人民監督權力的憲法保護

王輝

(華東政法大學研究生教育院，上海200042)

人民監督權力的憲法保護

王輝

(華東政法大學研究生教育院，上海200042)

人民監督權力是法治國家建設的重要任務，加強人民對權力的監督已經成為時代命題。在推動我國政治民主化，建設服務型政府的過程中，必須充分重視人民對權力的監督作用。憲法的價值在于規范和控制公權力的運行，保障公民的基本權利和自由，憲法本身與權力監督有著密切聯系。我國現行憲法在不同的視角對人民監督權力的路徑和方式做出了明確的規定，通過規定法治原則對監督權力提供了制度保障，通過規定基本權利為監督權力提供了目的保障，通過規定權力制約權力為監督權力提供了工具保障。權力監督效果的好壞與憲法實施效果有著千絲萬縷的關系，憲法實施的過程也就是權力得以制約和權利得以保障的過程。重視憲法并且真正使憲法得以實施，權力一定會被關進制度的籠子里。

憲法;權力監督;法治;基本權利

黨的十八大報告提出:“讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。”習近平在《首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》中指出:“我們要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”同時，黨的第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議提出:“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。”隨著我國經濟社會的不斷發展，由于公權力沒有得到有效制約，導致公權力踐踏侵犯公民權利的事情時有發生，社會惡性事件層出不窮，貪污腐敗，以權謀私，徇私枉法等丑惡現象屢禁不止，時代和社會要求我們必須對公權力進行有力和有效的控制和監督，只有如此才能維護來之不易的改革開放成果。讓人民監督好權力的運行已經成為我國民主政治建設的重大任務，是黨和國家建設中必須堅持的重大原則。人民是權力的最終享有者，人民有必要控制好權力的行使，這是我們黨和國家拒腐防變的必由之路，也是實現全面建成小康社會宏偉目標的必然要求。憲法是國家根本大法，本文以法治國家建設的基本思路，闡釋我國憲法對“人民監督權力”的具體規定和保護。

權力是人類社會的普遍現象，沒有權力就沒有嚴格意義上的社會。一般認為權力是指確認和改變人際關系和處理他人財產或人身的正當能力。［1］按照權力行使的范圍可以將權力分為家庭的權力、社會的權力、國家的權力、超國家的權力。國家權力是現代權力的主要形式、典型形式。在發達的社會組織中，對財產和人身強制性權力大都為國家所壟斷，家庭和社會只行使影響較小的權力，且受國家權力的最終約束，而超國家的權力是由國際社會或國家集團行使的權力，由于超國家權力是一種不發達的權力，只在有限方面行使，所以最重要的權力是國家權力，本文所指的權力也主要是指國家權力。國家權力不是自然產生的，而是民眾為了一定的公共目的建立起的負責公共事務的組織，并賦予他們一定的權力，以使其有效地從事特定活動，履行特定公共職能，謀取公共福祉。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。有權力的人使用權力一直到有界限的地方才肯罷休。［2］為了有效監督和制約權力，人類社會產生了憲法。近代意義的憲法產生之初就是為了監督和制約專制國王的權力，所以憲法產生和存在的意義與權力監督有著千絲萬縷的聯系。一般認為憲法是調整法權關系，規范國家權力的實現形式和運行方式的根本法。憲法通常規定國家體制、政權組織，以及國家與國民之間的基本權利義務關系等基本政治制度和社會制度。［3］從此種意義上來說憲法的功能主要是為了規范和限制公權力的運行，憲法的價值從根本上就是通過權力監督與制約來達到保障人權的目的。

一、人民監督權力的憲法依據

憲法的主要價值在于規范和限制公權力的運行，憲法本身就是一部控權法。我國憲法從制定之初后經幾次修改，內容日臻完善，就像習近平總書記在《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》指出的那樣:“我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的好憲法。”我國現行憲法條文對人民監督權力的規定主要體現在以下幾個方面:

1.我國《憲法》總綱部分對人民監督權力的規定

我國《憲法》第2條明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”我國《憲法》第3條規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”我國《憲法》第5條規定:“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”我國《憲法》第27條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”《憲法》第2條是關于我國政體的規定，第3條是關于民主集中制原則的規定，《憲法》第5條是關于法治原則的規定，第27條是對我國機關和公務員制度的規定。

2.我國《憲法》公民的基本權利和義務部分對人民監督權力的規定

我國《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”我國《憲法》第41條可以認為是我國對公民行使憲法監督權的直接規定。

3.我國《憲法》國家機構部分對人民監督權力的規定

首先，我國《憲法》第62、63、67條規定全國人大及其常委會有權選舉、決定和罷免國家領導人。其次，《憲法》還規定全國人大及其常委會要對一府兩院的工作進行監督，第73條規定:“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”第92條規定:“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作;在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”第128條規定:“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”第133條規定:“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”再次，我國《憲法》第99、101、103、104條規定了地方人大及其常委會有權任免本級國家機關的領導人員及監督由其產生的國家機關。《憲法》第102條規定:“省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監督;縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表受選民的監督。地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表。”第110條規定:“地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”

通過以上我國憲法文本對人民監督權力內容的明確規定并結合相關控權理論可以總結出，目前我國憲法規定的人民對權力的監督主要有法治原則對權力的監督、公民權利對權力的監督、權力對權力的監督三種主要方式。

二、我國憲法對人民監督權力的制度保障——法治原則

法治國家主要是依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權力和權利得以合理分配的社會狀態。一個國家由誰來掌握統治權，政權機構如何組織，權力如何分配和制約，按照什么規則來運轉和行使，社會各種力量通過什么方式和途徑來參與政治等等問題，構成了這個國家的權力結構。國家權力結構與法治國家關系十分密切。如果國家不受制于法律，“國家就是強力，而僅僅是強力。個人變成了國家的財產，而弱小的國家則變成強國的天生的奴隸”［4］。分權制衡與法治是在一定程度上相互重疊、互為因果的。立法機關制衡行政機關的其中一個主要方法就是制定法律——對行政機關有約束力的法律，要求行政機關遵守和執行。從這個角度講，法律及其法治原則是制衡行政權力的工具。［5］1789年，法國《人權宣言》規定了法治原則，“法律是公共意志的表現。所有公民都有權親自或通過其代表參與制定法律;法律對一切人，無論進行保護或者懲罰都是一樣的。一切公民在法律的眼中一律平等，都可以平等的按照其能力，并且除他們的品德與才能的差別外不應當有其他差別，擔任一切官職、公共職位或職務”。一切公務人員在自己的一切職務活動方面都應當在普通法庭上按照一般法律向每一個公民負責。［6］在權力與法律的關系上，馬克思主張法律的作用就在于限制政府的絕對權力，而政府的目的與任務就是保護憲法。法律的用處就是限制政府的絕對權力。［7］法治原則為權力監督與制約提供了最有效的制度前提。人類社會發展表明離開了法治，權力一定會像脫韁的野馬隨意侵犯到公民的權利和利益。法治是人民監督權力的制度保證。法治的核心和根本是憲法得以實施(即依憲而治)，所以權力的監督根本上取決于憲法的有效實施。

我國《憲法》序言明確規定:“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”同時第5條規定:“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這兩條是我國憲法關于法治原則的直接規定。我國憲法條文中有關法治原則的規定為規范和控制權力提供了制度保證，通過把權力運行納入法治軌道，讓權力受到憲法與法律的約束和制約，規范權力的運行。由于制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，而憲法和法律是制度的主要形式，只有法治的制度才能讓國家和社會秩序井然有序、有條不紊，讓一切違法亂紀的行為受到監督，讓被侵犯的權利得到救濟，人民監督權力的目的才能實現。

三、我國憲法對人民監督權力的目的保障——基本權利

限制權力的立憲主義理念強調憲法是授權性的，認為國家權力是授予的，不存在法外之權(力)，同時強調國家權力的分立與制衡是對個人的有效保障;權利的功能主要是防御和制約國家權力的。［8］這是西方法治國家的憲法權利對權力制約的認知。一般認為權力與權利存在以下關系:1.權力以權利為基礎;2.權力以保障權利為目的;3.權力以權利為界限。［1］157權力存在最為重要的作用是維護權利。在現代社會人的法律人格實現了平等，權力應當保護所有人的權利，權力保護權利的作用就升華為對普遍人權的保護。既然權力的目的在于保護權利，權力不能侵犯權利。這就要求憲法宣誓公民的基本權利，這時權利是最高的法律并以此限制立法權。在發生學意義上，政府權力和人民監督權利處于此消彼長的關系中，權力的增加意味著監督權利的縮減，而監督權利的增加也意味著權力的受限增多。［9］

我國憲法規定的公民基本權利有一般意義上的基本權利，更專門規定了公民的憲法監督權。當然不排除我國憲法中還存在一些默示性憲法權利。［10］一般意義上的基本權利對人民監督權力具有一種間接價值和意義，因為公權力的行使必須以保障基本權利的實現為目的，并且其行使以不能侵犯基本權利為界限，所以憲法基本權利條款的重要性不言而喻。在公民的基本權利體系中，公民的憲法監督權利作為一項獨立的專門的監督性權利其價值更是高不可沽。我國《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”可見我國《憲法》第41條是我國對公民行使憲法監督權的直接規定，具有直接的憲法效力，在公民基本權利的架構位階中具有獨特價值。公民監督權是我國《憲法》規定的一項獨特的基本權利，也是一個綜合而復雜的權利體系。作為權利體系獨立存在于我國憲法中的公民監督權具有重要的憲政價值和現實意義。［11］公民監督權的根本目的即在于以積極的方式對國家權力施加約束和以消極的方式使公民免遭權力的侵犯，以實現社會正義、規范權力運行、保障個人自由、維護政治秩序的憲政價值。

四、我國憲法對人民監督權力的工具保障——權力監督權力

通過權力對權力進行監督是權力得以制約的必要保證，法治原則對權力的監督最終要通過一種權力對另一種權力進行監督來實現，公民基本權利對權力的監督的實現也有賴于權力之間監督。權力之間監督的一種方式是權力作為整體對具體權力的監督，即主權對治權的監督，另一種方式是具體權力之間此種權力對彼種權力的監督。筆者認為第一種監督方式是第二種監督方式的前提和基礎，第二種監督方式是第一種監督方式的實現方式和重要補充。兩種方式在本質上又是統一的。離開了任何一種監督方式，權力的監督體系就不是完整和充分的。

1.主權對治權的監督

主權與治權是兩種不同的權力，主權是非賦予的權力，或者是無限制的權力，而治權是來自于主權，或是主權賦予的。也就是說主權是原生性的權力，治權是派生性的權力。按照孫中山的權能分治理論，政治權力分為兩種，即政權與治權，“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫政權，政權可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權，治權就可以說是政府權。所以政治之中，包含有兩個力量，一個是政權，一個是治權。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。［12］就像盧梭在《政府論》中說的那樣:“公共力量必須有一個適當的代理人結合在一起，并使它按照公意的指示而活動。他可以充當國家與主權者之間的聯系，他對公共人格所起的作用很有點像人格與肉體的結合對一個人所起的作用那樣，這就是國家中之所以要政府的理由。”［13］

我國《憲法》第2條明確規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的實質，是由人民掌握國家政權，由政府來行使治權，并通過對政府權力進行監督，以實現公民的權利和自由。我國《憲法》對國家機關及其工作人員行使權力是要受人民監督做出了規定。《憲法》第27條規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”這是人民作為一個政治整體對國家機關及其工作人員的監督。一切公共權力的設立和運行必須符合這一要求。同時我國憲法還規定了對人大代表的監督制度。《憲法》第77條規定:“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。”《憲法》第102條規定:“省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監督;縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表受選民的監督。地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表。”人民通過選舉和罷免自己的代表是人民作為整體對權力監督的進一步延伸，通過監督代表使自己的意志更能夠在國家事務管理中得到體現，也可以認為在國家權力設立之前的監督。由于這種監督不是具體權力之間的監督更偏向于一種整體的監督，故筆者在此一并討論。

2.具體權力之間的監督

只要有公共權力，就必定存在異化和被濫用的可能，所以對公共權力一定要以權力制約。權力與一定的政治職位或權力主體相聯系，不同的職位或主體使權力出現大小之分、等級之分，并在運動過程中呈現自上而下的單向性。具體權力主要有立法權、行政權、司法權、監督權等。利用具體權力對具體權力進行監督是監督權力的直接有效方式。如果說主權對治權的監督是人民監督權力的根本方式，那么通過具體權力監督具體權力就是人民對權力的直接監督方式。談到以權力制約權力，我們往往只想到憲法關于辦理刑事案件過程中，法院、檢察院和公安部門三方相互制約的規定，似乎除此之外憲法沒有別的制約要求。但事實上，只要各個國家機關堅守職權分際，辦事透明公開，就會形成不同程度的相互制約，不僅行政、審判、檢察機關相互之間是這樣，甚至國家權力機關與其他國家機關之間的關系也是如此。［14］利用權力對權力進行制約的方式在我國主要表現在民主集中制這一社會主義國家權力配置的基本原則。《憲法》第3條規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這一條條規定了國家機構內部橫向、縱向權力配置關系。這些關系在我國憲法國家機構章節得到了明確的體現。關于國家權力橫向配置關系中，我國憲法規定的人大與“一府兩院”的關系，規定了國務院、最高人民法院、最高人民檢察院對全國人大負責，還規定了地方政府對地方人大及其常委會負責。國家機構的縱向權力配置關系中，《憲法》第3條規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”《憲法》第62、63條規定了全國人大改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。《憲法》第89條規定國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分，改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章，改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。我國《憲法》還規定了地方人大及其常委會對地方各級政府的監督以及上級政府對下級政府的監督。

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［責任編輯:才瓔珠］

王輝(1990-)，男，山東惠民人，華東政法大學法學碩士研究生，從事憲法學、行政法學研究。

D911.01

A

2095-0063(2014)01-0069-05

2013-10-22

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2014.01.018