論公共危機管理過程中的電子文件管理

連明德

（四川大學公共管理學院，四川成都，610065）

1.危機、危機管理以及危機管理過程中檔案管理的重要性

美國著名學者羅森塔爾（Rosenthal）定義危機為“對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件”［1］。對發生在公共組織中的危機事件一般稱為公共危機，或者政府危機［2］。

危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機［3］。根據危機管理理論，危機管理的核心是傳播［4］。在危機管理的眾多參與者中，政府機構是危機管理的主體。政府能否與公眾和媒體實現良好的信息溝通決定著危機管理的成敗。政府機構內部之間以及同外部的信息交流與共享必然會產生眾多的、各種載體的文件材料，比如現場調查所得的照片，專家討論的語音、視頻文件以及各機構往來的各種載體的電子郵件、電子文件，信息發布的文件等，這些文件都是直接反映危機管理過程，呈現事件發生、發展、消除的原貌以及各參與者具體表現的重要證據材料，尤其是聲像、照片等電子文件更能形象、直觀地予以展現。

公共危機事件具有這樣的特點：發生的突發性和不確定性；對社會的危害性和破壞性；公共性和影響范圍的廣大性；連鎖反應和擴散性。因此，公共危機管理中的決策有很強的時間性要求，公共危機管理中的相互溝通對信息的“快、準、全”都有特別嚴格的要求。并且在現代交通和通訊技術高速發展的條件下，互聯網、移動終端以及紙質文件上所承載的信息傳播速度非常迅速，尤其是電子文件，有的可以說是“轉瞬即逝”，要完整地反映危機管理全過程，及時、完整地收集和妥善管理這些檔案材料，就顯得尤為重要。

公共危機管理檔案的及時、完整的收集，可以對當前的危機決策提供依據，更重要的是可以以此構建危機檔案信息庫，對以后的危機管理提供重要的決策參考。電子文件可以為建立共建共享的危機信息數據庫提供重要的素材。同時，在事后的的獎懲工作中，全面的檔案記錄可以明確各相關責任人的責任，可以杜絕類似情況的發生，同時對于表現優異的人員或組織進行獎勵，有利于建立透明有效的激勵約束機制。

在電子化辦公日漸普及的情況下，電子化的信息交流以其特有的優勢越來越得到廣泛應用。在與公共危機事件受害者、新聞媒體、本單位工作人員以及其他政府機構的交流溝通過程中，電子文件最能滿足“快”的要求，并且能很好地通過其快速傳播，傳達意愿，穩定人心，也便于決策者盡快獲得第一手的資料，更全面、形象、真實地反映事件的情況。總之，電子文件已經在現代危機管理過程中擁有了不可替代的位置，必須利用好、管理好這些電子文件，才能確保危機的圓滿解決，并方便為未來提供指導。

2.危機管理過程中對電子文件管理的特殊要求

公共危機事件的特點對檔案工作，尤其是電子文件管理工作提出了特殊的要求：

2.1 及時性要求

危機管理過程中，信息的交流、不同對象之間的溝通往往是“分秒必爭”，很可能早一步了解情況，早一步公布信息就可以避免更大的損失。電子文件可以在各個系統中迅速傳播，對于危機管理者來說應該快速收集，快速分析，及時公布，及時處理。檔案部門必須積極參與到危機管理中來，緊跟危機管理的步伐，對電子文件及時收集，及時分析，為決策提供支持，并及時歸檔，以便日后查考。

2.2 確保真實性

在信息不對稱的條件下，公共危機事件很可能爆發各種猜疑和謠言，從而在民眾中制造恐慌和混亂，政府部門必須主動提供真實和可信的信息，否則，政府將處于被動境地［5］。因此，電子文件的內容，無論是反映事件具體情況的，還是反映處理措施及效果的都必須具備真實性的要求。不僅在制發時要確保電子文件內容的真實性，直到歸檔都應確保其內容不被篡改，否則，不僅影響危機管理的效果，還會使以后的查考利用因信息虛假而造成誤導。檔案部門必須參與到電子文件處理流程中，以確保電子文件的真實性。

2.3 確保完整性

首先，一份完整的電子文件應該是由文件內容和元數據構成的，特別是在文檔處理系統中，元數據可以顯示出文件制發、處理、變化的過程，對于明確責任、了解處理流程至關重要。其次，反映危機事件某一環節的相關電子文件必須收集完整，才能了解該環節的真實狀況，才能為正確的決策提供參考。最后，反映整個事件的電子文件的完整性，決定著能否還原危機事件的原貌，影響著這部分電子文件的價值。

2.4 確保有用性和可用性

收集電子文件、分析電子文件內容是為了現時和今后的利用，必須保證所收集的電子文件對危機事件決策是有用的，所保存的電子文件是有查考利用價值的，同時還要確保所收集和保存的電子文件是可被識讀和利用的，否則，收集和管理工作將會徒勞無功。這就要求檔案部門在收集和管理過程中做好鑒定工作。

3.目前我國公共危機管理過程中電子文件管理工作存在的問題及對策

3.1 存在的問題

3.1.1 電子文件收集不足，缺乏有效鑒定。由于危機管理的時間緊迫性，政府相關部門必須在第一時間快速反應，并做出決策，這一系列活動所形成的電子文件往往是在壓力較大和十分緊張的環境下形成并傳播的，這部分電子文件的內容以及其形成過程極具參考價值。目前普遍存在的情況是：很多此類文件有的一經利用就無人管理，有的雖然可見可用，但是對文件的背景信息一無所知，只剩孤立的文本信息，已經無法追溯此份文件是如何形成的，其參考利用價值自然大打折扣。另一種情況是，危機管理過程中產生的電子文件，不論其內容重要性和完整性，一律收集入庫，并且缺乏有效分類整理，導致利用時無從入手，分類整理和鑒定工作嚴重缺位。

3.1.2 危機管理過程中檔案部門電子文件收集與管理的優勢沒有發揮出來。就目前實際而言，在危機管理過程中，很少看到檔案部門的身影，其他部門“占據”著檔案部門在危機管理中的位置。在危機管理結束后，檔案部門才開始接觸“危機管理”，才著手收集和整理危機管理過程中所形成的檔案。這一現象直接導致檔案部門對所接收的檔案的完整性、真實性無法判斷。

更重要的是，在危機管理過程中，檔案部門所擁有的信息收集、分析和整理能力以及有關危機管理的檔案信息資源正是危機決策部門所缺少的。很多問題的解決對策可以從已有的檔案文件信息中取得借鑒。比如，此次馬航MH370客機失聯事件可以從2009年法航客機失聯事件的處理中吸取經驗和教訓。缺少檔案部門所擁有的這部分信息，有可能導致決策部門無法及時做出決策甚至出現決策失誤。檔案部門很少參與危機管理，也導致部門內部的危機管理人才缺少實戰經驗。

3.1.3 危機管理過程中缺乏信息共享。在危機管理過程中，信息不對稱、信息缺乏共享的現象普遍存在，政府部門與民眾之間、政府各部門之間、政府部門與檔案部門之間都存在信息共享的問題。政府部門與民眾之間如果缺乏有效溝通，將會促使產生各種猜疑和謠言，釀成不良后果，比如“SARS”危機起初因疫情信息共享的問題，導致民眾哄搶商品，并且導致疫情擴散，嚴重影響危機處理進程和社會穩定。對于同一問題，各決策部門之間由于缺乏相應的信息溝通與共享，所做出的決策各不相同，甚至會互相沖突，這會嚴重影響危機處理效果。另外，危機決策部門與檔案部門缺乏信息共享，會導致其獲取歷史上類似危機事件的處理經驗與教訓信息就十分困難。這些都是延緩決策反應時間、降低決策效率的重要原因。

3.2 解決措施

3.2.1 針對電子文件收集與鑒定的問題，應該貫徹全程管理的思想。電子文件的收集與管理，不僅要注意保護電子文件的有用性和可用性，還要保證其真實性和完整性。這就要求檔案工作者把注意力從電子文件本身轉向它的形成過程。不能只在危機管理結束后進行收集與管理工作，而應貫穿于電子文件的整個生命周期。在電子文件產生之前就應該預先制定電子文件形成、流通和使用的相關標準制度，確保電子文件制發時的內容和形式符合規范，處理以及保存歸檔符合要求。在危機管理過程中，全程參與電子文件的收集與整理，才能發現管理的問題，才能監督電子文件是否規范，才能保證電子文件收集完整并有利于及時對電子文件的真實性和價值做出鑒定。

3.2.2 針對檔案部門未發揮危機管理優勢，檔案部門應該積極參與危機管理。危機管理要求各部門迅速反應，快速決斷，要求信息快速聚合，快速分析，電子文件的產生與處理速度十分迅速。要做到在整個過程中，及時地收集管理電子文件，檔案部門就必須積極參與到整個危機管理過程中來，以及時的收集處理應對危機管理中電子文件信息的“轉瞬即逝”，確保電子文件的完整性。

檔案部門首先應該建立必要的應急機制，確保能夠及時參與社會危機管理，包括確立參與公共危機管理的戰略目標、制定實施規劃、確定專門機構或人員負責此項工作，建立預警機制、快速反應機制和內部、外部協調機制，做到“有備無患”；其次檔案部門應該加強與外界相關部門的互動性及全員參與意識；另外，還應加強培養相關的危機管理人才和信息技術人員，并完善技術設施，為檔案部門參與公共危機管理提供智力支持與技術保障［6］。最重要的是，檔案部門在危機管理過程中能夠及時地將有價值的檔案信息資源提供給決策部門，并且發揮信息工作優勢，及時收集危機管理所需的信息，做出科學有效的分析，為決策部門作參考。

3.2.3 針對危機管理的信息共享問題，應該建立危機信息中心，共享信息資源。危機管理過程中，信息共享困難的原因除部分人為因素之外，主要有信息來源復雜多樣并缺乏分析整合、信息發布不統一、信息傳播渠道不暢等。針對這些情況，建立危機信息中心及相關網絡是最有效的解決措施。危機信息中心提供多信息入口廣泛收集信息，下設專門機構分析整合信息，統一渠道發布信息，擁有互動與反饋功能，并負責危機管理檔案數據的存儲與調用。

危機信息中心是危機事件權威信息的發布者，通過互聯的網絡即時與各部門進行溝通，及時發布信息，開展面向社會各界的信息咨詢工作，杜絕謠言和猜疑。危機信息中心是決策部門、受害者、受影響部門、社會公眾、新聞媒體獲得事故信息的主要渠道［7］。

建立危機信息中心，需要打破條塊分割的管理模式，建立政府各部門之間、不同社會機構之間集中、統一、高效的橫向信息溝通渠道和信息溝通機制［8］。當然，其建立還需要強大的技術支持，必須應用先進的通信技術和計算機網絡技術，構成一個跨學科、跨專業的綜合信息中心。這一中心以計算機網絡系統為基礎，以數據庫和數據分析系統為核心，集成和應用各種信息獲取、處理、傳輸和發布等技術，將危機管理過程中產生的電子文件信息以規范的標準集中管理，建立知識庫，一旦有危機管理需要，危機信息中心將會從龐大的信息庫中調出有用的信息，組織分析后向特定對象（決策者或者公眾）發布，對決策進行支持或者讓民眾了解相關情況。信息分析系統對相關危機管理信息進行分析，總結危機事件的誘發因素及其征兆，形成各種量化指標，并衡量社會實際情況，做出公共危機爆發的可能性警示，做好指標預警。形成國家層面的、覆蓋各地區的公共危機信息中心，將會極大地提高公共危機管理的整體反應能力。

4.結語

現代危機管理必然涉及電子文件的產生與利用，如何使電子文件在危機管理過程中發揮最大作用，并讓其在危機過后依然發揮價值，需要加強收集與鑒定工作。檔案部門應努力提升自身危機管理能力，積極參與危機管理，發揮自身的資源和人員優勢，否則，在危機管理過程中會越來越被邊緣化。

［1］常春圃.公共危機管理中的政府公共關系［J］.商場現代化，2009（10）:25-27.

［2］［7］強恩芳.危機、公共危機和公共危機管理［J］.行政論壇，2008（1）:26-31.

［3］寇麗平.論事故應急處置中的危機信息管理［J］.中國公共安全(學術版)，2008(1):52-56.

［4］［5］王秋菊，白巖.公共危機中政府信息傳播能力研究［J］.遼寧師范大學學報(社會科學版)，2011(2):19-22.

［6］王麗君.信息環境下高校檔案管理應對高校危機事件策略淺析［J］.蘭臺世界，2011(12):52-53.

［8］周海生.論公共危機中的信息管理［J］.中共太原市委黨校學報，2009(4):54-58.