我國學前教育中政府投入責任綜述①

王 超

(浙江財經大學財政與公共管理學院，浙江杭州310018)

我國在20世紀末進行了學前教育體制改革，開始推行學前教育社會化。但是，在政府責任不明晰、財政投入不足的情況下，許多地方政府為減輕支出負擔，盲目將學前教育推向市場，導致國內公辦幼兒園和集體辦幼兒園數量大幅減少，民辦幼兒園數量激增。優質公辦園供不應求、民辦園自主定價收費過高，使“入園難、入園貴”問題日趨嚴重，弱勢群體及低收入家庭負擔更為沉重，大大損害了學前教育公平和教育平等權。因此，明確學前教育中的政府責任已經為化解矛盾的關鍵，而現階段最迫切、最為具體的政府職責應是其“財政責任”。

1 政府承擔學前教育投入責任的理論依據

國內外學者主要從早期教育重要性、學前教育產品屬性、成本分擔理論、學前教育市場缺陷等四方面論證了政府財政投入學前教育的合理性及必要性。

1．1 早期教育重要性

相關腦科學和心理學研究成果科學論證了對幼兒進行優質教育的重要性。Bruer JT．提出2～7歲是幼兒各項智力因素快速發展的關鍵期，在該階段接受科學的教育和訓練，可以促進幼兒大腦功能全面和快速發展［1］。Bloom的研究證明，如果將人17歲時所達到的智力水平定為100，那么其中50%是4歲以前獲得的，80%是8歲以前獲得的，因此要開發人的智力就要抓緊早期教育［2］。維果茨基提出兒童的發展差異主要由最近發展區(通過他人幫助可能達到的水平)決定。良好的學前教育可以充分開發幼兒的最近發展區，推動兒童心理的健康發展［3］。

1．2 學前教育產品屬性

經濟學領域一般將產品分為公共產品、私人產品和準公共產品。學前教育既有利于個體長遠發展，又對降低犯罪率、節約政府開支、促進婦女就業具有重要作用［4］，兼具私人收益和社會收益，不能同時滿足純公共產品的兩大特性:非競爭性和非排他性，所以其具有典型的準公共產品屬性。龐麗娟認為學前教育與公共產品同樣具有受眾的普遍性和受益的公共性特點，同時具有公益性質，并指出學前教育以公益性為根本性質［5］。張春霞則通過對蘇州市幼教發展現狀進行分析之后認為:幼兒教育是社會公益事業，發展幼兒教育是政府義不容辭的責任［6］。

1．3 成本分擔理論

20世紀70年代，約翰斯通提出的高等教育成本分擔理論中明確指出政府應依據利益獲得原則與能力支付原則，承擔相應的教育成本［7］。該理論對明確政府作為學前教育成本分擔的主體有著重要的參考意義。一些研究也從成本——收益角度說明學前教育具有明顯的正外部性。例如，芝加哥親子中心的追蹤研究發現，15～18年后，學前教育的投入收益率為1∶7．14，其中社會收益率為1∶3．85，佩里早期教育方案追蹤研究表明學前教育投入40年后的社會收益率高達1∶12．9［8］。因此政府應通過財政投入對其產生的正外部性進行補償。一些學者也指出，由于學前教育同時具有明顯的私人收益，幼兒父母理應承擔學前教育的部分成本，強調應建立幼兒園成本測算制度，明確政府、家庭、社會組織等主體在幼兒園生均成本中的分擔比例［9］。

1．4 學前教育市場缺陷

首先，學前教育的正外部性［10］導致私人最優產量低于整個社會的最優產量，依據效率原則，需要政府以財政投入形式進行干預，以實現社會最優產量。其次，對一些偏遠地區而言，由于兒童數量較少，可能會出現學前教育生產的規模不經濟，如果沒有政府干預，將會出現市場壟斷，從而損害家長和兒童的利益［11］。最后，學前教育的專業性決定了服務提供者和消費者之間會存在信息不對稱，一方面，有調查表明家長更關心幼兒教育機構的時間安排、機構的大小、提供者的種族等特征，而不是幼兒教育質量［12］，另一方面，私人提供學前教育勢必以謀求利潤最大化為最終目標，而非著眼于提高教育質量和社會效益。

綜上所述，國內外大部分研究都從不同角度肯定了政府財政投入學前教育的合理性和必要性。盡管有些學者強調依據“誰受益誰付費”的原則，家庭、社會等其他主體也應承擔學前教育支付責任，但其主要目的是為建議確定合理規范的教育成本分擔比例，而非否定政府的投入責任。

2 學前教育領域的政府投入責任缺失

由于對學前教育中的政府責任認識不清，導致當前我國政府投入過程中存在責任缺失，加劇了“入園難、入園貴”的社會問題。已有研究表明，我國學前教育財政投入存在的主要問題是財政投入總量少且分配不均。

2．1 財政投入總量少

近十年來，我國學前教育投入平均僅占 GDP的0.06%，而2003年OECD的調查顯示，該比例在歐洲19國平均為0．5%，美國為0．4%，日本和韓國為0．2%，墨西哥為0．8%。學前教育財政投入不足，嚴重制約了學前教育的發展，導致我國學前教育毛入園率提高緩慢。直到2013年，我國學前三年毛入園率只有67．5%。

我國學前教育財政投入量較低，一方面，是由于整個教育領域的經費投入一直不足，直到2012年才剛剛實現國家財政性教育經費支出占GDP的4%的目標;另一方面，學前教育投入量和各級政府職責范圍至今沒有明確的法律依據，在政府財政經費有限的情況下，其他公共物品往往會擠占本應用于學前教育的財政資金。

2．2 分配不均衡

與學前教育財政投入總量不足相比，財政資金的分配不均問題更加嚴重，而這一問題恰恰是造成學前教育機會不公平，部分弱勢地區和群體利益受損的主要原因。其不均衡主要體現在如下四個層面:

區域層面。我國學前教育財政資金主要依賴于地方政府撥付，不同地區經濟發展水平和財力狀況差異直接導致學前教育財政投入的區域差距明顯。柏檀等通過對2009年《中國教育經費統計年鑒》的省際數據處理分析，發現我國經濟發達地區的生均預算內學前教育經費投入遠遠高于經濟欠發達地區。而即使在同一省內，不同的區域發展也不均衡［13］。周奇杰利用2010年江蘇省的調查數據表明，經濟發達的蘇南地區不管在生均預算內財政投入金額上，還是生均財政投入占當地學前教育生均培養成本的比例上，都明顯高于經濟欠發達的蘇北地區［14］。

城鄉層面。城鄉二元化的社會結構形態，使城鄉之間在經濟、文化和生活等方面都存在一定差異，其中公共服務提供方面表現更為突出。1999年，中央教科所對全國六省、市、自治區進行相關調查，結果顯示縣級幼兒園占政府財政撥款的60．3%，鄉鎮辦、村辦幼兒園僅占17.7%和15．7［15］。劉啟艷、劉錳則以貴州省為例對西部城鄉學前教育現存問題及其對策進行研究，指出貴州省絕大部分鄉鎮至今沒有公辦園，城鄉間學前教育資源配置、幼兒教師培訓機會、幼兒園園長素質等方面差距明顯［16］。

園際層面。我國幼兒教育財政性經費主要投向公辦幼兒園，特別是教育部門辦的幼兒園和機關園。這種傾斜性的財政經費分配機制導致不同性質的幼兒園兩級分化嚴重，這對幼兒園和幼兒而言都極為不公。宋映泉基于縣級微觀數據的分析揭示了這一現象的普遍性［17］，而張雪等利用省際面板數據研究發現，同東部及自治區相比，我國中部地區和西部非自治區地區更傾向于將財政資金用于公辦幼兒園質量的提高、公辦幼兒教師工資的增加及少數示范園高標準的過度建設［18］。

教師層面。我國幼兒教師待遇普遍低于其他學段的教師，而且同一幼兒園中公辦和非公辦幼兒教師的待遇也不能相提并論。蔡迎旗、馮曉霞指出我國各地幼兒教師的薪金大約只有當地小學教師的一半到三分之二，轉檔落戶的機會也大大少于小學教師［19］。而在幼兒教師總體生存狀態欠佳的情況下，同工不同酬的待遇對非編幼兒教師的工作積極性打擊更大。有研究指出，幼兒教師是影響學前教育質量的關鍵因素，其低工資收入和低素質之間相互制約，會造成幼兒教師低收入和低素質的惡性循環，不利于學前教育整體質量的提高［20］。

綜上述，我國政府對學前教育的財政投入從總量和結構兩方面都存在較為嚴重的問題。財政投入總量不足體現了政府對其投入責任不夠重視，有意推脫;而投入結構的不均衡、不合理則反映出政府財政投入只是“錦上添花”而非“雪中送炭”，既無效率，也不公平。此外，在幼兒家庭背景和個人先天差異等內在因素共同作用下，這種政府責任缺失最終將導致幼兒受教育的代價和收益不公平，加劇“馬太效應”。

3 學前教育政府投入的基本原則

明確政府投入責任并不能保證政府可以建立合理的投入機制正確履行這一職責，而且當前中國學前教育財政投入的現實問題恰恰說明政府沒有采取合理、科學的投入機制。因此，學前教育領域中，政府應投入多少、投入給誰、怎樣投入成為更為現實和重要的問題。為此，應明確學前教育政府投入的基本原則，規范政府的投入行為。

第一，公平原則。20世紀80年代早期，Berne、Stiefel提出了一個全面的教育財政公平性研究框架，其中確定了教育財政應遵循的三個公平原則:橫向公平、縱向公平和財政中性［21］。橫向公平要求相同條件的學生應獲得相同的教育資源;縱向公平要求為不同條件學生提供有差別的教育資源;財政中性原則要求每個學生所享有公共教育經費的多少不能與本學區的富裕程度相關。

第二，充足原則。教育公平并不意味著每個學生必須接受同量同質的教育資源，而是應擁有其作為一個社會成員所必需的教育數量和質量，而且加大教育財政投人與提高學生學業成就、降低教育過程中的不公平和低效率之間沒有必然關系。因此，教育財政充足的概念在上世紀80年代被提出，成為與公平、效率并列的教育財政學三大基本概念。Odden認為基礎教育財政充足性即是保證學校擁有足夠的資源去達到教育產出的標準，相對于公平性的相對差異，充分性強調的是絕對水平標準，更多的涉及到教育教學質量方面的考慮［22］。

第三，效率原則。政府雖然承擔學前教育投入責任，但這并不意味著政府應承擔學前教育服務的全部成本。正所謂“誰受益誰付費”，所有收益者都應承擔相應的教育成本，關鍵在于確定各責任主體成本分擔比例。另外，依據學前教育的基礎性和國內優質學前教育資源分布現狀，推行積極歧視和“削峰填谷”式的財政投入機制更利于提高財政資金的使用效率，可以擴大公共學前教育資源的受益范圍，有助于學前教育質量整體提高。

4 總結

本文通過對已有文獻的梳理歸納，發現已有研究在明確政府應承擔學前教育投入責任方面達成基本共識，并揭示出財政資金投向不均衡是當前我國政府投入責任缺失的主要方面。但是，對于政府在學前教育領域應承擔多大的成本比例、財政體制改革應側重哪些方面等問題，國內學界還存在較大的爭論和分歧。一方面，學前教育社會收益定量測度較為復雜，難以確定每一利益主體應承擔的成本比例;另一方面，國內研究經驗的成分多與理論成分，同時也缺少類似美國“開端計劃”這樣的政策實踐供研究者跟蹤調查，所以國內學者通常參照國際經驗提出改革設想，但由于各國家和地區在經濟發展、生活水平、政府財力、制度體系等方面存在巨大差異，某些國際經驗并不適用于中國。因此，本文并沒有贅述具體的財政投入改革措施，而是在已有研究基礎上提出財政投入應遵循的三個原則:公平原則、充分原則和效率原則，建議以此指導和規范政府的投入行為。

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［5］中國學前教育立法:思考與進程—對全國人大常委、北京師范大學龐麗娟教授的深度訪談［J］．幼兒教育，2008(10):1－5．

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