與創新社會管理的重點。社會保障系統作為保障與改善民生任務中的重中之重，對于社會管理的目標達成以及體制創新起著正向作用。通過加快與創新社會管理，推動社會保障體系的完善，發揮社會保障的應有功能，有助于維護廣大人民的權益、培植公正有序的社會氛圍。事實上，只有社會管理與社會保障之間形成相輔相成、相互推動的局面，才能更好促成社會公正、應對社會風險、保持社會穩定［1］。

(一)社會保障——社會管理的堅實基調

“社會保障”(Social Security)，字面直譯意指社會安全。1942年國際勞工組織對社會保障的界定是:“通過一定的組織對這個組織的成員所面臨的某種風險提供保障，為公民提供保險金、預防或治療疾病、失業時的資助并幫助其找到工作。”［2］因此，社會保障作為一種社會安全體系，在給予全社會成員必要生活保障的同時，通過抵御社會系統運行中的不穩定因素，使社會管理的風險得以控制與降低，保證社會管理的目標與任務的達成。

另一方面，社會保障制度的基本目標是促進社會公正，實現“正義、互惠、共享”。倘若社會管理缺少這一價值取向，“逆向選擇”下的不平等制度勢必制約社會保障制度本應發揮的功能，不利于社會問題解決以及社會矛盾化解。

隨著民生訴求的升級，在大力推進社會改革中，構建以保障與改善民生為重點的社會建設體系的同時，完善社會保障制度設計，擴大社會保障覆蓋面，讓改革發展的成果惠及全體人民，不僅有助于民眾社會保障權益的公平與公正性的重塑，也推動社會層面形成“個人的自治管理、人與人的和諧互動、人與社會的雙向溝通”的有機結合、實現有序的社會管理格局，推進社會管理體制創新。

(二)社會管理——社會保障的發展動力

社會管理，既是治理更是服務。［3］“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的管理格局，昭示當前我國社會管理主體及管理手段的多元化;社會管理主要是對人的服務與管理，“民生觀”以及“以人為本”下的社會管理將更體現著“管理寓于服務之中”的理念與標準。

同時，社會管理作為政府和社會組織對社會系統組成部分、社會生活不同領域以及社會發展各環節進行的組織、協調、服務監督與控制的過程，體現著宏觀上對社會資源的統籌整合。通過最大限度調動社會力量，形成協同合力，共同實現社會的有效治理。

事實上，社會管理中所強調的社會整合，對社會保障制度的深入改革起著推動作用。只有搞好社會管理，將更多公共資源投入到民生領域，加大對社會保障上的財政支持力度，加快發展各項社會事業，推進基本公共服務均等化，才能更好維護人民的社會保障權益，使廣大人民能最大限度公平共享改革發展成果。

二、“轉型”之困境——社會管理與社會保障的現實問題

在計劃經濟體制下，作為具有政治、經濟與社會三位一體的特殊組織形式，單位成為了國家實現社會秩序整合、保障人民權益的重要載體。單位管理模式在很大程度上發揮著“內化”社會風險，提供有效率的社會保障等作用。改革開放之后，隨著流通體制、勞動人事、社會保障、戶籍等制度的改革，社會轉型下的單位制逐漸解體，我國社會出現了前所未有的自由活動空間，大規模的農村剩余勞動力在經濟發展需要中得以轉移，成為了生產要素的重要來源。

然而，在經濟發展的同時，社會流動速度的加快使得各種社會問題層出不窮，對城市秩序產生潛在隱患，加大了社會管理壓力。特別是對“叢林法則”式的市場競爭中被淘汰的群體而言，如何用公正的秩序為底層社會提供一個可為人們容忍和信賴的基本生存空間，在這個空間里普通人可通過合法而正當的方式解決所遭遇的困境［4］，成為了社會管理走向積極的重要檢驗。

(一)社會保障“碎片化”下社會管理的“空位”

長期以來，在“漸進式”的改革思維下，制度變革的“路徑依賴”程度尤為突出，既得利益者在新舊體制的轉移中仍處于權益保護的強勢地位，“馬太效應”的難以消解，不利于沖破社會資源分配不均等的格局。對社會保障而言，制度分割使得社會保障制度的“碎片化”普遍存在。事實上，在市場經濟條件下，社會流動性加大下的居民身份變化頻繁，社會保障制度“碎片化”，不但加大了相應管理行政成本，也對制度的統一性、規范性和可持續發展造成障礙。

隨著人員構成呈現出多元化的趨勢，社會轉型的過程中將產生越來越多的在現有社會管理體制調控范圍之外的“體制外人員”(如流動人口)。在二元格局逐步松動、一體化進程的漸進展開中，“體制外人員”往往處于統籌管理的“夾心層”的尷尬位置，而這種“兩不管”(管不到也管不住)的真空狀態，成為了社會管理的“盲點”。

客觀而言，如果社會管理的“空位”現象不能得以填補，無疑加重社會保障的“碎片化”趨勢;相應地，若社會保障不能作出統籌全面的管理，“碎片化”下不均等的社保待遇和服務，勢必會阻礙社會管理覆蓋面的拓寬以及體制的創新，難以真正關顧到日漸龐大與多元的社會成員的基本生活保障。

(二)社會管理“行政化”下社會保障的“偏位”

從計劃經濟到市場經濟的轉變中，社會管理的主體也經歷了從一元到多元的變化。新的社會組織成為了社會管理協同主體的主要構成部分，承擔著勞動者、居民、公民與社會的聯系和紐帶的功能。［5］

過去“行政管控型”的社會管理體制已逐漸被“服務治理型”所取代。公民社會的發展壯大，社會管理對人的服務與關顧也愈見社會化與。然而，由于溝通渠道的匱乏，信息不對稱下黨政人員與人民群眾對社會管理的認識上存在著不同步，譬如管理理念上過多關注“維穩”與“唯穩”，管理沒有寓于服務，僅把群眾看成管理受體，而不是服務對象，不尊重社會組織協同參與社會管理的權利;管理主體局限于黨政機關，片面認為加強管理就要擴權擴編，黨委政府在社會領域管的越多越好，“行政化”傾向主導著社會管理。

客觀而言，我國社會管理“行政化”的傾向，離不開在傳統根深蒂固的“臣民”意識下造成了人們慣性依賴政府對權益問題的介入，導致社會保障偏向“原子化”，只能求助于黨政的行政途徑來解決，不利于社會保障的社會化發展;另一方面，當社會保障的需要只能依靠黨政“單渠道”的滿足時，無疑會使社會管理體制在融入協同與公民參與的機制上產生消極影響。事實上，社會保障應保盡保的統籌管理，需在社會管理中注入協同參與的治理理念才能得以實現。

三、“治理”之合力——完善社會管理與社會保障的對策

隨著民生訴求的全面升級與改革的深入邁進，自2010年起，新型城市化戰略開始實施，通過實現人口、空間結構的兩次轉變，建設城鄉平衡社會，全面提升城市化的質量和水平，實現了城鄉一體的協調發展局面。事實上，完善社會管理與社會保障的治理機制，是實現制度層面上的“軟件式”城鄉一體化的方向。

(一)加強和創新社會管理體制建設

創新社會管理體制，需要樹立“民生觀”的理念，通過保障和改善民生的各項制度，保證發展成果惠及全體人民。在進一步加強和完善“黨委領導，政府負責、社會協同、公民參與”的社會管理格局下，最大限度調動一切力量，形成管理合力，在黨和政府主導下，統籌協調各方利益，實現眼前利益和長遠利益、局部利益和全局利益的有機結合;在社會管理的決策、執行、監督和咨詢等環節中，應站在社會公共利益和大多數群眾的合法權益立場，公正、有效地維護人民群眾的基本利益;完善社會輿論反饋機制，引導群眾依法合理地表達權利訴求，使群眾的合法利益獲得機制性保障;拓展維系公民基本權的社會政策的覆蓋面，填補社會管理的“空位”與“缺位”，給予弱勢群體基本的社會保障，實現平等保護與特殊保護相結合的制度。

(二)構建統籌城鄉的社會保障體制

保障和完善民生價值取向下的社會保障應要從解決基礎的民生訴求上出發，堅持用“以人為本”的原則設計社會保障機制，克服“碎片化”管理，建立一套有效的社會保障財政轉移支付制度，推動各種保障機制間的“無縫”銜接。

同時，針對老齡化日漸加速，深化養老保險制度改革，穩定推進養老保險的全覆蓋，積極做好城鄉居民養老保險制度改革工作。著力做好社會轉型下特殊人群(如失地農民)的“底線型”社會保障的同時，也要考慮一般退休人員的基本養老保障水平上“增長型”的保障需求。加強社保基金管理，進一步做實個人賬戶，按照現行政策積極做好社保基金保值增值工作，穩妥推進社保基金投資運營。

(三)健全新型社區管理和服務機制

作為滿足居民生活的微觀空間，社區是社會管理的重要載體與落腳點。要保障和改善民生，政府須實行以社區為中心的社會管理改革。探索建立以服務群眾為重點的網絡化的新型社會管理與服務機制，把更多的人力、物力、財力投入到基層社區，通過壯大基層力量，整合基層資源，強化基礎工作，全面發展社區服務、社區文化，社區教育和社區互助等社區工作，讓“為民服務”的管理滲透到社區的各個領域。

另一方面，應從城鄉兩個層面上同時著手，通過強化社區自治與服務的功能，完善社區服務功能、加強社區管理、推進社區基層民主建設。在保障和改善民生的價值取向下，以社區歸屬感和社會責任感為導向，使社區成為推動群眾參與社會管理、提升社會自治能力的重要載體。

［1］張永春.完善社會保障——社會管理的牢固基石［C］.全國社科院系統中國特色社會主義理論體系研究中心第十六屆年會暨理論研討會論文集——黨的領導與中國特色社會主義(上)，陜西西安，2009.

［2］鄭功成.社會保障學［M］.北京:商務印書館，2000.

［3］編寫組.加強和創新社會管理干部學習讀本［M］.北京:中共中央黨校出版社，2011.

［4］孫立平.重建社會——轉型社會的秩序再造［M］.北京:社會科學文獻出版社，2009.

［5］汪大海.社會管理［M］.北京:中國人民大學出版社，2013.