推進內蒙古農牧區公共服務均等化的政策建議

劉艷英，李金玉

（1.赤峰學院 經濟與管理學院；2.赤峰學院 政法學院，內蒙古 赤峰 024000）

1 引言

自改革開放以來，我國經濟已從生存型發展階段平穩過渡到發展型階段.在這一階段，經濟有增長無發展，資源稀缺的問題，以及全社會公共服務需求與供給之間的矛盾，經濟發展與法制建設不同步，地區之間發展不平衡，地區內部城鄉之間發展失衡等一系列影響我國全面改革的問題突顯出來.因此，我國在重視經濟發展問題的同時，不能忽視經濟發展受益對象——老百姓，即民生和社會問題.這就要求作為公共服務主要供給者的政府承擔起自己的責任，提高農牧區公共服務水平.

內蒙古自治區自“十五”時期以來，加大對農牧區基礎設施的投入，取得了顯著的成效，但是由于歷史的“痼疾”太多，與落后的狀況相比，現在的投入對現實來說并沒有多大的改觀.特別是與日新月異的城市相比，公共服務的差距是越來越大.農牧民看病難、上學難、學習科技知識難、享受經濟發展帶來的成果難等現象仍然存在.如何在國民經濟穩步發展、人民收入不斷提高、國家福利待遇提高的前景下，增加政府對農牧區公共服務的供給，縮小城鄉之間公共服務的差距，統籌城鄉發展，實現農牧區公共服務均等化目標.

2 內蒙古農牧區公共服務供給不足的原因分析

2.1 農牧區的公共服務供給與需求之間脫節，不能真正反映農牧民的實際需求

內蒙古農牧區長期以來實行的是“自上而下”的供給決策機制.對農牧區的公共服務供給決策由需求外的政府指令決定，而不是農牧民自身的需求決定，有時甚至根據政府的考核指標、業績的需要來制定供給安排，使公共服務供給成為地方政府提高政績的籌碼.農村實施稅費改革后，按照國家的規定涉及村級的公共服務實行“每事一議”的章程，但是在廣大的農牧區這種章程也只是在小范圍內發揮了微乎其微的作用，在大量的農牧區公共服務的供給中，農牧民很難有機會直接表達自己的意愿.這種“上級決策”的供給機制使農牧區的供給與農牧民的實際需求嚴重脫節，農牧民急需的需求得不到及時的供給，已經成為制約農牧區經濟發展重要影響因素.同時由于受到財政經費短缺的限制，政府的供給數量有限，可持續性不強，難以滿足農牧區多樣化的服務需求，影響了農村牧區經濟的持續穩定發展.

2.2 政府間公共服務職能劃分不清

政府職能政府劃分不清主要表現在兩個方面：一是政府職責“錯位”問題的存在，我國法律明確規定，保障公共服務供給是政府的主要責任，中央與各級地方政府之間要明確分工，做到“誰的事，誰來管，誰的責，誰來負”.但是在實踐中，卻存在大量無人管的“地帶”.二是存在政府職能“缺位”問題，應該由政府承擔的職能，卻得不到有效的實施，特別是對醫療衛生、社會低保和教育等基本公共服務的保障力度不夠.由于存在政府職能不清、相互之間“扯皮”等現象，也就不可能有效的提供公共服務而滿足農牧民長期多樣化的需求.

2.3 農牧區地域范圍較大，人口分布不集中，公共服務的供給成本較大，效果不明顯

在人口稀少的牧區，寬帶覆蓋的成本高，道路、電力和通訊網絡等基礎設施實施難度大，成本的投入與設施的利用不成比例，導致資源浪費.再者，在少數民族居住的地區，由于風俗、習慣、語言文化等差異導致公共服務供給費用提高.在經費有限的前提下，政府往往忽視農牧區內在的因素，成為制約農牧區公共服務供給的制度性的因素.

3 推進農牧區公共服務均等化的基本原則

3.1 可持續性原則

農牧區公共服務能否連續關系重大，任何政府在任何時期任何情況下都不能以任何理由停止對他的供給.

3.2 公平的原則

政府提供公共服務時必須考慮的一個原則問題是公平和公正.其內涵包括兩個方面：一是社會各階層之間的平等；二是社會地區之間的平等.后者的實現要比前者容易，因為政府決策可以用行政命令在不同地區之間進行公共資源的配置，做到最大的公平.而社會各階層享受服務的平等是建立在服務無償性的基礎之上的，這主要指的是行政服務和社會公共產品服務.

3.3 以人為本的原則

社會的一切活動，歸根到底都是人的活動.黨的十六屆三中全會提出以人為本的科學發展觀，而在我國的經濟發展目標中對“人均”的概念越來越重視，特別是在教育、醫療衛生、就業與社會保障等與人民生活息息相關的問題上，突出體現了公共服務要以人為本.

4 推進內蒙古農牧區公共服務均等化的對策

從內蒙古自治區的實際需求出發，實現農牧區公共服務均等化，重要的是政府要轉變觀念，從以“經濟總量為導向”向“以公共服務均等化為重點”轉變，按照公共服務均等化的目標，加速公共財政的投入.在政府職能權限清晰的前提下，建立普惠農牧民的政策.

4.1 加大農牧區的公共服務供給力度，明確各級政府的事權與財權，根據財權的范圍確定供給的責任

在權責明晰的基礎上，公共服務均等化要取決于政府的轉移支付水平及方向.目前，從全局來看，政府轉移支付對縮小地區之間的財力差距有一定的效果，但是對于縮小地區之間的公共服務水平差距，效果并不明顯.因此，在今后的政府轉移支付中，應該根據地區之間的“自然”差距設置橫向均等化轉移指標和標準.目前，在支付總量提高的基礎上，加大中央財政與自治區財政對農牧區的支付力度.在考慮農牧區自身財政困難的基礎上，在轉移支付的體制上適度的傾斜，逐步實現不同地區之間公共服務水平大體一致.

4.2 在財政資源有限的情況下，改革農牧區傳統的供給決策機制，使公共服務供給充分反映農牧民的意愿

建立“自下而上”的決策機制及農牧民的內部需求表達機制，積極發揮基層農牧民代表的作用.改革各級地方政府的績效考評機制，不再將各地區的GDP和經濟增長速度進行排名對比，而是將社會發展總指標、公共服務總水平等指標納入到考評體系中來.

4.3 與時俱進，走多元化的籌資道路

伴隨著經濟的發展，人類的進步，農牧區公共服務的需求也發生了很大的變化，向多樣化、多變、短暫的趨勢發展.面對農牧區這樣龐大的千變萬化的需求市場，僅靠政府財政資金供給是無法滿足的，必須利用市場力量、非營利組織和農牧區內部的組織力量共同參與公共服務供給.對于全國性的資金量大的公共服務可由中央政府與地方政府協商按比例提供；對于具有商業性質的公共服務可以通過優惠的政策引入市場資金參與供給.

4.4 整合廣散的農牧民，降低公共服務的供給成本

由于內蒙古自治區人口居住集中度比較低，公共服務供給難以做到全覆蓋，與城鄉相比，提供的人均成本太高.因此在財力有限的條件下實現公共服務均等化在經濟上就不具有可行性.這就要求政府根據自治區各地方的自然條件情況，采取遷移的政策，鼓勵農牧民走出來，一方面可以享受公共服務，另一方面也可以降低供給的成本，節約資金.

4.5 完善農牧區公共服務供給的監督制度

完善的可持續性監督制度是增強農牧區公共服務供給的有力保障.如果監督缺失的話，不但會使農牧區的供給處于一種無序的狀態，也會使政府的財政資金處在低效率，高成本的困境中.

〔1〕王德娟.農牧區基本公共服務均等化的財政政策研究[J].中國財政,2008(6).

〔2〕戴維.內蒙古牧區社會保障問題研究[J].內蒙古財經學院學報,2009(3).

〔3〕雙喜.內蒙古農村牧區可持續發展的制約因素分析[J].經濟論壇,2009(14).

〔4〕路冠軍.內蒙古牧區剩余勞動力轉移就業引導機制研究[J].農業經濟,2012(3).